對我國體育彩票立法中的政府角色的認識

[摘 要]隨著我國體育彩票市場的不斷發(fā)展，體育彩票管理體制也在不斷完善，但是還是存在著政企不分和監(jiān)管不力等弊端，本文闡述了體育彩票立法中的政府角色失位，提出了重新定位政府角色的一些設(shè)想。

[關(guān)鍵詞]體育彩票立法 政府角色定位 管理體制

作者簡介：王永波，男，山東臨朐人，蘇州大學(xué)體育學(xué)院在讀碩士研究生，體育人文社會學(xué)專業(yè)。

一、我國體育彩票立法的簡要回顧

1994年3月，國務(wù)院發(fā)出了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于體育彩票等問題的復(fù)函》，這一管理法規(guī)的發(fā)出標志著我國在全國范圍內(nèi)發(fā)行體育彩票的開始；1998年9月，為了加強體育彩票公益金的管理，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步加強彩票市場管理的通知》(國發(fā)〔1993〕34號)的精神，國家體育總局、財政部、中國人民銀行共同發(fā)出了《體育彩票公益金管理暫行辦法》；2000年12月，財政部下發(fā)了《關(guān)于同意國家體育總局發(fā)行足球彩票的批復(fù)》，批準2001年試點發(fā)行足球彩票；2002年11月，為打擊以“六合彩”、賭球等形式進行的賭博活動，財政部、公安部、工商總局、民政部、體育總局五部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于堅決打擊賭博活動、大力整頓彩票市場秩序的通知》。

二、我國體育彩票立法中政府的角色定位問題

在體育票的整個運行過程中，我國的政府部門既當了“裁判員”又當了“運動員”，這種雙重角色的扮演有其弊端，一度造成政府角色的失位。

第一、體育彩票管理機制中政企不分。

政府理論中，政府的根本目標是追求社會公平和正義，而企業(yè)的則是追求市場份額與利潤。兩者的目標完全不同，相應(yīng)的職責(zé)也有區(qū)別。在社會經(jīng)濟活動中，政府的職責(zé)就是規(guī)范市場，加強監(jiān)督，提供必要的公共服務(wù)。顯然，直接參與經(jīng)濟活動與政府能不符，這一職能是屬于企業(yè)。然而，我國的體育彩票管理中心既隸屬于體育局的行政部門，又是體育彩票的發(fā)行與銷售部門。體育票管理中心行使了自己所不具有的職能，因而造成了許多違規(guī)行為有發(fā)生。

第二、體彩管理體制中的監(jiān)管不力。

政府既當“裁判員”又當“運動員”，直接導(dǎo)致了我國體育彩票的監(jiān)管行政部門的自我監(jiān)管。雖然國務(wù)院規(guī)定財政部才是體育彩票的監(jiān)管部門，但體育總局實際上也分享了監(jiān)管的部分權(quán)力，因為（1）體彩中心的彩票發(fā)行工作直接受體育部門的指導(dǎo)；(2)公益金的分配和使用方向為體育部門所掌握，財政部很難對其效果進行監(jiān)督；(3)我國除了體育彩票外，還有福利彩票(民政部發(fā)行)，財政部制定有關(guān)的政策與規(guī)則時，需要與兩個平行的行政部門協(xié)調(diào)好才能得到較好的貫徹。因而，體育彩票的這種“行政部門監(jiān)管行政部門”模式的作用效果比較有限。再者也缺乏必要的機制保障，因為財政部，彩票的監(jiān)管具體是由綜合司的彩票處負責(zé)，級別低、人員少，在省市一級財政部門還缺乏專門的職能機構(gòu)。因此，在某種程度上，體育彩票的監(jiān)管是一種體育部門的自我監(jiān)管，由于部門利益的存在，自我監(jiān)管的隱患不言而喻。體彩中心沒有實施有效的監(jiān)督管理，致使彩票銷售的關(guān)鍵環(huán)節(jié)失控，給作案人提供了可乘之機。

三、關(guān)于重新定位政府角色的設(shè)想

從國外的彩票立法中看，政府在彩票中主要是負責(zé)監(jiān)管，即只當“裁判員”，而具體的經(jīng)營操作都交給了企業(yè)。在我國，政府在體育彩票的運行過程中所扮演的是雙重角色，這種狀況導(dǎo)致了許多問題的出現(xiàn)，如政企不分，監(jiān)管不力等。因此，我國的體育彩票立法應(yīng)將政府的角色轉(zhuǎn)換成只當“裁判員”的單一角色，即由監(jiān)管與操作并行的“雙重角色”到監(jiān)管的“單一角色”這樣才與政府的職能相符，具體來講，政府主要負責(zé)對體育彩票的監(jiān)管。當然，要將政府角色轉(zhuǎn)換成主要負責(zé)監(jiān)管的“裁判員”，其相關(guān)的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管權(quán)力的設(shè)置也要做相應(yīng)調(diào)整。

（一）體育彩票監(jiān)管機構(gòu)的重新設(shè)置

1．國外彩票監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置

從國外的彩票立法中可以看出，每個國家或地區(qū)的監(jiān)管機構(gòu)不盡相同，但根據(jù)監(jiān)管機構(gòu)獨立性來分大致有三種，第一種是美國加州的完全獨立的彩票監(jiān)管機構(gòu)。彩票委員會是美國加州的監(jiān)管機構(gòu)，其依法享有獨立地位和行使監(jiān)管職能，不隸屬于行政、司法和立法機構(gòu)中的任何一個部門。彩票委員會成員由州參議院和眾議院的成員組成。第二種是法國的不獨立的監(jiān)管機構(gòu)。法國沒有專門的彩票監(jiān)管機構(gòu)，彩票的監(jiān)管職能歸國家預(yù)算部行使。彩票監(jiān)管權(quán)由政府的行政部門來行使。第三個類型是英國的相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)。英國國家彩票的彩票監(jiān)管機構(gòu)是國家彩票委員會，但國家彩票委員會不是隸屬于政府的某個部門，而是直屬于主管部長，并依法行使彩票監(jiān)管職能。

2．我國體彩監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的抉擇

目前的監(jiān)管機構(gòu)是財政部，屬于完全不獨立的監(jiān)管機構(gòu)，這種監(jiān)管機構(gòu)不太適合，即便是把體育總局的監(jiān)管權(quán)歸于財政部的彩票處，彩票處的級別和規(guī)模限制也使它難以很好的履行其監(jiān)管職責(zé)。因而英國的做法更值得我們?nèi)ソ梃b，把相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)作為我國體育彩票的監(jiān)管機構(gòu)。具體來講，我國可以設(shè)立一個直屬于國務(wù)院的專門彩票監(jiān)管機構(gòu)彩票監(jiān)督管理委員會，用于監(jiān)管我國體育彩票的發(fā)行與經(jīng)營。這一監(jiān)管機構(gòu)由于仍然屬于行政系統(tǒng)，因而其獨立性是不完全的，但由于不再從屬于政府的某個部門，而是直接成為政府的一個部門，因而又具有一定的獨立性，這樣一來，彩票的監(jiān)管部門就能較少地受到其他部門出于部門利益的羈絆。若能通過立法來設(shè)置一個相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)，由于避免了部門利益，將會對于防止此類現(xiàn)象有著積極的作用。

（二）我國體育彩票監(jiān)管權(quán)力的重新設(shè)置

按照相關(guān)法規(guī)規(guī)定，我國體育彩票目前的監(jiān)管權(quán)由財政部行使，我國的體育部門實際也分享了部分監(jiān)管權(quán)，當確立彩票監(jiān)督管理委員會為我國體育彩票的監(jiān)管機構(gòu)以后，這些監(jiān)管權(quán)應(yīng)全部上收給彩票監(jiān)督管理委員會。其監(jiān)管權(quán)力主要包括：（1）管理體育彩票市場，查處違規(guī)發(fā)行和銷售體育彩票的行為；（2）審批體育彩票的發(fā)行種類、銷售方案和游戲規(guī)則（3）審定體育彩票銷售機構(gòu)資格和體育彩票印刷廠商的印刷資格；（4）審核體育彩票發(fā)行與銷售設(shè)備及相關(guān)技術(shù)規(guī)范；（5）監(jiān)督和管理體育彩票公益金的收繳、分配和使用，審批體育彩票公益金使用計劃和發(fā)行費用收支計劃；（6）打擊非法彩票，保護彩民的利益。

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