自然保護(hù)區(qū)如何面對(duì)建設(shè)和管理的歷史性機(jī)遇

蘇 楊 王 蕾

一、主體功能區(qū)劃與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的關(guān)系

我國已經(jīng)有2500多個(gè)自然保護(hù)區(qū)，占國土面積的15％左右。但是，我國的自然保護(hù)區(qū)在數(shù)景“先進(jìn)”的同時(shí)質(zhì)量卻堪憂：保護(hù)區(qū)“批而不建、建而不管、管而無力”的現(xiàn)象普遍存在，沒有保護(hù)好、沒有服務(wù)好和沒有經(jīng)營好這三大問題是我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理中的通病?？茖W(xué)發(fā)展觀的出臺(tái)使改善自然保護(hù)區(qū)管理有了理念層面的支持，而主體功能區(qū)劃則在更現(xiàn)實(shí)的政策層面為自然保護(hù)區(qū)帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。

主體功能區(qū)劃是2006年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)中提出的分類分區(qū)進(jìn)行國土空間開發(fā)的管理手段，類似日本的國土綜合開發(fā)規(guī)劃，相當(dāng)于國家基于國土空間利用的上位政策——所有國土開發(fā)利用都必須接受這個(gè)廣域政策的指導(dǎo)?！毒V要》主要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)和未來發(fā)展?jié)摿?，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類主體功能區(qū)，并明文規(guī)定“禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域”，把我國現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等保護(hù)區(qū)域直接規(guī)定為禁止開發(fā)區(qū)。

這樣的劃分對(duì)自然保護(hù)區(qū)有何影響呢?不妨先了解一下《綱要》對(duì)禁止開發(fā)區(qū)的定義和關(guān)于禁止開發(fā)區(qū)的配套政策。對(duì)禁止開發(fā)區(qū)的定義是：“禁止開發(fā)區(qū)是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域，要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)，控制人為因素對(duì)自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動(dòng)”。這個(gè)定義還沒有什么新意，關(guān)鍵是配套政策——一旦確定為禁止開發(fā)區(qū)，則要采取與其他主體功能區(qū)不同的財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)、人口、土地、環(huán)保政策以及領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系(參見表1)，正是這些配套政策為中國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理帶來了稱得上是“空前利好”的歷史性機(jī)遇。

如果這些對(duì)禁止開發(fā)區(qū)的各種政策得到落實(shí)，作為禁止開發(fā)區(qū)的自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理將迎來全面空前的有利政策環(huán)境，以往投資不足、執(zhí)法無力、開發(fā)優(yōu)先等干擾保護(hù)區(qū)管護(hù)的不良現(xiàn)象有可能得到杜絕，而保護(hù)區(qū)自身“批而不建、建而不管、管而無力”的現(xiàn)象有可能得到根本扭轉(zhuǎn)。

二、從合理和可行的角度看自然保護(hù)區(qū)是否必須整體禁止開發(fā)

就中國自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況而言，《綱要》對(duì)禁止開發(fā)區(qū)的劃分政策卻存在很大問題。四類主體功能區(qū)中，只有禁止開發(fā)區(qū)沒有按考慮資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿Φ囊惶字笜?biāo)體系從國土空間中進(jìn)行篩選，而直接指定了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和世界文化與自然遺產(chǎn)等五類保護(hù)區(qū)域。如果根據(jù)《綱要》中的標(biāo)準(zhǔn)劃分，僅僅國家級(jí)禁止開發(fā)區(qū)面積就高達(dá)國土面積的約12.5％。這種劃分方法，與國家的主體功能區(qū)劃政策的主要設(shè)計(jì)者是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)背景的官員和學(xué)者有關(guān)。他們對(duì)自然保護(hù)區(qū)了解甚少，在制定相關(guān)政策時(shí)有心加強(qiáng)保護(hù)并希望從財(cái)稅、土地等方面通過有利政策有針對(duì)性地解決保護(hù)區(qū)的管理質(zhì)量問題，卻因?yàn)閷?duì)自然保護(hù)區(qū)的望文生義和對(duì)中國保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的理想化，難免好心辦壞事。我們從目前劃分政策的合理性和可行性兩個(gè)角度，來了解一下在這個(gè)過程中為什么好心辦成了壞事。

(一)合理性角度：大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)不必整體禁止開發(fā)

目前的劃分策略實(shí)質(zhì)上是將我國復(fù)雜且不規(guī)范的保護(hù)區(qū)域分類體系簡(jiǎn)單化，籠統(tǒng)地將各種類型、級(jí)別的保護(hù)區(qū)域等同為國際通用的IUCN(國際自然與自然資源保護(hù)聯(lián)盟)保護(hù)區(qū)域分類體系(參見表2)中需要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。然而與國際劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，我國的保護(hù)區(qū)域主要是按照資源類型而非管理強(qiáng)度分類的(參見表3)，且其內(nèi)部還實(shí)行分區(qū)管理。不同類型的保護(hù)區(qū)域有著不同的保護(hù)對(duì)象和管理目標(biāo)，其中的資源可利用程度和手段不同，發(fā)揮的功能不同，在現(xiàn)實(shí)中需要的保護(hù)強(qiáng)度也不同。因此，哪怕同樣是國家級(jí)保護(hù)區(qū)域的管理規(guī)定也存在顯著區(qū)別，不能等同視之。

單以目前《綱要》中對(duì)禁止開發(fā)區(qū)的確定標(biāo)準(zhǔn)來看，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不僅存在沒有全部覆蓋性質(zhì)相同的保護(hù)區(qū)域體系等漏洞，而且存在交叉分類的問題(忽視世界文化自然遺產(chǎn)體系已經(jīng)被現(xiàn)有管理體系完全覆蓋了的現(xiàn)實(shí)，在中國的各類管理體系中又加入了一個(gè)世界文化自然遺產(chǎn)體系)。即便是目前已經(jīng)建立管理體系的九類文化和自然遺產(chǎn)(自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、濕地公園、城市濕地公園、旅游景區(qū)、文物保護(hù)單位)也并非功能單一、界限明確、管理規(guī)范的保護(hù)區(qū)域，相當(dāng)數(shù)量的這類保護(hù)區(qū)域本來就被賦予了保護(hù)以外的多種功能。由表3可看出，《綱要》中提到的四類區(qū)域，只有自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)在設(shè)置和管理要求上最接近禁止開發(fā)區(qū)在資源、環(huán)境方面的要求(自然保護(hù)區(qū)強(qiáng)調(diào)保護(hù)具有全球或區(qū)域、地區(qū)代表性的生態(tài)系統(tǒng)，瀕危及受威脅狀態(tài)的物種的生境及各類遺傳資源，以維護(hù)生態(tài)安全并達(dá)到生物多樣性為人類不同世代公平地可持續(xù)利用的目的)；而其他類型保護(hù)區(qū)域，如森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)和地質(zhì)公園則更注重為人類提供休憩、娛樂的空間，僅僅是其中的核心景區(qū)要求的管理強(qiáng)度稍高。很多森林公園，恰恰就是在考慮到要滿足當(dāng)代人合理需要的基礎(chǔ)上在自然保護(hù)區(qū)外圍劃定的，其功能與自然保護(hù)區(qū)有顯著區(qū)別，要求的保護(hù)強(qiáng)度相對(duì)不高。因此，將這些文化自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域不加區(qū)別籠統(tǒng)地歸入禁止開發(fā)區(qū)是不盡合理的。

不僅是其他八類文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域不能直接整體等同于禁止開發(fā)區(qū)，即便是保護(hù)要求相對(duì)最為嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)，也由于自然保護(hù)區(qū)的管理特點(diǎn)和中國自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀而無必要整體禁止開發(fā)，理由有三：

首先，由表3可知。我國的自然保護(hù)區(qū)不能等同于IUCN保護(hù)區(qū)域體系的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)(即Ia和Ib兩類)。我國目前的自然保護(hù)區(qū)一般都參照UNESCO人與生物圈保護(hù)區(qū)(MAB)的模式劃為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)等功能區(qū)(有許多規(guī)模較小的保護(hù)區(qū)只有核心區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū))，并進(jìn)行分區(qū)管理。核心區(qū)、緩沖區(qū)往往采用較嚴(yán)格的管理措施。而實(shí)驗(yàn)區(qū)則考慮與周邊社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展和資源利用需要，可以允許種植、養(yǎng)殖、旅游和水電、礦業(yè)等產(chǎn)業(yè)的適度發(fā)展以及非保護(hù)需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：而且。中國的自然保護(hù)區(qū)面積雖大(約占國土面積的15，5％，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的面積也近國土面積的10％)，但真正需要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域面積卻很小，甚至小于目前劃定的自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的面積。我國已建的自然保護(hù)區(qū)要嚴(yán)格按《自然保護(hù)區(qū)條例》管理則嚴(yán)格保護(hù)的比例高達(dá)70％左右(即核心區(qū)和緩沖區(qū)的面積比例)，居世界第1位。而世界保護(hù)監(jiān)測(cè)中心(WCMC)曾經(jīng)對(duì)中國608個(gè)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行過調(diào)研，根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)，我國需要嚴(yán)格保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量僅占6％左右。目前這種情況下，我國的自然保護(hù)區(qū)資源中有相當(dāng)數(shù)量的可再生資源，在實(shí)驗(yàn)區(qū)一定強(qiáng)度的合理利

貧形成較大的影響，很難避免違法開發(fā)現(xiàn)象，而如果按照主體功能區(qū)劃的有關(guān)配套政策思路——將其多數(shù)移民，其成本是驚人的，效果卻可能是惱人甚至傷人的。

通過合理性和可行性分析可以看出，我國符合禁止開發(fā)區(qū)要求的自然保護(hù)區(qū)其實(shí)數(shù)量不多、面積不大。如果按目前的標(biāo)準(zhǔn)把自然保護(hù)區(qū)都作為禁止開發(fā)區(qū)，在實(shí)際操作中很可能再現(xiàn)我國自然保護(hù)區(qū)管理中“名實(shí)不符”的情況，又會(huì)導(dǎo)致相關(guān)管理規(guī)定形同虛設(shè)的情況。對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的官員和學(xué)者，在他們將自然保護(hù)區(qū)都定為禁止開發(fā)區(qū)，不妨想一想中國在劃定自然保護(hù)區(qū)時(shí)是否考慮了禁止開發(fā)的可能：在規(guī)定自然保護(hù)區(qū)都必須禁止開發(fā)之前，不妨考慮一下自然保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)里數(shù)千萬人的出路在哪里?

三、禁止開發(fā)區(qū)的調(diào)整實(shí)施

必須看到，區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的官員和學(xué)者只是因?yàn)椴涣私庵袊匀槐Ｗo(hù)區(qū)的現(xiàn)狀而出現(xiàn)了好心辦不成好事的主觀臆斷，這也與長期以來我國在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理中的不當(dāng)發(fā)展思路有關(guān)。盡管我國確定保護(hù)區(qū)規(guī)模的一般思路在《自然保護(hù)區(qū)條例》中已經(jīng)明確：“確定自然保護(hù)區(qū)的范圍和界線，應(yīng)當(dāng)兼顧保護(hù)對(duì)象的完整性和適度性，以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的需要”。但由于我國保護(hù)區(qū)建設(shè)的滯后以及實(shí)行“早劃多劃、先劃后建、搶救為主、逐步完善”的方針，這一思路并未能落實(shí)。為了追求自然保護(hù)區(qū)發(fā)展在數(shù)量和面積上的“政績”，很多地方將許多既無必要又因?yàn)橥恋貦?quán)屬問題而無可能嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域都劃為自然保護(hù)區(qū)。尤其在西部，普遍存在的情況是自然保護(hù)區(qū)的劃建是在劃區(qū)范圍的周邊社區(qū)成型之后，又貪大求快、忽視社區(qū)利益，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)間的地權(quán)、林權(quán)糾紛不斷，嚴(yán)重干擾了保護(hù)。

不過，畢竟主體功能區(qū)劃是對(duì)自然保護(hù)區(qū)可能帶來空前利好的政策，目前的問題只是這么好的政策的相關(guān)規(guī)定有不當(dāng)和漏洞而已。那么。善于將中央政策“接地”的地方是怎么操作的呢?面對(duì)實(shí)施禁止開發(fā)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)的種種問題，一些地方開始“因地制宜”地進(jìn)行調(diào)整，其顯然與國家標(biāo)準(zhǔn)不同的劃分方案更好地反映了主體功能區(qū)劃中的合理性與可行性。例如，內(nèi)蒙古赤峰市克什克騰旗在主體功能區(qū)劃分中就沒有照搬《綱要》，以既有保護(hù)區(qū)域?yàn)橐罁?jù)，而將國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和世界地質(zhì)公園中對(duì)保護(hù)工作影響較小，且可以合理開發(fā)利用的部分區(qū)域劃為限制開發(fā)區(qū)甚至重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。其主體功能區(qū)劃的相關(guān)文件中是這樣表述的：“根據(jù)自治區(qū)對(duì)全區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃的安排部署。結(jié)合我旗實(shí)際，反復(fù)論證。經(jīng)旗人民政府常務(wù)會(huì)議和旗委常委會(huì)議審議通過后形成全旗主體功能區(qū)規(guī)劃?，F(xiàn)將規(guī)劃情況說明如下：一、全旗主體功能區(qū)劃分依據(jù)……自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和世界地質(zhì)公園特級(jí)、一級(jí)保護(hù)區(qū)列為禁止開發(fā)區(qū)，將自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)和世界地質(zhì)公園特級(jí)、一級(jí)以外保護(hù)區(qū)域調(diào)整為限制開發(fā)區(qū)域；為了促進(jìn)工業(yè)、旅游業(yè)等行業(yè)發(fā)展，將主要礦區(qū)、主要風(fēng)場(chǎng)、經(jīng)西工業(yè)園區(qū)、經(jīng)棚鎮(zhèn)區(qū)、烏蘭布統(tǒng)自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)、熱水塘溫泉園區(qū)從禁止開發(fā)區(qū)或限制開發(fā)區(qū)域調(diào)整為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域……調(diào)整部分功能區(qū)的原因(一)由于克什克騰世界地質(zhì)公園部分園區(qū)面積劃分過大，下一步要對(duì)園區(qū)面積進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，在世界地質(zhì)公園、自然保護(hù)區(qū)帶動(dòng)下，旅游業(yè)已成為帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量，為了把全旗的旅游業(yè)做大做強(qiáng)，加快旅游資源的開發(fā)，所以將自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)和世界地質(zhì)公園特級(jí)以外的區(qū)域調(diào)整為限制開發(fā)區(qū)域，進(jìn)一步完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施，以實(shí)現(xiàn)點(diǎn)狀開發(fā)的目的：烏蘭布統(tǒng)自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)和熱水塘溫泉園區(qū)調(diào)整為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，可以通過合理開發(fā)旅游資源促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。(二)近幾年，礦產(chǎn)業(yè)已成為克旗的龍頭產(chǎn)業(yè)，礦業(yè)開發(fā)勢(shì)頭強(qiáng)勁，主要礦區(qū)儲(chǔ)量豐富，手續(xù)齊全。列入保護(hù)區(qū)以前已經(jīng)取得合法開采手續(xù)，所以將主要礦區(qū)調(diào)整為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域……”。

顯然。在克什克騰旗禁止開發(fā)區(qū)劃分中就是考慮到了現(xiàn)有保護(hù)區(qū)域范圍設(shè)置不盡合理且必須兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。從這個(gè)案例中不難發(fā)現(xiàn)，在沒有理順目前文化與自然遺產(chǎn)管理體系的情況下。調(diào)整禁止開發(fā)區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作中在所難免。將自然保護(hù)區(qū)整體作為禁止開發(fā)區(qū)這個(gè)想法在地方不可能行得通。

四、總結(jié)

《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》(征求意見稿)自2009年3月開始在各部委和各省區(qū)征求意見，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改，近日將正式上報(bào)國務(wù)院。但其中仍未對(duì)禁止開發(fā)區(qū)的問題糾偏。對(duì)于這個(gè)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展中的主要政策，利用好了顯然是空前利好，利用不好則會(huì)給保護(hù)區(qū)的發(fā)展帶來巨大的障礙。如前所述。自然保護(hù)區(qū)由于歷史原因，類型多樣且在保護(hù)強(qiáng)度的要求上千差萬別，如果統(tǒng)一采用既定主體功能區(qū)劃政策，要么被“統(tǒng)”死，要么就不成體“統(tǒng)”，因此，合理調(diào)整目前的政策，使實(shí)質(zhì)上不應(yīng)劃入嚴(yán)格保護(hù)區(qū)的保護(hù)區(qū)域(目前掛了保護(hù)區(qū)牌子的)能根據(jù)自身情況充分“享用”這些政策，則主體功能區(qū)劃就能更好地惠及自然保護(hù)區(qū)。

考慮目前保護(hù)區(qū)域管理體系存在的問題并借鑒地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于禁止開發(fā)區(qū)的劃分，只能從以下兩個(gè)方面找出路：

(一)調(diào)整禁止開發(fā)區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，與其他功能區(qū)的劃分一樣，建立一個(gè)嚴(yán)格的指標(biāo)體系進(jìn)行空間上的篩選，即便是保護(hù)區(qū)域也要按此指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)估篩選。

(二)梳理保護(hù)區(qū)域體系，使得中國的保護(hù)區(qū)域能夠仿照IUCN的國際標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)保護(hù)強(qiáng)度來劃分，以便其中的某類保護(hù)區(qū)域(從禁止開發(fā)區(qū)的主體功能來看，目前自然保護(hù)區(qū)與其最為接近)能夠直接與禁止開發(fā)區(qū)銜接。從工作成本而言，后者更具有可操作性。為此，建議從以下兩方面同步開展工作：一是在禁止開發(fā)區(qū)確定標(biāo)準(zhǔn)中去掉自然保護(hù)區(qū)以外的保護(hù)區(qū)域并解決“一地多牌”問題。修改禁止開發(fā)區(qū)的確定標(biāo)準(zhǔn)，將自然保護(hù)區(qū)以外的保護(hù)區(qū)域與禁止開發(fā)區(qū)的劃定標(biāo)準(zhǔn)脫鉤。建議相關(guān)法規(guī)明確風(fēng)景名勝區(qū)等其他文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域的主要功能。明確其和自然保護(hù)區(qū)不應(yīng)當(dāng)交叉設(shè)置。對(duì)于已經(jīng)“一地多牌”的保護(hù)區(qū)域應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域現(xiàn)狀和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)重新評(píng)估，明確歸類，以避免這一問題造成的區(qū)域主體功能定位混亂：二是控制自然保護(hù)區(qū)規(guī)模并優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上再把自然保護(hù)區(qū)分區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)銜接。