重鑄法律，保衛(wèi)呼吸權(quán)

阿計

近年來持續(xù)爆發(fā)的霧霾污染，儼然已演變成頭號環(huán)境公害。正是在這樣的困境中，2014年底提交立法機關(guān)一審的大氣污染防治法修訂草案，成為社會熱議的焦點。此次修法行動，有望收獲的將不僅是保衛(wèi)藍(lán)天的法制進(jìn)步，也為反思大氣污染深層癥結(jié)、探索環(huán)境治理根本之道提供了歷史契機。

霧霾倒逼修法

前不久，由前央視記者柴靜自費拍攝的一部環(huán)保紀(jì)錄片《穹頂之下》，通過網(wǎng)絡(luò)播映，引起廣泛關(guān)注。據(jù)不完全統(tǒng)計，一天之內(nèi)，幾大互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站點播下載量加在一起已近上億次，在手機上，該影片被反復(fù)“刷屏”。

在獲得網(wǎng)名激贊的同時，也有人指出，影片存在一些事實錯誤。2015年3月1日，履新剛滿2天的新人環(huán)保部部長陳吉寧迅速回應(yīng)了這場輿論風(fēng)暴。陳吉寧說，這部紀(jì)錄片讓他想起了美國作家蕾切爾·卡森，正是其著作《寂靜的春天》喚起了全球?qū)Νh(huán)境的關(guān)注，而柴靜的這部紀(jì)錄片對喚起公眾對環(huán)境及環(huán)境健康問題的關(guān)心起到重要的促進(jìn)作用，“所以我特別贊賞這樣一個片子”。

一部環(huán)保紀(jì)錄片之所以能引起如此強烈的共鳴，正是因為對于大氣污染，人們早已都是“局中人”。

2011年入冬以后，持續(xù)數(shù)日的灰蒙天氣突襲全國多個地區(qū)，兩個令人陌生的新詞——“霧霾”和“PM2.5（細(xì)顆粒物）”，開始進(jìn)入公眾視野。

2013年，堪稱霧霾進(jìn)入歷史高發(fā)期的拐點之年。據(jù)中國氣象局監(jiān)測，2013年全國平均霾日數(shù)達(dá)35.9天，較常年偏多27天，創(chuàng)下1961年以來的峰值。2014年，共出現(xiàn)13次大范圍持續(xù)性霾天氣過程。進(jìn)入2015年僅僅十多天，華北、黃淮、江漢等地又遭遇嚴(yán)重霧霾侵襲……毫無懸念，在未來的許多年，“十面霾伏”仍將不斷上演。

學(xué)校停課，航班停飛，高速封閉，公交癱瘓……每當(dāng)霧霾襲來，城市運轉(zhuǎn)的節(jié)奏就會被徹底打亂，醫(yī)院呼吸科人滿為患。2014年的最新評估則表明，過去5年因大氣污染造成的公眾健康損失，已超過6000多億元。

具有標(biāo)志意義的是，2013年9月10日，國務(wù)院發(fā)布了《大氣污染防治行動計劃》，明確提出：經(jīng)過五年努力，全國空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少。該計劃同時確立了10條35項綜合治理措施，因此被簡稱為“大氣十條”。

我國大氣環(huán)境形勢的嚴(yán)峻性在于，西方發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化過程中逐步出現(xiàn)、分段解決的大氣污染問題，在我國卻在最近20年內(nèi)集中爆發(fā)。傳統(tǒng)的煤煙型污染尚未解決，由機動車尾氣、重化工業(yè)等因素構(gòu)成的復(fù)合型污染已接踵而至，形成了多種污染物擠壓、疊加的獨特環(huán)境困局。

與此同時，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加速，我國大氣污染已不再局限于一地一城，而是呈現(xiàn)出連帶成片的區(qū)域性污染特征，京津冀、長三角、珠三角等地的城市群已陷入集體“淪陷”的險境，治理難度因此進(jìn)一步加大。

法律的滯后，構(gòu)成了防治大氣污染的另一個瓶頸。早在1987年，我國就頒布了大氣污染防治法（以下簡稱“大氣法”），1995年和2000年又先后兩次修改。但法律改進(jìn)的步伐，遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上污染發(fā)展的速度。隨著復(fù)合型、區(qū)域性等大氣污染新問題的迅速爆發(fā)，現(xiàn)行大氣法日益暴露出源頭治理薄弱、管控對象單一、問責(zé)機制不嚴(yán)、處罰力度不夠等缺陷。

事實上，早在2006年，大氣法的第三次修改就已啟動，起初的修法重點依然是針對煤煙型污染，但霧霾天氣的出現(xiàn)，直接促成了修法思路的根本改變。而“大氣十條”和2014年4月完成大修的環(huán)境保護法，又為大氣法的修改提供了豐富的思想資源。諸多推力下，大氣法修訂草案于2014年12月22日正式提交十二屆全國人大常委會第十二次會議初審。

與現(xiàn)行大氣法相比，修法草案由66條增加到100條，僅有1條未做任何修改，諸多新理念和新機制紛紛入法。面對再也拖延不起的呼吸保衛(wèi)戰(zhàn)，正如一位參與修法的人士所言：“大氣污染防治法必須改變過去立法不嚴(yán)的狀態(tài)！”

違法成本低，政府責(zé)任過于簡約

作為最重要的環(huán)保義務(wù)主體，企業(yè)社會責(zé)任防線的脆弱，呈現(xiàn)了大氣污染防治令人揪心的又一個側(cè)面。

強制推行的環(huán)保政策，或許能迫使企業(yè)投資購置治污設(shè)施，但真正的困難在于，如何能保證這些設(shè)施真正運轉(zhuǎn)。在“開機歡迎，關(guān)機歡送”、“晝停夜排”、瞞報虛報的惡性循環(huán)中，一些企業(yè)和執(zhí)法部門之間的博弈似乎永無止境。2013年3月，環(huán)保部華北督查中心對河北鋼鐵業(yè)的調(diào)查就顯示，60%的鋼鐵企業(yè)存在環(huán)保違規(guī)現(xiàn)象，七成除塵設(shè)施運行不正常。

問題的癥結(jié)就在于，違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于守法成本！

根據(jù)現(xiàn)行大氣法，不正常使用或擅自閑置治污設(shè)施的，最高罰款僅為5萬元;超標(biāo)排污的，最高罰款僅為10萬元。相較之下，治污設(shè)施不僅安裝成本巨大，運行成本也極為高昂。以一個中等規(guī)模的鋼鐵企業(yè)為例，如果關(guān)停設(shè)施，每年可節(jié)省數(shù)千萬元，而一旦被查處，不過罰款數(shù)萬元。這就必然觸發(fā)“花錢買排污”的沖動，有的企業(yè)甚至每年設(shè)立上百萬元的專項基金，用來應(yīng)付罰款。

據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計，2012年至2014年的3年間，全國大氣環(huán)境違法處罰案件達(dá)9110件，處罰金額共計3.05億元，平均每起案件僅罰款3.11萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于治污設(shè)施的運行費用。

即便是造成了大氣污染事故，現(xiàn)行大氣法規(guī)定的最高罰款也只是50萬元，與污染事故所造成的巨大損害相比，根本不值一提。

抬高違法成本、扭轉(zhuǎn)處罰偏軟，是持續(xù)多年的社會呼聲，也是此次大氣法修改的一大焦點。修法草案的一大亮點是，大幅提高了對各類違法行為的罰款上限，比如，未經(jīng)批準(zhǔn)閑置防治設(shè)施的最高罰款提高至20萬元，超標(biāo)排污的最高罰款則增至100萬元。

對于造成大氣污染事故的，修法草案取消了50萬元的罰款上限，改為按損失倍數(shù)計算罰款，明確規(guī)定，對造成一般或較大大氣污染事故的，按照直接損失的1倍以上3倍以下計罰;造成重大或特大大氣污染事故的，按照直接損失的3倍以上5倍以下計罰。同時，對直接責(zé)任人員可以處上一年度從本單位取得收入50%以下的罰款。這意味著，未來不僅將出現(xiàn)嚴(yán)罰大氣污染事故的“天價罰單”，踐踏環(huán)保底線的個體也將付出應(yīng)有的代價。

新環(huán)保法確立的“按日計罰”制度，也引入了大氣法修法草案，并明確了四類適用行為，對于那些屢查不改的企業(yè)而言，其震懾作用不言而喻。

不過，正如一些人士所擔(dān)憂的，目前修法草案所設(shè)定的一些罰款上限依然偏低，不足以徹底解決違法成本低的痼疾，有必要進(jìn)一步增強重典治污的力度。同時，也應(yīng)當(dāng)更多考慮對守法企業(yè)的激勵機制，只有讓違法者得不償失、守法者有利可圖，企業(yè)環(huán)保責(zé)任的防線才會真正堅固，并且恒久。

誰該挑起治霾的重?fù)?dān)？除了企業(yè)之外，各級政府無疑是“關(guān)鍵中的關(guān)鍵”。在立法層面，以往環(huán)境立法的一個重大缺陷是，僅僅側(cè)重于企業(yè)責(zé)任，政府責(zé)任卻過于簡約。2013年9月出臺的“大氣十條”強調(diào)，地方政府是大氣污染防治的責(zé)任主體。次年5月開始試行的相關(guān)考核辦法，標(biāo)志著史上最嚴(yán)格的大氣環(huán)境管理責(zé)任與考核制度正式確立。

2014年4月修訂的環(huán)境保護法，首次將環(huán)保目標(biāo)納入政府考核內(nèi)容。此次大氣法修改也必然引入這一立法突破，修法草案明確規(guī)定，建立大氣環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，對地方政府及有關(guān)部門進(jìn)行考核。并要求空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的城市編制限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，采取措施限期達(dá)標(biāo)。

不過綜觀目前的修法草案，對考核不合格或不達(dá)標(biāo)地方的責(zé)任追究，還僅僅停留在“要求整改”之類的行政約束，而缺乏剛性的處罰手段，因而有必要進(jìn)一步細(xì)化法律責(zé)任、加強追責(zé)力度，直至引入責(zé)任官員引咎辭職等嚴(yán)厲機制。而在另一個方向，改革現(xiàn)行的環(huán)保管理體制，以打破地方保護主義的掣肘，也應(yīng)當(dāng)盡快提上議事日程。

從知情權(quán)到公民責(zé)任

與政府責(zé)任、企業(yè)義務(wù)相比，公眾參與和公民責(zé)任構(gòu)筑的，是阻擊大氣污染的社會防線。

公眾參與的前提是知情權(quán)，PM2.5的成名史堪稱其中典范。盡管上海、北京等地早就開始PM2.5監(jiān)測，卻長期處于“內(nèi)部研究”的保密狀態(tài)。2011年入冬后，隨著多地遭遇灰霾襲擊，美國駐華使領(lǐng)館發(fā)布的PM2.5監(jiān)測數(shù)據(jù)經(jīng)網(wǎng)絡(luò)傳播后，終于使PM2.5成為舉國追問的公共話題，并最終推動PM2.5納入了新版環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，圍繞PM2.5公開化的博弈，既見證了公民知情意識的覺醒，也見證了政府執(zhí)政思維的轉(zhuǎn)變。

對于PM2.5的敏感，對于藍(lán)天的渴望，使得飽受霧霾侵襲的民眾已不再滿足于自救和抱怨，而是日益煥發(fā)出監(jiān)督的激情。最近幾年，環(huán)保部門收到的大氣污染舉報直線上升，占到了舉報總量的約六七成。

更為鮮活的是現(xiàn)實中的公民行動。石家莊市民李貴欣向法院起訴該市環(huán)保局，要求對方承擔(dān)起治霾職責(zé)，成為因空氣污染狀告政府的全國第一人;鄭州網(wǎng)民“大花貓”發(fā)出《致鄭州市長馬懿的公開信》，痛批政府治霾不力，而市長亦以公開信予以良性互動;四川達(dá)州市宣布熏臘肉是當(dāng)?shù)乜諝馕廴镜牡準(zhǔn)缀?，志愿者立即展開自測活動予以證偽，并督促政府不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁治污責(zé)任……所有這些，都佐證了公民高漲的監(jiān)督意識。

相比于生機勃勃的公民參與熱情，大氣法修法草案的相關(guān)制度設(shè)計卻顯得乏善可陳，僅僅規(guī)定了有關(guān)部門及時處理舉報，制定、修訂大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)征求公眾意見，等等。寥寥數(shù)個條款，并不能為公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供足夠的制度支持。

正因此，進(jìn)一步強化公共參與制度，應(yīng)當(dāng)是未來完善修法草案的重點所在。比如在信息公開方面，應(yīng)當(dāng)明確要求地方政府公開本地的污染排放數(shù)據(jù)、嚴(yán)重污染企業(yè)名錄以及對污染行為的處罰記錄等長期“保密”的信息，以便公眾知情監(jiān)督;在公眾參與方面，應(yīng)當(dāng)在制訂與大氣污染有關(guān)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、治理規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等過程中，進(jìn)一步明確聽證會、論證會等公共參與機制;在公眾監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)增設(shè)對公民舉報的回應(yīng)和獎勵機制，進(jìn)一步明確并細(xì)化針對大氣污染的公益訴訟規(guī)則。

同時，公共參與并不僅僅體現(xiàn)于監(jiān)督的權(quán)利，亦應(yīng)體現(xiàn)于治理的義務(wù)。機動車排放、餐飲、燒烤等等無不與公民生活方式密切相關(guān)，可以說每個人都逃不脫為霧霾作“貢獻(xiàn)”的嫌疑。如果不愿節(jié)制露天燒烤之類的個人嗜好，不愿放棄開大排量豪車之類的奢華，就無法避免“戴著口罩開寶馬”之類的尷尬，最終陷入人人受害、人人加害的“公地悲劇”。

霧霾威脅下的全體公民，無人能夠獨善其身，也無人能夠置身事外。在對抗大氣污染的戰(zhàn)爭中，從政府責(zé)任到企業(yè)義務(wù)，再到公民的環(huán)境理性，一個也不能少！正如柴靜在《穹頂之下》中所言：“但就是一個人知道了自己做的一點點事情，可以讓事情本身變得更好，他心里面就能夠踏實了。所以回頭來看人類與污染之間的戰(zhàn)爭，歷史就是這樣創(chuàng)造的，就是千千萬萬個普通人，有一天他們會說不，我不滿意，我不想等待，也不再推諉，我要站出來做一點什么，我要做的事情，就在此時，就在此刻，就在此地，就是此身?！庇芯W(wǎng)友對此發(fā)表感言：“我們不怕死，但我不想這么活，以后我會打12369，捍衛(wèi)自己權(quán)利，為了自己，為了我們后代。”

你的選擇將決定天空的顏色。唯有人人攜手共進(jìn)，才能最終戰(zhàn)勝霧霾，重抱藍(lán)天！