完善政府采購制度刻不容緩

林初寶

我國政府采購制度已從單純的財政支出管理手段上升為國家宏觀調(diào)整的政策工具

作為國家重要宏觀調(diào)控手段之一的政府采購制度在探索中走過了12個春秋。在這12年里，我國政府采購制度逐步完善，成效顯著；同時，問題與矛盾仍然存在，距離國家的要求還有很大的距離。面對全球金融危機背景下國家萬億元經(jīng)濟刺激計劃的“大考”，以及加入《政府采購協(xié)議》、開放政府采購市場強大的外部壓力，如何站在更高的起點上推進政府采購制度改革創(chuàng)新，以國家和人民的利益為己任，是我們不可推卸的歷史使命與責任。

我國從1996年開始試行政府采購制度，經(jīng)過各級政府采購管理部門和集中采購機構(gòu)以及審計、監(jiān)察等有關(guān)部門的共同努力，政府采購活動逐步走上法制化、規(guī)范化運行軌道。但是由于起步較晚，我國政府采購制度還存在著很多不完善的地方，一些矛盾和問題日益凸現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：一是法律法規(guī)不健全，《政府采購法》與《招標投標法》不統(tǒng)一，導(dǎo)致公共工程還“游離”于政府采購范圍之外，不利于集中采購規(guī)模的擴大，政府采購保護民族產(chǎn)業(yè)、支持中小企業(yè)、支持自主創(chuàng)新、支持綠色環(huán)保等政策功能無法得到有力的落實。二是管理體制和運行機制不完善，“采管分離”不徹底，未能完全賦予集中采購機構(gòu)代表政府依法行使采購的權(quán)力，使得目前近八成政府采購活動由社會中介代理完成。三是采購手段嚴重落后，效率低，成本高。

目前，中央和地方的數(shù)十萬億元公共投資救市計劃對政府采購的監(jiān)督、管理和執(zhí)行提出了更高的要求，現(xiàn)行的政府采購制度和以財政性支出為邊界的體制，已經(jīng)明顯不能承擔用好公共資源、落實公共投資監(jiān)管的職責。并且，我國已經(jīng)啟動《WTO政府采購協(xié)議》談判。因此，按照與國際接軌的要求，站在一個更高的層面，積極推動現(xiàn)行政府采購制度改革，探索建立完善的公共采購制度已是刻不容緩。

公共采購是相對于公共支出或是公共投資而言，強調(diào)的是公共利益，突出服務(wù)于社會和大眾的政策功能，與服務(wù)型政府建設(shè)相一致。公共采購制度最早起源于英國；近20年來，歐美等發(fā)達國家或地區(qū)出現(xiàn)了以強化公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共改革浪潮，公共采購以其購買行為和購買資金的公共性，購買過程的高度組織性，對市場秩序建設(shè)的導(dǎo)向性及交易的巨大規(guī)模性，成為這些發(fā)達國家或地區(qū)加強政府對經(jīng)濟調(diào)控的重要手段。公共采購的范圍延伸到了包括公共交通、公共醫(yī)療、公共教育等在內(nèi)的所有公共部門，只要涉及國家利益和社會公共利益的項目，無論資金來源是財政預(yù)算還是私人投資，也不論是政府部門還是國家控股企業(yè)或者私人企業(yè)，都必須實行公共采購。我國《“十一五”規(guī)劃綱要》把政府采購作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段與財稅、金融手段并列提出，表明我國政府采購制度也已從單純的財政支出管理手段上升為國家實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟和社會目標的公共政策工具，具備實質(zhì)意義上的公共采購性質(zhì)。同時，目前受《招標投標法》管理的大量公共工程采購，在本質(zhì)上亦屬于公共采購的范圍。因此，在目前國家萬億元經(jīng)濟刺激計劃所帶動的大量公共投資的背景下，從國家和人民的利益出發(fā)，完善我國的公共采購制度，意義十分重大。

首先，要在借鑒國際公共采購相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)統(tǒng)一《政府采購法》與《招標投標法》，出臺《公共采購法》及其實施細則，明確公共采購活動當事人的權(quán)利和責任。中央財經(jīng)大學法學院教授曹富國在《公共采購法視野下“兩法”關(guān)系之協(xié)調(diào)監(jiān)管論與區(qū)別立法問題》一文中指出，在“兩法”關(guān)系問題上，為數(shù)不多的討論都在試圖用一個法包含另一個法，或者討論哪個法是程序法或?qū)嶓w法。他認為應(yīng)以統(tǒng)一政府采購法或公共采購法的概念來看待“兩法”關(guān)系，即它們都是實質(zhì)意義上的公共采購法。從我國政府采購法立法史或是從法律關(guān)于監(jiān)管權(quán)的分配來看，適用范圍上的沖突與部門之間監(jiān)管權(quán)的分配緊密聯(lián)系，在一定程度上是由監(jiān)管權(quán)沖突所造成的。因此，一種協(xié)調(diào)“兩法”關(guān)系的思路是協(xié)調(diào)部門之間關(guān)于監(jiān)管權(quán)的沖突，從而使對法律的解釋和適用達到統(tǒng)一與和諧。

其次，要建立全國自上而下統(tǒng)一的公共采購行政管理體系；按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互分離又相互協(xié)調(diào)的要求，建立職責明晰、協(xié)調(diào)有序的公共采購運行機制。明確集中采購機構(gòu)代表政府依法行使采購權(quán)的法定采購人地位，賦予其相應(yīng)的行政權(quán)力。從世界各地實踐來看，公共采購管理體制分為委員會制和部門管理制。委員會制的優(yōu)點在于吸納相關(guān)職能部門共同參與公共采購的管理，便于協(xié)調(diào)各部門政策，化解部門之間矛盾，有利于公共采購制度的建立和推行，但其弱點在于眾多職能部門之間不同目標的協(xié)同難度較大。部門管理制的優(yōu)點在于職責明確，避免多頭管理，有利于提高效率，但各種矛盾和沖突集中某一部門，不利于工作的開展。從我國的實際情況出發(fā)，可考慮先行建立公共采購專業(yè)委員會，作為全國公共采購工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)機構(gòu)。

同時，要推進公共采購信息化建設(shè)，搭建全國統(tǒng)一的電子化公共采購平臺，形成統(tǒng)一的采購大市場。電子化公共采購是全球公共采購發(fā)展的必然趨勢，韓國、美國，加拿大、新加坡等國家的電子化公共采購系統(tǒng)已建設(shè)得十分完善，并取得良好的社會效益和經(jīng)濟效益。據(jù)報道，目前韓國已有3萬個公共機構(gòu)、20萬公務(wù)員和11萬個注冊供應(yīng)商在使用電子公共采購系統(tǒng)，每年完成430億美元交易額。我國公共采購電子化的建設(shè)，應(yīng)改變目前這種“各自為政”、“信息孤島”的局面，這就需要先行統(tǒng)一數(shù)據(jù)、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一商品庫、供應(yīng)商庫、專家?guī)斓荣Y源、統(tǒng)一安全機制等。在更高層面上做到統(tǒng)一，實現(xiàn)各級政府采購機構(gòu)之間的信息資源共享，使公共采購數(shù)據(jù)最終成為國家決策的重要依據(jù)，為從源頭上抑制腐敗和建設(shè)陽光政府提供措施保障。