論行政執(zhí)法的程序正義

胡　敏

[摘 要]法律的生命在于執(zhí)行，而執(zhí)行的實現(xiàn)在很大程度上取決于程序，依法行政是對行政活動的基本要求，依法行政不僅要求執(zhí)法主體實現(xiàn)實體合法，還須要遵守嚴格的程序，尊重相對人的程序權利。本文分析了我國當前行政執(zhí)法的程序現(xiàn)狀，以程序正義理論為指導，探討我國保護行政相對人程序權利的有效方式：筆者希望能夠加快制定《行政程序法》，并且明文規(guī)定相對人享有的程序權利，同時對相對人法理上應享有的非法定程序權利予以原則性規(guī)定，以期能夠更加完善。對此，筆者通過構建一系列的程序制度來切實保障相對人的程序權利，有效約束日益擴張的行政執(zhí)法權力，在實現(xiàn)實體正義的同時，也有效保障了程序正義。

[關鍵詞]行政執(zhí)法 程序 正義

二十世紀以來，社會的迅猛發(fā)展使行政權的擴張成為一種趨勢，行政機關行使大量的行政自由裁量權，自由裁量權成為現(xiàn)代行政權的核心。然而不受制約的權力也就容易滋生腐敗，或被濫用，這是一條萬古不變的真理。如何保障行政自由裁量權的正確行使，保障行政執(zhí)法的公正性越來越成為難題。人們首先想到了司法審查，但司法審查的事后控制性顯然不能滿足對自由裁量權的事前、事中、事后全程監(jiān)控的需求。于是，程序正義的理念被引入，即通過對行政執(zhí)法程序平衡行政主體與相對人之間的地位，既防止濫用職權，最大限度地減少行政執(zhí)法過程以及結果的違法，又通過對相對人賦予大量的程序權利，如知情權、陳述權、申辯權、獲得告知權、聽證權、對抗權、代理權、檢舉權等的設置保障相對人的合法權益，實現(xiàn)程序正義。而后者，在我們提出“執(zhí)政為民”，建設“親民政府”的目標后就顯得更為重要而迫切。除此之外，對程序內(nèi)在價值的認識不夠，程序意識的缺失，也是導致當前我國行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)混亂與無序，程序恣意色彩濃重的原因之一。因此加強行政程序法制建設，強化程序意識也就成為社會各界的一個普遍要求。

一、當前我國行政執(zhí)法的程序現(xiàn)狀

（一）重實體、輕程序的傳統(tǒng)執(zhí)法方式

在行政執(zhí)法實踐中，由于我國國民長期以來有重實體、輕程序的傳統(tǒng)觀念和習慣，行政主體及其執(zhí)法人員往往忽視和不尊重相對人的程序權利，認為行政行為只要實體沒錯，走什么程序沒關系，甚至出現(xiàn)有法不依、肆意專斷的行為，嚴重損害相對人的法定權利，此外相對人對法定程序權利往往也不看重，認為只要實體利益上不吃虧，行政主體及其執(zhí)法人員是否聽取自己的意見和向自己說明理由都無所謂。至于行政法制監(jiān)督主體（如行政復議機關和人民法院）在對行政行為進行審查監(jiān)督時，雖然一般都既審查行為實體的合法性，也審查行為程序的合法性，但是在最后處理時，對于程序違法的行政行為，往往只有在導致實體錯誤時才予以撤銷或者確認違法，而對于僅僅程序違法實體正確的行政行為則大多予以維持。當然，程序權利的價值也不是絕對的，行政主體及其執(zhí)法人員在實施一項執(zhí)法行為時，當然既要考慮相對人的程序權利，也要考慮程序的成本和相應執(zhí)法事項的重要程度和緊急程度，需要在權衡各種相關因素后，于法定自由裁量權范圍內(nèi)選擇行為應當采取的適當程序。對于行政法制監(jiān)督主體來說，程序違法或者是程序有瑕疵的行政行為，也不能一概予以撤銷或者確認違法，而應當視相應的法律規(guī)定的程序是強制性的程序還是指導性的程序，是涉及相對人基本權利（如人格權）的程序還是僅僅涉及行政行為的方式、步驟而對相對人的權利沒有影響或者是基本沒有影響的程序，如屬后者，行政法制監(jiān)督主體沒有必要一定要撤銷相應行政行為或者確認該行為違法，而只需提請行政主體及其執(zhí)法人員補正即可。

（二）執(zhí)法主體對相對人非法定程序權利的踐踏

對于依法行政，如果我們僅理解為依法的明文規(guī)定行政，那么，依法行政對于行政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員來說，乃是最基本的，或者說最低的要求。就執(zhí)法與相對人權利的關系而言，尊重相對人為法律所明文規(guī)定的權利，亦是執(zhí)法者最基本、最起碼的義務。然而，依法行政，從廣義上理解，還應包括依法的原則行政，依法的規(guī)定所蘊涵的道德精神和理性行政。如果我們從這個基點理解執(zhí)法與相對人權利的關系，那么執(zhí)法者在行政執(zhí)法中僅尊重和維護相對人的法定權利（法律所明文規(guī)定的權利）是不夠的，執(zhí)法者還必須尊重和維護雖非為法律所明文規(guī)定，但依據(jù)法的原則和精神，相對人所應享有的權利，這種權利也應該包括相對人享有的非法定程序權利。

在英美，相對人可以依據(jù)自然正義原則和正當程序原則，要求法院保護自己的非法定程序權利。法律規(guī)范的范圍總是有限的，法制發(fā)達的國家雖然通過制定行政程序法盡可能的規(guī)定了相對人應該享有的大量程序權利，但相對人的正當程序權利卻不可能為法律所完全包容。在行政執(zhí)法過程中，相對人根據(jù)正當程序原則仍享有許多非法定的程序權利，如聘請代理人參與行政程序代表自己向行政執(zhí)法主體陳述、申辯和提出建議的權利等，至于像我國這樣的成文法國家，由于沒有制定完善的行政程序法典，相對人在法理上本應享有的許多正當程序權利都還處在非法定的狀態(tài)，僅有少數(shù)領域國家通過制定單行法，將相對人的正當程序權法定化了。如我國《行政處罰法》中規(guī)定被處罰人在行政處罰過程中享有要求行政主體說明處罰根據(jù)、理由權和陳述權、申辯權，對于特定案件還享有聽證權等。在其他領域，如行政征收、行政給付、行政確認、行政強制等，我國尚未制定單行法。行政執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中，當然同樣應該尊重和保障相對人應享有的必要的正當程序權利，如申請回避權、要求理由權、陳述權、申辯權等。然而，現(xiàn)實執(zhí)法實踐中，由于沒有法律條文的規(guī)范，加之執(zhí)法人員素質(zhì)的參差不齊，漠視相對人的非法定程序權利的行為也就司空見慣，見怪不怪了。

（三）相對人對自己程序權利的無知和漠視

由于根深蒂固的封建臣民意識，以及計劃經(jīng)濟時代長期形成的對政府、對官吏及其權力的畏懼、崇拜和絕對服從的心理，人權意識的淡漠，法治觀念的匱乏，人們的程序意識還沒有覺醒。即使是到了現(xiàn)代，由于受“重實體、輕程序”觀念的影響，相對人的地位處于弱勢，抑制了相對人程序權利的伸張。

行政執(zhí)法實踐中，相對人受“多一事不如少一事”、“贏了一陣子，輸了一輩子”的觀念的強烈影響，大多是只要行政主體的執(zhí)法行為不危及他們的生存，他們對行政主體作出的行政行為都會順從的。加之我國立法不夠完善，對相對人本應該享有的程序權利規(guī)定不具體，監(jiān)督體制也不完善，行政執(zhí)法機關及其工作人員侵犯相對人程序權利的處罰成本太低或者根本沒有相關處罰規(guī)定，根本無法引起相對人對自己程序權利的重視。

現(xiàn)實當中，我國從整體上國民的法律意識和權利觀念并不強烈，相對人對自己的程序權利往往也不看重，他們更注重實體利益，認為只要是實體利益上不吃虧，行政主體及其執(zhí)法人員是否聽取自己的意見和向自己說明理由都無所謂，即使有對政府程序違法不服者也是敢怒不敢言。正是由于相對人對自己程序權利的無知和漠視，極大地延緩了中國行政執(zhí)法程序的進步和完善。

二、實現(xiàn)我國行政執(zhí)法程序正義的制度保障

在行政執(zhí)法實踐中，由于我國各級行政執(zhí)法機關及其工作人員受濃重的“重實體、輕程序”觀念的影響，只重結果，不重程序，尤其是單純把行政程序視為提高行政效率，便于管理行政相對人的工具的傳統(tǒng)觀念，程序可有可無、可多可少，嚴重損害了相對人的程序權利。“為了提高執(zhí)法人員的程序價值觀念，加深對程序內(nèi)在價值的認識，強化程序意識，應對加入WTO規(guī)則的統(tǒng)一要求，中央政府有義務保證統(tǒng)一的行政程序的實現(xiàn)，這就要求破除目前我過行政執(zhí)法各自為政的特殊化和分散性的現(xiàn)狀，樹立行政執(zhí)法程序統(tǒng)一觀，規(guī)范行政執(zhí)法機關執(zhí)法，提升程序違法就是違法的觀念，提高全社會的程序意識，保障程序正義?！币虼?，加緊制定統(tǒng)一的行政程序法典刻不容緩。

“統(tǒng)一的行政程序法典應具有統(tǒng)領各單行行政程序的基本制度和原則，統(tǒng)一規(guī)范各種行政行為，確立各種行政行為共性規(guī)則的功能，這將為行政執(zhí)法提供統(tǒng)一的程序和步驟?！盵12]根據(jù)我國的法治環(huán)境以及確立的程序正義理論，筆者認為，下述行政執(zhí)法程序制度應作為我國行政執(zhí)法程序立法優(yōu)先考慮的內(nèi)容：

（一）情報公開制度

情報公開包括的內(nèi)容非常廣泛，涉及行政法規(guī)、規(guī)章、行政決策、行政決定以及行政機關據(jù)以作出相應決定的有關材料，行政統(tǒng)計資料，行政機關的有關工作制度，辦事規(guī)則及手續(xù)等。凡是涉及行政相對人權利義務的，有可能將來作為執(zhí)法依據(jù)的，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應予保密的范圍，都應依法向社會公開，任何公民、社會組織均可依法查閱和復制。“美國《情報自由法》第1條明確規(guī)定，每個行政機關對其中央和地方法制定的實體、程序規(guī)則及其修正、修訂、廢止，公眾向其提出意見，都必須公布。以執(zhí)法制度上，情報公開制度有利于公民知曉進而行使和實現(xiàn)以及維護自己的權利?！惫褚惺棺约旱臋嗬姓C關要執(zhí)法，如行政處罰等，相對人可以心中有數(shù)。

（二）告知制度

告知制度是一種基本的行政程序制度，其具體要求是：行政主體作出影響行政相對人權益的行為，應事先告知該行為的內(nèi)容，包括時間、地點、主要過程，作出該行政行為的事實依據(jù)和法律依據(jù)，相對人對該行為依法享有的權利等。告知制度只適用于具體行政行為。我國《行政處罰法》也明確規(guī)定了告知制度，該法第3條規(guī)定：“行政機關在作出處罰決定之前，應告知相對人作出行政處罰決定的事實、理由以及依據(jù)，并告知相對人依法享有的權利。但這僅僅作為單行的程序規(guī)定，不具有普遍性。其價值在于：第一，人盡可能防止和避免行政主體違法，不當行政行為的發(fā)生，相對人事先得到行政主體機關內(nèi)采取其某種行為的信息，如認為其違法，可依法采取相應措施。第二，有利于減少執(zhí)法障礙和阻力，保證執(zhí)法順利實施。第三，體現(xiàn)對相對人權益和人格的一種尊重。

（三）聽取陳述和申辯制度

行政主體擬實施一定行政行為，在告知相對人后，相對人可能對其持有異議，認為相應行為違法、不當、根本不應該實施該行為等。無論何種情況，行政主體都應認真地聽取相對人的意見，并加以認真、充分的考慮。如其合理適當，則應予以采納；如不合理、不適當雖不應當予以采納，當應向相對人予以解釋、說明。這些過程一般應記錄在案，以作為行政復議和司法審查的證據(jù)。

我國《行政處罰法》第32條規(guī)定，行政機關對相對人實施行政處罰，相對人有權進行陳述和申辯，行政機關必須聽取。

“聽取陳述和申辯制度的主要價值在于澄清事實，保證執(zhí)法機關認真執(zhí)法、事實依據(jù)正確，進而行政決定正確，保護相對人的權益，尊重相對人的人格尊嚴。”

（四）不單方接觸制度

不單方接觸制度要求行政主體在處理某一涉及兩個或兩個以上有利益沖突的當事人的行政事務或裁決他們之間的糾紛時，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸，聽取其陳述，接受和采納其證據(jù)。目前，我國涉及行政程序的法律文件中尚未明確規(guī)定不單方接觸制度，只在司法程序中有這種要求，這些要求在今后的行政程序立法中應予借鑒。

此制度的目的在于：第一、防止執(zhí)法人員及其工作人員與一方當事人進行私下交易，導致行政腐敗。第二、防止執(zhí)法人員受片面影響而形成偏見，執(zhí)法不公。

（五）回避制度

這里所指的回避，是指公務員在執(zhí)行公務時，如相應事項與本人有利害關系或者有其他關系可能影響公正處理的，不得參與該事項的處理，即是指“公務回避”。行政程序回避制度中的回避，主要指公務回避。我國《行政處罰法》規(guī)定回避的情況僅有一項：執(zhí)法人員與當事人有直接利害關系應當回避。這顯然是不夠的。而且范圍使用了行政處罰過程中，不具有行政執(zhí)法的普遍性。

回避制度的主要價值在于防止偏私，保障公正。因此，回避制度是行政程序的一項基本制度，在各國行政程序法中有普遍的規(guī)定。

（六）記錄和決定制度

記錄和決定制度的內(nèi)容是：行政主體做出影響行政相對人權益的行為，其過程應有記錄，其最終形成的意見表示應有書面決定，并送達相對人，為相對人所受領。我國過去在行政程序中不重視記錄和決定制度。行政主體對其行為是否予以書面記載和作出書面決定，隨意性很大。這種情況隨著行政訴訟制度和行政復議制度的建立而開始有所改變。如《行政處罰法》明確規(guī)定，行政機關為實施行政處罰而進行檢查、調(diào)查、舉行聽證等均應制作筆錄，最后決定對當事人給予的處罰，必須制作行政處罰決定書并送達當事人。此制度的主要價值在于：一、保證行政行為的嚴肅性、穩(wěn)定性，防止行政機關朝令夕改，反復無常，損害相對人的權益。二、為行政復議、行政訴訟等救濟制度提供順利進行的條件。

（七）說明理由制度

其主要內(nèi)容是：行政主體作出涉及相對人權益的決定、裁定，特別是作出相對人權益有不利影響的確定、裁定，必須在決定書、裁決書中說明其事實根據(jù)，法律根據(jù)或行政主體的政策考慮。許多國家的聽政程序法均明確規(guī)定了說明理由的制度。如德國《行政程序法》第39條規(guī)定：“行政機關的書面行為或書面確認的行為得書面說明理由?！蔽覈鴽]有統(tǒng)一的法律規(guī)定行政程序的說明理由制度，但是個別法律中有所規(guī)定。如《行政正許法》第39條規(guī)定，行政機關給予相對人行政處罰，應在處罰決定書中載明當事人違法的事實和證據(jù)，以及處罰的依據(jù)。

該制度的主要價值在于：其一，體現(xiàn)對相對人權利和人格的尊重。其二，使相對人明了行政行為的根據(jù)、理由，以及于相對人立即相應行為和配合實施。

（八）程序?qū)怪贫?/p>

“所謂相對人程序?qū)箼啵冈谛姓袨檫^程中，相對人為維護自己的合法權益，針對行政行為人不符合法定程序的行政行為而在法律允許的范圍內(nèi)采取程序?qū)勾胧??！毙姓鄬θ说某绦驅(qū)故菍π姓?zhí)法主體胡亂行使行政優(yōu)先權的限制，也是對行政法律關系不對等性的平衡，可以使法律素養(yǎng)較高的行政相對人利用法律防止行政自由裁量權的恣意。行政相對人對行政主體不依法作出行政行為時，在法律允許的情況下，有拒絕履行的權利。我國《行政處罰法》49條規(guī)定：“行政機關及其執(zhí)法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)，不出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當事人有權拒絕交納罰款。”該制度的主要價值在于，相對人對執(zhí)法者的程序違法行為進行正面抵制，是一種私權對公權的抗爭，可以促使執(zhí)法者嚴格按照程序執(zhí)法，同時也維護相對人自己的合法權益。

參考文獻

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