農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的多主體趨勢探析

杜振強(qiáng)

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福州 350007）

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的多主體趨勢探析

杜振強(qiáng)

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福州 350007）

農(nóng)村公共產(chǎn)品單一的供給主體出現(xiàn)了低效率和無效率,決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體應(yīng)當(dāng)多元化。因而,探析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給多元化已經(jīng)成為研究公共產(chǎn)品供給的必然趨勢。在新農(nóng)村建設(shè)中，要改變政府作為單一供給主體的劣勢，積極探索一種有益于實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化的制度安排、制度環(huán)境和良好的政策措施。

公共產(chǎn)品；理論可行性；現(xiàn)實可能性；創(chuàng)造條件

農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于“私人產(chǎn)品”而言，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)居民共享的產(chǎn)品。它具有一般公共產(chǎn)品的基本特點，即受益的非排他性、消費的非競爭性和效用的不可分性。農(nóng)村公共產(chǎn)品也可以分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。純農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在消費過程中具有完全的非排他性與非競爭性的產(chǎn)品，如農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、全國性的水土保持、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃及信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)氣象預(yù)報、受災(zāi)面積大的洪澇、干旱、病蟲害防治等。而大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以準(zhǔn)公共產(chǎn)品的形式存在的，即介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，僅有不完全的非排他性與非競爭性，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村基本醫(yī)療、農(nóng)業(yè)病蟲防治和農(nóng)業(yè)科技推廣等。[1]長期以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品處于嚴(yán)重的供給不足及結(jié)構(gòu)不合理的狀態(tài),這已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的因素。

一、單一供給體制下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足

首先，對農(nóng)業(yè)的投入不足。如在農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村的環(huán)境生態(tài)保護(hù)和鄉(xiāng)村治理等方面，存在著資金和必要政策指導(dǎo)的短缺。長期“以農(nóng)補(bǔ)工”的政策已使我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要由縣鄉(xiāng)政府財政來承擔(dān)，但地方財政的困境使其無法拿出充足的資金投入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中。其次，涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品供給不足。農(nóng)村教育所需的大部分經(jīng)費都是依靠財力有限的地方政府，這種供給體制下大部分農(nóng)村的教育供給不足，學(xué)校的數(shù)量和教師的質(zhì)量無法滿足農(nóng)村發(fā)展的需要。農(nóng)村醫(yī)療保障普遍缺乏，農(nóng)民成為最大的自費醫(yī)療群體。近年來，農(nóng)民收入增長緩慢，昂貴的醫(yī)療費用導(dǎo)致農(nóng)民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象逐年增多。農(nóng)村目前除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在小范圍進(jìn)行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。

2.政府作為供給主體有“缺位”、“越位”現(xiàn)象

政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的最主要生產(chǎn)者和供給者。而市場失靈又是政府干預(yù)的必要條件。因為現(xiàn)實表明，政府在有效克服公共產(chǎn)品消費中“搭便車”問題的同時，卻不可避免地產(chǎn)生了低效率等問題。公共選擇理論認(rèn)為，市場分為政治市場和經(jīng)濟(jì)市場，政治領(lǐng)域中的人同經(jīng)濟(jì)中的人一樣，都是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，均是以追求個人利益最大化為目標(biāo)。這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外公共物品的供給決策規(guī)則表現(xiàn)為自上而下的強(qiáng)制性特征。正是這種供給決策機(jī)制，導(dǎo)致制度外供給不能反映農(nóng)村居民的真正需要。在實際的農(nóng)村治理中，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在著主體職責(zé)模糊和責(zé)任推諉現(xiàn)象等。由于傳統(tǒng)的行政管理體制的影響，下級服從上級導(dǎo)致最后把農(nóng)村公共產(chǎn)品的責(zé)任推給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這對本來自身財政就非常薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，不得不通過各種手段來實現(xiàn)上級政府的命令，因而各種的攤派屢禁不止，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。本來就應(yīng)該由政府來承擔(dān)的責(zé)任最后又落到了農(nóng)民身上，依靠農(nóng)民自己來提供自己所需的各種公共產(chǎn)品，政府的供給主體嚴(yán)重“缺位”。[2]另一方面，由于行政體制改革的滯后，政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不是根據(jù)農(nóng)村和農(nóng)民的真實需求來決定，而是根據(jù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績來決定。由此造成了現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制不能科學(xué)反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品的真正需求狀況，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的利用低效率。同時，由于公共產(chǎn)品被政府所壟斷，沒有競爭對手在提供服務(wù)和產(chǎn)品方面進(jìn)行質(zhì)量和效率的比較，致使公共產(chǎn)品供給短缺和低效率，沒有充分發(fā)揮其他組織和個人的輔助作用。無論是國家的轉(zhuǎn)移資金還是地方政府的制度內(nèi)外支出資金都沒有實行專門統(tǒng)一的管理。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督管理體制缺乏，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給低效率，造成了公共資源的大量浪費。

二、供給主體多元化的理論可行性和現(xiàn)實可能性

1.供給主體多元化的理論可行性

“政府失靈”現(xiàn)象的存在使公共產(chǎn)品的私人供給成為可能。X非效率理論認(rèn)為，追求成本最小只是競爭市場條件下的廠商的行為特征，而不是那種沒有競爭壓力市場條件下的壟斷者的行為特征。受行政力量庇護(hù)的壟斷者的經(jīng)濟(jì)行為很可能喪失了追求成本最小化和利潤最大化的能力，從而導(dǎo)致了X非效率。政府壟斷公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，在行政力量的庇護(hù)下不存在生產(chǎn)終止機(jī)制，因此，政府沒有動力追求公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本最小化，導(dǎo)致政府供給的低效率。

對于公共產(chǎn)品私人供給的可能性，戈爾丁、史密茲、德姆塞茨、布魯貝克爾以及科斯等人早就從理論角度論證了公共產(chǎn)品中排他技術(shù)的存在，并對公共產(chǎn)品私人供給進(jìn)行了可行性論證。戈爾丁提出了“選擇性進(jìn)入”的概念，即消費者只有在滿足一定的約束條件，例如付費后，才可以進(jìn)行消費。戈爾丁認(rèn)為，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家忽視了公共產(chǎn)品供給方式上的“選擇性進(jìn)入”，若公共產(chǎn)品不能通過市場手段被充分地供給消費者，那是因為把不付費者排除在外的技術(shù)還沒有產(chǎn)生或者在經(jīng)濟(jì)上不可行，而不是不能由市場提供。戈爾丁的分析尤其是他提出的“選擇性進(jìn)入”方式是極富創(chuàng)見性的。繼戈爾丁之后，德姆塞茨的“公共產(chǎn)品的私人生產(chǎn)”論述指出，在能夠排除不付費者的情況下，私人企業(yè)能夠有效地提供公共產(chǎn)品。他進(jìn)一步認(rèn)為，由于不同的消費者對同一公共產(chǎn)品有不同的偏好，因此可以通過價格歧視的方法來對不同的消費者收費。另兩位學(xué)者史密茲、布魯貝克爾的“契約解決免費搭車問題”認(rèn)為，在公共產(chǎn)品的供給上，消費者之間可訂立契約，根據(jù)一致性同意原則來供給公共產(chǎn)品，從而解決“免費搭車”問題。如果說上述學(xué)者是從理論角度論證了私人提供公共產(chǎn)品的可能性，科斯則是從經(jīng)驗的角度論證了這種可能性。[3]科斯在其經(jīng)典論文《經(jīng)濟(jì)學(xué)上的燈塔》中認(rèn)為，從17世紀(jì)開始，在英國，燈塔作為公共產(chǎn)品一直是由私人提供的，并且不存在不充分供給的情況，政府的作用僅限于燈塔產(chǎn)權(quán)的確定與行使方面。在1820年，英格蘭和威爾士共有46座燈塔，其中34座由私人建造。因此，英國歷史上的燈塔基本上是由私人供給的。其現(xiàn)象表明了，“作為公共產(chǎn)品可以由私人來加以提供，并且會更有效率。這也在理論上反駁了傳統(tǒng)公共產(chǎn)品只能由政府壟斷的觀點，為人們建立公共產(chǎn)品的多元供給機(jī)制提供了理論指導(dǎo)?！笨扑沟难芯勘砻?，一向被認(rèn)為必須由政府經(jīng)營的公共產(chǎn)品也是可以由私人提供和經(jīng)營的。

公共治理理論的提出擴(kuò)大了對象的范圍，它成為公共部門自身管理、社會組織和團(tuán)體管理以及公共事務(wù)管理的綜合體，為公共產(chǎn)品提供理論前提。

第三部門公共產(chǎn)品供給理論的發(fā)展。非營利性組織的建立，對公共產(chǎn)品提供了一個現(xiàn)實的平臺。由于非營利性組織的特性，這使得政府所承擔(dān)的一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可以由第三部門來進(jìn)行提供，這防止了政府中“搭便車”的現(xiàn)象，提高了公共產(chǎn)品的供給效率。私人參與公共產(chǎn)品的提供將會提高政府的供給效率和資源的充分利用。

此外，隨著技術(shù)的發(fā)展、私人資本規(guī)模的擴(kuò)大和更先進(jìn)融資方式的出現(xiàn)，某些公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性會弱化，導(dǎo)致公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的邊界變得模糊，這也為私人提供公共產(chǎn)品創(chuàng)造了條件。由此可知，我國對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給也完全可以采取由政府的單一主體走向多元化主體。

2.供給主體多元化的現(xiàn)實可能性

除政府外，其他主體的情況為供給主體的多元化提供了可能。

（1）私人（企業(yè)）。按照誰投資誰受益的原則，由私人（企業(yè)）出資提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，在目前的農(nóng)村發(fā)展中是完全可行的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的觀念也隨之不斷變化，市場意識和發(fā)展意識不斷提高，這都有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的解決。對于農(nóng)村公共產(chǎn)品中外部性不強(qiáng)、進(jìn)入成本不高、受益群體相對固定，而且其外部收益溢出的范圍通常限于少數(shù)利益相關(guān)受益人的公共產(chǎn)品或服務(wù)，例如技能培訓(xùn)、一般農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用的技術(shù)的推廣和服務(wù)、個性化農(nóng)業(yè)信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械的提供和服務(wù)、一般的農(nóng)村醫(yī)療和服務(wù)等都可以按照市場原則由私人(企業(yè))來作為供給主體。在實踐中，家庭承包制實施以后，確實存在著公共產(chǎn)品供給制度的誘致性變遷，形成了農(nóng)村公共產(chǎn)品私人(企業(yè))供給的新形式。一些不存在收費困難的公共產(chǎn)品，也出現(xiàn)了由個人承擔(dān)的趨勢。如農(nóng)村的私人辦學(xué)現(xiàn)象就早已屢見不鮮。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在彌補(bǔ)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上也發(fā)揮了重要作用。

（2）農(nóng)村社區(qū)。1965年布坎南在《俱樂部的經(jīng)濟(jì)理論》中提出了介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的具有“排他性和非對抗性”特征的俱樂部產(chǎn)品。俱樂部理論說明了集團(tuán)供給的可能性。農(nóng)村社區(qū)提供的公共產(chǎn)品就屬于一種俱樂部產(chǎn)品。我國的農(nóng)村社區(qū)具有關(guān)系的緊密性和共生性，如果能在一個農(nóng)村社區(qū)的范圍內(nèi)將大家聚集起來，形成一個強(qiáng)有力的農(nóng)民利益共同體，則不僅有利于防止農(nóng)民的整體利益在內(nèi)耗中損失，可以克服政府對個人偏好難以把握的弱點，具有較強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性，更容易獲得有效的供給，也更容易符合農(nóng)村的村情民意和提高農(nóng)民的滿意度，同時也有利于明確農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體。[4]

（3）非營利性組織。非營利性組織在向社會提供公共產(chǎn)品方面有自己的優(yōu)勢。它能夠在政策宣傳、矛盾疏導(dǎo)、表達(dá)民意等方面起橋梁紐帶作用，能夠靈活低成本地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，有利于緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給和需求之間的矛盾，它也已成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要力量，如希望工程、春苗行動等一批支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的公益活動，取得了顯著成效。它既可以為農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和建設(shè)提供資金來源，又可以為農(nóng)民提供相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)和生產(chǎn)信息。

三、創(chuàng)造條件，推動供給主體走向多元化

對于目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀困境，必須在新農(nóng)村建設(shè)中改變政府作為單一供給主體的劣勢，積極營造一種有益于實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化的制度安排、制度環(huán)境和良好的政策措施。

1.明確各供給主體的權(quán)責(zé)，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給

我們要充分重視產(chǎn)權(quán)在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的激勵作用?？扑拐J(rèn)為，在處理客觀外部性和公共產(chǎn)品問題時，可能不需要任何形式的政府行動，既不需要稅收、補(bǔ)貼等手段，也不需要公共措施，只要產(chǎn)權(quán)已經(jīng)存在，而且是明晰的，經(jīng)濟(jì)力量確保這種分配是有效率的。在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論中，不同的經(jīng)濟(jì)效率是由不同的產(chǎn)權(quán)形式產(chǎn)生的激勵效率形成的，而且產(chǎn)權(quán)激勵能更好地實現(xiàn)產(chǎn)品的提供。從某種程度上說，目前各級政府的供給責(zé)任劃分不明，勢必引起互相推諉。這是導(dǎo)致我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足的重要因素之一。而私人資本具有趨利性，在保證其進(jìn)入公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域能獲得必要的收益外，更重要的是確立其產(chǎn)權(quán)關(guān)系。保證投資者對建成后的農(nóng)村公共產(chǎn)品擁有產(chǎn)權(quán)，對農(nóng)村公共產(chǎn)品運轉(zhuǎn)中獲得的利潤具有支配權(quán)，既是保障已建成的公共產(chǎn)品持續(xù)運轉(zhuǎn)的基本措施，又是提高私人資本投資積極性的前提。

2.建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督約束制度，保障公共產(chǎn)品的供給

目前，政府單方面決定著公共財政收支，而對其缺乏有效的監(jiān)管約束，由此常常出現(xiàn)決策失誤和“尋租”現(xiàn)象?；诖?，政府必須建立長期有效的公共資源配置監(jiān)督約束機(jī)制，增加公共產(chǎn)品使用透明度，規(guī)范政府的行為。加強(qiáng)對農(nóng)村公共資源的監(jiān)督，實現(xiàn)村務(wù)公開，確保公共資源合理利用，使公共資源的使用置于農(nóng)民的嚴(yán)格監(jiān)督之下，防止基層政府按自己的利益目標(biāo)來決策公共資源的使用方向，杜絕貪污浪費的發(fā)生，保證其能真正地用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

3.完善公共產(chǎn)品需求的決策制度，推動公共產(chǎn)品的有效供給

長期以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是自上而下的決策，它扭曲了農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求意愿，往往導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給過剩和不足并存。因此，要培育公共產(chǎn)品供給主體，就必須建立一種農(nóng)民對公共產(chǎn)品需求的表達(dá)機(jī)制，充分反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品需求的偏好，以富有效率的需求為動力推動供給主體的成熟和發(fā)展。[5]建立公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制，就要從農(nóng)民的自身需求出發(fā)，以對自己從事的生產(chǎn)、生活有利為條件的。同時，應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村公共資源的監(jiān)督，實現(xiàn)村務(wù)公開、財政公開，確保公共資源合理利用。加快農(nóng)村基層政府的組織建設(shè)，改變農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人由上級組織部門任命的形式，把主動權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選舉出能真正代表自己利益、對本地區(qū)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人。

4.積極發(fā)揮政府的作用，為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給創(chuàng)造良好的環(huán)境

首先，加大政府支持力度。政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的支持，不僅體現(xiàn)在加大自身的投入上，還體現(xiàn)在如何引導(dǎo)其他主體的參與上。我們可以通過以下幾種途徑來調(diào)動其他主體參與供給的積極性。一是實施優(yōu)惠政策?？梢越档推渌黧w經(jīng)營的成本，進(jìn)而吸引更多的主體參與進(jìn)來。二是發(fā)放財政補(bǔ)貼。農(nóng)村公共產(chǎn)品絕大多數(shù)是以準(zhǔn)公共產(chǎn)品的形式存在的，與其他私人產(chǎn)品相比，其外部性較強(qiáng)，營利性較弱。為此，政府應(yīng)對其他供給主體進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，減少其在利益上的損失。三是提供融資擔(dān)保。當(dāng)其他主體供給農(nóng)村公共產(chǎn)品出現(xiàn)資金短缺時，政府應(yīng)充當(dāng)融資“擔(dān)保人”的角色，保證其他主體投入的持續(xù)性。[6]

其次，拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資渠道，實行多渠道籌資。大量引入民間資本，采取政府與私人共同供給或由私人供給等方式，多方籌資，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所需的大量資金。

再次，建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。外部性的存在使得轉(zhuǎn)移支付甚為必要。地方政府提供的某些公共產(chǎn)品具有很大的正外部性，如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)償，這些產(chǎn)品的供給就會不足。轉(zhuǎn)移支付還可以調(diào)節(jié)地區(qū)間發(fā)展的不平衡，實現(xiàn)地區(qū)間的均等化。我國農(nóng)村稅費改革面臨的財政缺口，客觀上需要通過建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度來解決。

此外要建立、健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相關(guān)法律、法規(guī)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給必須要有法律的保障。在我國，由于農(nóng)民占大多數(shù)，只有通過法律的規(guī)定，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給相關(guān)制度法律化、規(guī)范化，才能切實保障我國農(nóng)民的切身利益。一方面要加快修改不適應(yīng)新形勢的相關(guān)法律、法規(guī)；另一方面還要細(xì)化、完善并制定、出臺新的有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相關(guān)法律、法規(guī)，逐步加快農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度化、法制化的步伐。

[1]孫開.公共產(chǎn)品供給與公共支出研究[M].大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2006：323-328.

[2]郭家瑜.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化探析[J].公共行政，2007（3）：13.

[3]古明加.論我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化[J].遼東學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2007（4）：60.

[4]吳友群，廖信林.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體研究[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報，2007（5）：24-25.

[5]馬贊軍.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給：現(xiàn)實挑戰(zhàn)與發(fā)展選擇[J].未來與發(fā)展，2007（10）：44-45.

[6]彭幸國.新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給主體的培育[J].城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，2007（7）：62-64.

Exploring into Diverse Suppliers of Public Goods in Rural Areas

DU Zhen-qiang
(School of Public Administration,Fujian Normal University,Fuzhou 350007,China)

With the government as a single main supplier of public goods in rural areas,the supply is inadequate and with low or even no efficiency.This paper explores into the diversity of public goods suppliers in rural areas, which has been an important trend in the supply of public goods.To build a new socialist countryside,the diversification of public goods suppliers in rural areas can be realized through creating a favorable climate for better systems and institutions as well as effective policies and measures to remove the disadvantages brought about by the single supplier of the government.

public goods；theoretical possibility；practical possibility；creating conditions

D669.3

A

1008-2794（2009）03-0024-04

2008-09-10

杜振強(qiáng)（1983—），男，福建泉州人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生。