促進(jìn)穩(wěn)定發(fā)展的法律類型之比較研究

葉　姍

摘要：現(xiàn)代國家的治理，主要仰賴政策與法律。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定發(fā)展是政府不可推卸的責(zé)任，由此，也促進(jìn)了法律的發(fā)展，法律對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定發(fā)展有著獨(dú)到的優(yōu)勢?，F(xiàn)代性法律中具有促進(jìn)型結(jié)構(gòu)的規(guī)范類型的集合，可以概括為“促進(jìn)型法”。英美法系限制干預(yù)型立法以“穩(wěn)定”促進(jìn)發(fā)展，大陸法系國家依法調(diào)控型立法以“鼓勵”促進(jìn)發(fā)展?！按龠M(jìn)型法”具有內(nèi)在的促進(jìn)發(fā)展的特定規(guī)范結(jié)構(gòu)，是專門促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定發(fā)展的抽象性、類型化的規(guī)范概念，既有核心內(nèi)核和中心體系，又有邊緣結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：促進(jìn)穩(wěn)定發(fā)展；“促進(jìn)型法”；法律發(fā)展

中圖分類號：DF04

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定發(fā)展之法律促進(jìn)

發(fā)展是人類永恒的主題，發(fā)展的最終目的是要讓人們富裕。人們富裕不富裕，主要取決于兩個因素，即經(jīng)濟(jì)增長和收入分配。經(jīng)濟(jì)由自發(fā)發(fā)展到自覺發(fā)展表明了驅(qū)動發(fā)展的因素是從完全競爭的傳統(tǒng)市場機(jī)制向有政府的經(jīng)濟(jì)職能與社會職能共同作用的現(xiàn)代市場機(jī)制轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是在一定的社會背景下進(jìn)行的，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時衍生的經(jīng)濟(jì)問題如果解決不好，很可能誘發(fā)破壞社會發(fā)展趨勢的社會問題。改革開放30年來，年均9.8％的經(jīng)濟(jì)增長率雖然舉世矚目，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程并非一帆風(fēng)順。一直以來，國內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)形勢錯綜復(fù)雜，我國在艱難取得巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的同時，也遺留下困擾經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會長久穩(wěn)定的諸多沉疴。經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展過程中衍生的種種復(fù)雜的不平衡問題，大多需要諸多領(lǐng)域法律的回應(yīng)性調(diào)整來解決，法律也因此得到發(fā)展?！懊恳粋€經(jīng)濟(jì)問題都能夠被看作是這樣一個問題：尋找一套最佳的行為規(guī)則，以及不同的行為規(guī)則將會如何發(fā)揮作用。”現(xiàn)代性法律，特別是經(jīng)濟(jì)法與社會法，必須具備促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定發(fā)展的特定功能，并應(yīng)自覺進(jìn)行規(guī)范建構(gòu)。

現(xiàn)代國家的治理必然追求經(jīng)濟(jì)與社會的穩(wěn)定發(fā)展。促進(jìn)發(fā)展始終是現(xiàn)代國家的政府的第一要務(wù)。所謂“促進(jìn)”，特指政府促進(jìn)，即政府推動某項(xiàng)事業(yè)向前發(fā)展，并促使其前進(jìn)?！鞍l(fā)展是硬道理”、“發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務(wù)”，諸如此類耳熟能詳?shù)拿}，充分體現(xiàn)了發(fā)展的重要性?！敖?jīng)濟(jì)增長已經(jīng)成為和平時期各國凝聚國民精神的一種信仰。對增長率的追求已成為社會成員奮斗的動力、政治團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)和動員全社會為一個共同目標(biāo)齊心協(xié)力的依據(jù)。”經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的最終目標(biāo)是提高人的生活質(zhì)量和人類自身的素質(zhì)，滿足絕大多數(shù)人的需要，推動人類賴以生存的社會趨向更公平、更合理。經(jīng)濟(jì)與社會的穩(wěn)定發(fā)展之所以需要政府促進(jìn)，客觀上源于經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展存在市場機(jī)制不能解決的問題或無法作用的領(lǐng)域，主觀上來自國家和政府對市場機(jī)制的缺陷問題與失靈領(lǐng)域的介入性的解決思路。能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定發(fā)展的，可以是政策或法律，但是，政策具有不確定性，因此，最有效的始終還是法律。經(jīng)濟(jì)與社會能否穩(wěn)定發(fā)展，取決于是否有合理的法律制度讓不同的利益群體表達(dá)不同的權(quán)益訴求，是否有適當(dāng)?shù)臋C(jī)制供不同的利益群體就差異進(jìn)行協(xié)調(diào)、消減矛盾和沖突。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是人類進(jìn)入20世紀(jì)后，在價值規(guī)律調(diào)節(jié)和支配過程中產(chǎn)生的有政府宏觀調(diào)控的市場經(jīng)濟(jì)，是一種建立在生產(chǎn)力高度發(fā)展基礎(chǔ)上的規(guī)范化、制度化、法制化的經(jīng)濟(jì)，其基本特征是宏觀調(diào)控機(jī)制與市場競爭機(jī)制相結(jié)合，此所謂“發(fā)達(dá)的市場與強(qiáng)大的國家”?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家，致力于為整個經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展創(chuàng)造條件，并針對自由市場競爭帶來的經(jīng)濟(jì)周期波動、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡和社會分配不公等弊端，力爭緩和各種經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的矛盾和沖突。經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會政治條件、歷史文化背景和社會意識形態(tài)不同，使各國選擇了不同的市場經(jīng)濟(jì)模式，各有側(cè)重：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的國家，側(cè)重于消極維持市場秩序，強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性角色，追求經(jīng)濟(jì)效率的同時促進(jìn)社會公平；起步較晚、在戰(zhàn)爭中受創(chuàng)、亟需恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家，著力于積極推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各市場經(jīng)濟(jì)國家因其市場經(jīng)濟(jì)模式不同而形成各具特色的現(xiàn)代性法律。

經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，各國積極探尋旨在為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定發(fā)展所要解決的法律問題、所該回應(yīng)的權(quán)益訴求、所應(yīng)進(jìn)行的權(quán)義配置、所需設(shè)計(jì)的責(zé)任結(jié)構(gòu)，以及所能建構(gòu)的法律體系，并形成各有特色的法律體系。甚至可以利用法系這種更為抽象概括的概念來理解這各具特色的法律體系。構(gòu)成法系的各個要素，包括歷史發(fā)展、法律思想方法、法律制度、法源的種類及其解釋方法以及思想意識，“決定了各個體系本身，并且按照各個法律秩序具有的區(qū)別力的相對重要性，將它們分別歸人某一法系”。英美法系與大陸法系促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的立法各具特色：一直奉行自由市場經(jīng)濟(jì)的英美法系國家，通過限制政府干預(yù)的授權(quán)型立法，規(guī)范政府每一次介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的行為，力主以穩(wěn)定促發(fā)展；較為注重社會市場經(jīng)濟(jì)的大陸法系國家，政府因概括性授權(quán)而取得調(diào)控經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)性，通過規(guī)范政府干預(yù)的限權(quán)型立法，力主以鼓勵促發(fā)展。

兩大法系促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的法律理念雖然不盡相同，但都反映出其對政府介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的權(quán)力的關(guān)注，不妨稱之為發(fā)展促進(jìn)權(quán)。發(fā)展促進(jìn)權(quán)是一種權(quán)責(zé)兼?zhèn)涞臋?quán)力，具有特色性的“權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)”，與其說政府有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定發(fā)展的職權(quán)，不如說其有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定發(fā)展的職責(zé)。政府最重要的發(fā)展促進(jìn)權(quán)是征稅權(quán)與貨幣發(fā)行權(quán)。政府在享有發(fā)展促進(jìn)權(quán)的同時，也要履行相關(guān)的職責(zé)，包括貫徹促進(jìn)法定原則、依法促進(jìn)、不濫用或超越促進(jìn)權(quán)、不得棄權(quán)等，核心是依法促進(jìn)。政府的行為，“在促進(jìn)或阻礙經(jīng)濟(jì)活動方面起著重要的作用，……如果沒有高瞻遠(yuǎn)矚的政府的積極推動，沒有一個國家能夠在經(jīng)濟(jì)上取得進(jìn)展，政府可能由于做得太少或做得太多而遭到失敗”?？梢?，政府既可能是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的根本動力，也可能是阻礙經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的重大因素。“法律的重要作用，就是通過對人類行為的規(guī)范，來實(shí)現(xiàn)對權(quán)利配置和利益分配的調(diào)整?！弊鳛橐环N新的法律規(guī)范類型或稱法律制度模塊，“促進(jìn)型法”屬于發(fā)展法學(xué)的研究范疇，具有特定的邏輯結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系，既有經(jīng)濟(jì)法規(guī)范，又有社會法規(guī)范，旨在對發(fā)展促進(jìn)權(quán)進(jìn)行法律上的限定。

二、限制干預(yù)型立法以“穩(wěn)定”促進(jìn)發(fā)展

英美法系國家一直奉行自由市場經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)個人追求利益最大化的同時，會對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生客觀推動作用，相信市場的自我調(diào)整能力，限制政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，其每一次經(jīng)濟(jì)立法都是立法機(jī)關(guān)對政府提出的具體經(jīng)濟(jì)政策的確認(rèn)，確認(rèn)的過程本身就是對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力的限制和約束，反映的是代表國民利益訴求的立法機(jī)關(guān)與政府之間通過利益博弈達(dá)致的權(quán)力平衡。簡言之，政府原則上不介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，其干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的每一次行為，都應(yīng)得到法律的明確認(rèn)可，由此形成的法律就構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的宏觀調(diào)控法。這種授權(quán)型立法，著重于每一次調(diào)控內(nèi)容的法律化，規(guī)范每一次政府介入經(jīng)濟(jì)的行為，是英美法系國家一種典型的成文法，力

主以“穩(wěn)定”促進(jìn)發(fā)展。通過立法機(jī)關(guān)制定的法律，促使政府遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)社會財(cái)富的均衡分配，又要符合權(quán)力分立制衡及其行使正當(dāng)性的基本法治理念。而獨(dú)立制定和實(shí)施貨幣政策的中央銀行，例如美聯(lián)儲，雖然其貨幣政策決策前無需得到立法機(jī)關(guān)許可，但決策之后必須定期向立法機(jī)關(guān)報(bào)告，以加強(qiáng)貨幣、財(cái)政以及社會政策之間的協(xié)調(diào)。

貨幣政策，是指中央銀行為實(shí)現(xiàn)既定的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展總體目標(biāo)，通過調(diào)整貨幣發(fā)行量和保障幣值穩(wěn)定，來穩(wěn)定物價，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)增長率和社會和諧度的經(jīng)濟(jì)政策；財(cái)政政策，是指政府為實(shí)現(xiàn)既定的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展總體目標(biāo)，通過調(diào)整財(cái)政收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長率和社會和諧度的經(jīng)濟(jì)政策。“經(jīng)濟(jì)規(guī)律(Economic Law)是一種政策工具，而且這種政策工具必須考慮到一系列社會目標(biāo)才能發(fā)揮作用。”為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會的穩(wěn)定發(fā)展，既需要協(xié)調(diào)財(cái)政政策與貨幣政策，還必須以社會政策配合經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)現(xiàn)，各種政策的配合主要體現(xiàn)在政策工具、時效和功能的協(xié)調(diào)配合、調(diào)控的主題、層次和方式的配合等。財(cái)政政策與貨幣政策調(diào)控的側(cè)重點(diǎn)并不相同，各自側(cè)重于結(jié)構(gòu)調(diào)整和總量調(diào)節(jié)。政策的協(xié)調(diào)，“必須注意各種經(jīng)濟(jì)上的政策的目的，或許還有財(cái)政政策和商業(yè)道德的因素，這都屬于實(shí)體的，而不是邏輯形式的合理性”。與我國注意協(xié)調(diào)并用財(cái)政與貨幣政策不一樣的是，美國較為傾向運(yùn)用貨幣政策，尤其注重調(diào)整貨幣供應(yīng)量作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主要手段。某種程度上說，導(dǎo)致美國發(fā)生當(dāng)前的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)的主要因素，就是將貨幣政策凌駕在整個經(jīng)濟(jì)政策之上，而忽視了配合。

“經(jīng)濟(jì)促進(jìn)，是指從法律上或在事實(shí)上改善個別經(jīng)濟(jì)主體的地位的國家經(jīng)濟(jì)措施”，“主要通過直接或間接補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)，通過給受益者經(jīng)濟(jì)激勵，促使其從事有關(guān)公共利益的特定活動”。二戰(zhàn)后，美國就頒布了《就業(yè)法》，通過保證對勞動力的高水平和不斷增長的需求避免大蕭條重演?！袄靡磺星袑?shí)可行的手段……促進(jìn)最大限度的就業(yè)、生產(chǎn)和購買能力，是聯(lián)邦政府的一貫政策和職責(zé)?！薄冻浞志蜆I(yè)和平衡增長法》(又稱《韓福瑞—霍金斯法》)，明確把實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)確定為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大干預(yù)的權(quán)限和范圍，該法規(guī)定美聯(lián)儲一年兩次(2月20日/7月20日)提交經(jīng)濟(jì)與貨幣政策執(zhí)行報(bào)告，保證美聯(lián)儲與政府和國會之間既分立又合作的關(guān)系。其內(nèi)容包括：立法原因、向國會委員會報(bào)告、全國就業(yè)會議(結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)政策和包括資源限制待遇在內(nèi)的計(jì)劃、國會審查的政策和程序、一般性規(guī)定)等。還頒布了《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》、《聯(lián)邦儲備法》1977年修正案以及《國內(nèi)收入法典》1964、1969、1978年修正案等一系列經(jīng)濟(jì)法律，以控制通貨膨脹、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)，很大程度上緩和了經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

里根上臺后采納貨幣主義和供應(yīng)學(xué)派等反對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主張，提出大幅減稅、削減政府開支、減少政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)、改革或取消政府對企業(yè)管制的《經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃》(1981)與《國內(nèi)收入法典》1986年修正案，體現(xiàn)了里根政府“減稅、減支、限制政府職能”的經(jīng)濟(jì)政策。《平衡預(yù)算法與緊急赤字控制法》(又稱《格拉姆一拉德曼一霍林斯反赤字法》)規(guī)定：到1991年，聯(lián)邦預(yù)算必須實(shí)現(xiàn)平衡，否則，總統(tǒng)有權(quán)強(qiáng)行削減政府開支，從而限制政府職能、減少政府干預(yù)，讓市場機(jī)制發(fā)揮更大的作用。1990年代后，美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，很大程度上得益于克林頓政府的“降低利率、刺激經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)濟(jì)政策。尤其是《全美證券市場促進(jìn)法》，旨在遏制經(jīng)濟(jì)衰退、刺激經(jīng)濟(jì)回升。布什政府針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，推動和實(shí)施以減稅為核心的經(jīng)濟(jì)政策：財(cái)富不是由政府創(chuàng)造的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要小規(guī)模政府和更寬松的環(huán)境?！督?jīng)濟(jì)增長與減稅一致法案》是一個10年減稅計(jì)劃，重點(diǎn)針對個人所得稅和遺產(chǎn)稅，旨在“降低所有納稅人的負(fù)擔(dān)，使低收入的納稅人受益最大”，通過增進(jìn)稅收公平、降低稅收負(fù)擔(dān)，刺激經(jīng)濟(jì)繁榮。《創(chuàng)造就業(yè)與工人援助法》是“9·11事件”后改進(jìn)經(jīng)濟(jì)激勵的新法案，既強(qiáng)調(diào)通過減輕公司稅負(fù)，來刺激投資、穩(wěn)定經(jīng)營、增加就業(yè)，又主張通過延長領(lǐng)取事業(yè)救濟(jì)金期限，進(jìn)一步減輕個人稅負(fù)?！皽p稅”側(cè)重于稅制和稅負(fù)的長期調(diào)整，通過改革個人所得稅和遺產(chǎn)稅，強(qiáng)調(diào)增進(jìn)稅制公平、鼓勵消費(fèi)和投資，刺激經(jīng)濟(jì)長期增長；“促進(jìn)就業(yè)”通過臨時的所得稅稅收優(yōu)惠，鼓勵投資、增加就業(yè)，側(cè)重短期刺激?！?990年代中后期，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素已受到多種來源越來越多的影響。今天的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論集中于地理稟賦、政策和法律?；诘乩淼睦碚撛谠缙诘陌l(fā)展中較有解釋力，但是對更發(fā)達(dá)的發(fā)展階段的解釋作用不大。基于政策的理論始于二戰(zhàn)，在市場經(jīng)濟(jì)和華盛頓共識中達(dá)到頂峰。直到90年代后期亞洲出現(xiàn)金融危機(jī)，政府的注意力逐漸轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中制度的作用上，研究表明，制度是一個主要的潛在因素?！?/p>

面對百年一遇的金融危機(jī)，美國政府于2008年9月提出穩(wěn)定金融市場、增加市場流動性的“問題資產(chǎn)救助計(jì)劃”：政府出資7000億美元購買金融機(jī)構(gòu)持有的不良資產(chǎn)貸款的相關(guān)資產(chǎn)，同時要求給予財(cái)政部充分授權(quán)和操作靈活性。其主要目的是全面切斷金融危機(jī)的傳導(dǎo)根源、穩(wěn)定金融市場、增強(qiáng)投資者信心、提高信貸市場的流動性和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；出發(fā)點(diǎn)是恢復(fù)市場信心，以恢復(fù)市場的正常運(yùn)作和金融機(jī)構(gòu)的正常融資能力，促使居民和企業(yè)獲得正常的信貸資金；救助原則是在最大化納稅人的利益(由財(cái)政部代表，體現(xiàn)在遠(yuǎn)期)與市場信心的恢復(fù)(由攻擊和受攻擊的金融機(jī)構(gòu)為代表，體現(xiàn)在當(dāng)期)之間取得艱難平衡。這是一項(xiàng)金融創(chuàng)新，通過運(yùn)用“遠(yuǎn)期模擬市場交易”模型將政府救助成本遞延到遠(yuǎn)期，從根源上解決市場的信心問題，也最大程度降低政府的遠(yuǎn)期救助成本，其本意是通過救助金融機(jī)構(gòu)，來達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目的，其有效性依賴于：合理的救助范圍、合理的資產(chǎn)分類和定價技術(shù)、適當(dāng)?shù)慕灰坠ぞ?、充分靈活的授權(quán)機(jī)制和足夠的救助規(guī)模。國會參眾兩院經(jīng)過激烈的利益博弈，就此，最后達(dá)成了一項(xiàng)旨在兼顧各方利益的妥協(xié)性的法案——《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》。

《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》是一項(xiàng)典型的美國式的宏觀調(diào)控法案，反映了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要。無論是其制定過程，還是具體內(nèi)容，清晰呈現(xiàn)兼具實(shí)體與程序規(guī)則于一體的宏觀調(diào)控法的自足性。該法突出了救助政策的根本目的，同時照顧了金融機(jī)構(gòu)與相關(guān)主體的利益，強(qiáng)調(diào)最大限度地保護(hù)納稅人的權(quán)益、適當(dāng)拓展救助的范圍、國會授權(quán)證監(jiān)會暫停金融資產(chǎn)按市值計(jì)價的會計(jì)準(zhǔn)則、加強(qiáng)對救助資金的監(jiān)督并提高透明度、加強(qiáng)對受救助公司的監(jiān)管及限制高管收入、救助總規(guī)模提高到8500億美元，并分批逐步投放。該法有利于控制市場的恐慌情緒、恢復(fù)市場的信心，促使金融市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對市場的短期穩(wěn)定將會起到明顯的作用，但是，該法并不能解決美國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整問題；其核心是“范