我國可持續(xù)發(fā)展政策的走向與未來展望分析

劉淑妍　諸大建

摘要從考察改革開放以來我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要政策工具——6個五年規(guī)劃入手，研究與經(jīng)濟、社會和環(huán)境3個支柱相關(guān)的政策演進。1978—1995年是中國單個支柱的政策發(fā)展階段，經(jīng)濟增長成為發(fā)展的主要內(nèi)容。1992年中國參加21世紀議程，開始在理論上注意到3個支柱的發(fā)展，但是只是到了2001年的“十五”計劃才提出了與可持續(xù)發(fā)展的三重底線有對比意義的三生協(xié)調(diào)發(fā)展思想，并且在計劃編制中對資源環(huán)境問題有了充分的注意。2006年以來，中國的五年規(guī)劃政策開始出現(xiàn)了環(huán)境引導(dǎo)發(fā)展或者環(huán)境優(yōu)先的政策趨勢，但是在理論上仍然停留在并列或者融合的論述上。因此，當前需要創(chuàng)新我國的可持續(xù)發(fā)展管理模式和政策，設(shè)計未來政策變革的基本方向和路徑。

關(guān)鍵詞可持續(xù)發(fā)展政策；五年規(guī)劃；生態(tài)文明

中圖分類號F061.3文獻標識碼A文章編號1002-2104(2009)02-0122-05

自20世紀90年代后期，隨著我國的經(jīng)濟發(fā)展不斷增強，相伴隨的環(huán)境問題越來越制約著我國國民經(jīng)濟與社會的進一步發(fā)展，對可持續(xù)發(fā)展政策的關(guān)注，研究者們從過去單純討論環(huán)境保護與開發(fā)，開始向環(huán)境、經(jīng)濟與社會三生協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。本文通過對我國6個五年計劃中有關(guān)環(huán)境、經(jīng)濟和社會內(nèi)容進行梳理，明確當下我國可持續(xù)發(fā)展政策變遷的基本走向，判斷未來我國可持續(xù)發(fā)展政策需要更為重視和強調(diào)環(huán)境、經(jīng)濟和社會3類政策的相互包容和協(xié)調(diào)設(shè)計。

16個五年規(guī)劃中可持續(xù)發(fā)展政策的總體趨勢分析

1.1經(jīng)濟包含社會與環(huán)境的反包含模式階段(從“六五”計劃到“八五”計劃的效率論階段)

1978—1995年是中國單個支柱的政策發(fā)展階段，經(jīng)濟增長成為發(fā)展的主要內(nèi)容，雖然環(huán)境與社會并沒有完全忽視，但是社會與環(huán)境方面的政策相對于經(jīng)濟政策是明顯弱化的。效率優(yōu)先是這一時期國民經(jīng)濟發(fā)展的主要策略，三者關(guān)系所呈現(xiàn)出來的是經(jīng)濟包括社會，環(huán)境一定程度上包含于社會之中，三者的地位處于不平等、不均衡狀態(tài)。規(guī)劃的內(nèi)容設(shè)計表現(xiàn)為：

“六五”規(guī)劃強調(diào)的基本任務(wù)是繼續(xù)貫徹改革、整頓、提高的方針，進一步解決過去遺留下來的各種發(fā)展問題，取得實現(xiàn)財政經(jīng)濟狀況根本好轉(zhuǎn)的決定勝利。其中經(jīng)濟類政策規(guī)劃占據(jù)主要地位。社會政策規(guī)劃重點強調(diào)科學研究和教育發(fā)展，人口、勞動、居民收入和消費水平，以及城鄉(xiāng)建設(shè)和社會福利事業(yè)、文化事業(yè)、衛(wèi)生體育事業(yè)。環(huán)境政策規(guī)劃包含于第五篇社會發(fā)展規(guī)劃中。僅僅在第三十五章環(huán)境保護中，提出制止對自然環(huán)境的破壞，努力控制生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)惡化，使一些重點地區(qū)的環(huán)境狀況有所改善。

發(fā)展到“七五”規(guī)劃，所提出的主要任務(wù)依然是進一步為經(jīng)濟體制改革創(chuàng)造良好的經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境，努力保持社會總需求平衡，使改革更加順利地展開，力爭在五年或更長一些的時間內(nèi)，基本上奠定有中國特色的新型社會主義經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)；同時保持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，在發(fā)展生產(chǎn)和提高經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上，繼續(xù)改善城鄉(xiāng)人民生活。經(jīng)濟政策規(guī)劃依然占據(jù)主要地位。社會政策規(guī)劃主要在第九篇中，強調(diào)重視人民生活和社會保障，控制人口增長，規(guī)劃勞動力就業(yè)，以及提高居民收入，引導(dǎo)居民消費結(jié)構(gòu)調(diào)整。并強調(diào)加強衛(wèi)生、體育和社會保障事業(yè)。環(huán)境政策規(guī)劃包含于第九篇人民生活和社會保障中。在第五十二章環(huán)境保護中強調(diào)到1990年使工業(yè)的主要污染物50％～70％達到國家規(guī)定的排放標準；保護江河、湖泊、水庫和沿海的稅制；保護重點城市的環(huán)境；保護農(nóng)村環(huán)境；改善生態(tài)環(huán)境。

“八五”規(guī)劃的基本任務(wù)仍然是以提高經(jīng)濟效益為中心，促進經(jīng)濟的適度增長。但已逐步強調(diào)在經(jīng)濟發(fā)展中注重兼顧社會和環(huán)境。篇章規(guī)劃中專門設(shè)置第八篇人民生活和消費政策。環(huán)境政策規(guī)劃包含于第四篇地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的布局和政策中。把環(huán)境治理提升到國土開發(fā)整治和環(huán)境保護的層次中來，強調(diào)有重點對大江大河大湖進行綜合治理；嚴格控制農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，加快土地綜合利用總體規(guī)劃制定；加強對海岸帶、海島、海域的海洋資源調(diào)查、勘探和規(guī)劃；加強環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)和管理；重視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染的防治和管理等內(nèi)容，環(huán)境政策的設(shè)計有了與社會、經(jīng)濟相對平衡的位置。

1.2經(jīng)濟、社會、環(huán)境并列的階段(“九五”計劃到“十五”計劃期間的協(xié)調(diào)論階段)

1992年中國參加21世紀議程，開始在理論上注意到三個支柱的發(fā)展，1995年最高領(lǐng)導(dǎo)提到了可持續(xù)發(fā)展，但是只是到了2001年的“十五”計劃才提出了與可持續(xù)發(fā)展的三重底線有對比意義的三生協(xié)調(diào)發(fā)展思想，并且在計劃編制中對資源環(huán)境問題有了充分的注意。然而，那個時候無論是從內(nèi)容上還是形式上對三個支柱的理解仍然是并列式而不是包含式的。規(guī)劃中的內(nèi)容變化表現(xiàn)為：

“九五”規(guī)劃是我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃中的轉(zhuǎn)折點，在五年規(guī)劃基礎(chǔ)上提出我國2010年遠景目標綱要，把可持續(xù)發(fā)展和科教興國作為我國的兩大重點戰(zhàn)略規(guī)劃。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的指導(dǎo)方針中，強調(diào)牢牢把握“抓住機遇、深化改革、擴大開放、促進發(fā)展、保持穩(wěn)定”的大局，是今后必須長期堅持的基本方針，要正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系。提出今后15年保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，努力做到速度和效益相統(tǒng)一、微觀活力和宏觀調(diào)控統(tǒng)一，總量增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的統(tǒng)一。社會政策規(guī)劃表現(xiàn)在將原有的人口和就業(yè)內(nèi)容提到宏觀調(diào)控目標和政策篇章中；教育與科技合并為第五篇實施科教興國戰(zhàn)略。規(guī)劃中明確提出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推進社會事業(yè)全面發(fā)展；保持社會穩(wěn)定，推動社會進步，積極促進社會公正、安全、文明、健康發(fā)展。環(huán)境政策規(guī)劃表現(xiàn)為第九篇可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。第一條國土資源保護和開發(fā)中強調(diào)依法保護并合理開發(fā)土地、水、森林、草原、礦產(chǎn)和海洋資源，完善自然資源有償使用制度和價格體系，逐步建立資源更新的經(jīng)濟補償機制，加強土地管理。第二條環(huán)境和生態(tài)保護強調(diào)堅持經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，所有建設(shè)項目都要有環(huán)境保護的規(guī)劃和要求，在各類項目建設(shè)中逐步強調(diào)經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)。

“十五”規(guī)劃繼續(xù)堅持把發(fā)展作為主題，堅持把結(jié)構(gòu)調(diào)整作為主線，堅持經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要目標按照宏觀調(diào)控，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，科技、教育發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展，提高人民生活水平5個方面給出預(yù)期目標設(shè)計。內(nèi)容結(jié)構(gòu)有了清晰的經(jīng)濟、社會、可持續(xù)發(fā)展三大類區(qū)分。經(jīng)濟政策規(guī)劃從原來的效率優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅剞r(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展，各地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及城鄉(xiāng)的共同發(fā)展。環(huán)境政策則內(nèi)化于可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃中，人口、資源和環(huán)境篇章強調(diào)了人口增長(社會因素)與保護資源、保護環(huán)境間的關(guān)系，明確提出把改善生態(tài)、保護環(huán)境作為經(jīng)濟發(fā)展和提高人民生活質(zhì)量的重要內(nèi)容。堅持把發(fā)展作為主題，高度重視經(jīng)濟、社會、人口、生態(tài)、環(huán)境和科技等因素的協(xié)調(diào)前進，把貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提高到一個新的水平。

1.3環(huán)境引導(dǎo)社會、經(jīng)濟發(fā)展的階段(從“十一五”計劃開始的優(yōu)先論階段)