中國(guó)“試點(diǎn)文化”獨(dú)樹(shù)世界

本報(bào)駐俄羅斯、印尼、美國(guó)、英國(guó)特約記者 鄭潤(rùn)宇 孫天仁 陸樂(lè) 衛(wèi)思敏

“改革試點(diǎn)”最近30年成了中國(guó)的一種獨(dú)特文化。中國(guó)在各個(gè)領(lǐng)域推行很多新政策前都會(huì)搞試點(diǎn)，然后再根據(jù)試點(diǎn)的效果推廣或放棄。這種操作程序幾乎是世界獨(dú)有的。一位研究世界發(fā)展的中國(guó)專家對(duì)中國(guó)“試點(diǎn)文化”的解讀是，“從點(diǎn)到面”是范例，“不好就撤”，延續(xù)了中國(guó)政策的穩(wěn)定，也避免了偏激。作為中國(guó)這樣的大國(guó)，必須要有“試點(diǎn)”的做法。相比之下，俄羅斯、印尼、日本、美國(guó)等很多國(guó)家沒(méi)有類似的“試點(diǎn)文化”，政黨輪流執(zhí)政、法律法規(guī)限制等原因使“試點(diǎn)”幾乎沒(méi)有可能。不僅新興國(guó)家，甚至連西方國(guó)家都對(duì)中國(guó)的“試點(diǎn)”表示認(rèn)同并且羨慕。

沒(méi)搞試點(diǎn)讓俄福利貨幣化改革引起政治危機(jī)

在中國(guó)人的現(xiàn)實(shí)生活中，有關(guān)工資、看病、養(yǎng)老保險(xiǎn)、土地征用、高校招生甚至攤販上街?jǐn)[攤、京劇進(jìn)入中小學(xué)課堂這樣的試點(diǎn)因?yàn)殛P(guān)系到民生而引起百姓的關(guān)注和復(fù)雜議論。俄羅斯的改革過(guò)程是否有同樣的“試點(diǎn)”？據(jù)俄羅斯國(guó)際關(guān)系學(xué)院東亞及上合研究中心主任盧金副教授講，俄在司法和教育領(lǐng)域也有試點(diǎn)，如司法領(lǐng)域引入陪審團(tuán)，通過(guò)試點(diǎn)推行類似中國(guó)的大學(xué)全國(guó)統(tǒng)一入學(xué)考試。但整體來(lái)說(shuō)，俄羅斯沒(méi)有形成中國(guó)這樣根深蒂固的“試點(diǎn)文化”現(xiàn)象。

俄羅斯福利貨幣化改革曾因?yàn)閭}(cāng)促推出而吃了大虧。2004年下半年，俄羅斯議會(huì)上院在沒(méi)有征得民眾支持和試點(diǎn)改革的情況下，通過(guò)了一項(xiàng)有爭(zhēng)議的推行福利貨幣化改革的新法律。根據(jù)這項(xiàng)法律，實(shí)際上將結(jié)束蘇聯(lián)時(shí)期老年人、殘障人和二戰(zhàn)老兵享受的一系列福利。取而代之的是國(guó)家將要對(duì)福利待遇的享受者發(fā)放一定數(shù)量的現(xiàn)金補(bǔ)償。根據(jù)這項(xiàng)法律每月發(fā)放約合25美元至120美元的現(xiàn)金補(bǔ)助，取代諸如免費(fèi)公共交通和補(bǔ)貼電費(fèi)等實(shí)際福利。此次改革涉及俄羅斯上千萬(wàn)居民，特別是貧窮和基本喪失勞動(dòng)能力的老年公民。由于事先沒(méi)有進(jìn)行任何試點(diǎn)，也沒(méi)有采取循序漸進(jìn)的方式，俄羅斯政府強(qiáng)行通過(guò)改革法案后，不少民眾表示不滿。俄反對(duì)派還準(zhǔn)備在國(guó)會(huì)上對(duì)時(shí)任總統(tǒng)普京提出不信任動(dòng)議。根據(jù)當(dāng)時(shí)的民意調(diào)查，大約有60%的俄國(guó)人反對(duì)進(jìn)行福利改革。2005年初，莫斯科等地爆發(fā)了反對(duì)進(jìn)行福利改革的群眾示威，一些示威群眾甚至要求政府下臺(tái)，普京當(dāng)時(shí)面臨了上任以來(lái)最大的政治危機(jī)。俄第二大城市圣彼得堡1萬(wàn)多人上街，是全國(guó)最大規(guī)模的示威，當(dāng)?shù)毓賳T被迫承諾發(fā)還交通津貼。俄羅斯多個(gè)地方政府也表態(tài)恢復(fù)部分福利。這項(xiàng)改革最終不了了之。

“俄羅斯較少進(jìn)行類似的試點(diǎn)改革，因此改革成效不大，而錢(qián)財(cái)在改革過(guò)程中又被消耗掉了。”俄羅斯經(jīng)濟(jì)評(píng)論家諾維克夫在談到這項(xiàng)失敗的福利貨幣化改革時(shí)說(shuō)：“中國(guó)在一定區(qū)域內(nèi)的試點(diǎn)性改革與俄羅斯的改革相比，是非常了不起的。”莫斯科大學(xué)中國(guó)問(wèn)題專家瓦蓮杰娜博士認(rèn)為，俄羅斯與中國(guó)不同，它是聯(lián)邦制國(guó)家，各地區(qū)主體可以有自己的法律，各地區(qū)的主體在不與聯(lián)邦憲法發(fā)生沖突的情況下可以制定和執(zhí)行自己的有關(guān)法律政策及改革。由于俄政府機(jī)構(gòu)效率不是很高，因此由地方試行再推薦至聯(lián)邦的試行改革幾乎不存在。還有的專家提到，俄羅斯自上而下推動(dòng)政策也受到俄羅斯民族特性和歷史的影響，改革的方式或理論容易極端化，相比之下，“漸進(jìn)性改革”、“摸著石頭過(guò)河”是中國(guó)改革成功的一個(gè)重要因素。

“試點(diǎn)”在印尼等國(guó)沒(méi)機(jī)會(huì)搞

日本人把中國(guó)的“改革試點(diǎn)”理解為“試行錯(cuò)誤”的一種做法，并認(rèn)為這樣的做法很有魄力。由于日本各地發(fā)展比較均衡，加上給某個(gè)地區(qū)或某個(gè)企業(yè)一些特殊政策又與日本有關(guān)法律不符，因此日本不太可能推廣中國(guó)的“試點(diǎn)”做法，但日本人很欣賞中國(guó)的“試點(diǎn)”。上世紀(jì)90年代日本經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)泡沫，日本學(xué)術(shù)界在尋求突破時(shí)也有人提到應(yīng)該學(xué)中國(guó)搞“深圳特區(qū)”的做法。

與俄羅斯忽視“試點(diǎn)效應(yīng)”和日本受法律限制不能推動(dòng)“試點(diǎn)”不同，改革試點(diǎn)的做法在一些發(fā)展中國(guó)家推動(dòng)起來(lái)也有難度。由上萬(wàn)個(gè)島嶼組成的印尼跨越了4個(gè)時(shí)區(qū)，地域的廣大使得印尼政府管理權(quán)延伸到每個(gè)群島很有難度。長(zhǎng)期以來(lái)，印尼中央政府和地方政府之間因?yàn)橛械胤阶灾握叽嬖谥?，在印尼?huì)有市長(zhǎng)不聽(tīng)命于省長(zhǎng)、省長(zhǎng)不在意部長(zhǎng)的情況發(fā)生。印尼首都雅加達(dá)所在的爪哇島與“外島”之間存在矛盾，加上蘇哈托時(shí)代的集權(quán)化，影響了外島居民對(duì)中央的信任感。印尼商人穆里亞介紹說(shuō)，就拿印尼地方自治法來(lái)說(shuō)，地方當(dāng)局經(jīng)常違反企業(yè)和中央政府簽訂的合同，強(qiáng)征額外的稅收，把外商“嚇跑”是常有的事。

印尼中國(guó)商務(wù)理事會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)蘇拉亞萬(wàn)告訴記者，政策“試點(diǎn)”在印尼可能根本沒(méi)有機(jī)會(huì)搞。政府推行一項(xiàng)政策，大多都有急功近利的考慮。希望在自己任期內(nèi)達(dá)到某種目的，因此他們不愿意“試點(diǎn)”。黨派之間扯皮往往也造成行政效率低下。在很大程度上，一項(xiàng)政策的制定、出臺(tái)背后是以政黨利益為主，或者是政治集團(tuán)利益優(yōu)先。民生、民意恐怕居次。比如說(shuō)，印尼的公路建設(shè)問(wèn)題讓很多外國(guó)人感到不可理解，雅加達(dá)的一些主要道路上經(jīng)常是坑坑洼洼，長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)人修補(bǔ)。按照當(dāng)?shù)厝说恼f(shuō)法就是，平時(shí)不修路，選舉之前匆忙做表面文章；也有一種情況，如果是在新一屆選舉之前，地方負(fù)責(zé)人不愿意修路，因?yàn)閾?dān)心把政績(jī)留給別人。

美國(guó)有時(shí)不理解中國(guó)“試點(diǎn)”

西班牙的埃菲社近日對(duì)中國(guó)嘗試在中小學(xué)開(kāi)設(shè)京劇課的做法很感興趣。埃菲社的相關(guān)報(bào)道說(shuō)，把京劇引入中國(guó)部分省市學(xué)校課堂一年來(lái)，有很多老師和專家對(duì)所選的15個(gè)唱段中的個(gè)別選段提出批評(píng)，原因多種多樣，如有的認(rèn)為所選唱段并不“傳統(tǒng)”，有的認(rèn)為加重了學(xué)生負(fù)擔(dān)，有的抱怨忽略了其他傳統(tǒng)劇種。實(shí)際情況是，在此報(bào)道前，北京中小學(xué)京劇教材已經(jīng)根據(jù)“試點(diǎn)”情況刪除了教育部原規(guī)定的個(gè)別曲目。

中國(guó)采取的“試點(diǎn)”有時(shí)候也不能為外國(guó)人理解。一位在美國(guó)教育部工作的美國(guó)人聽(tīng)到有關(guān)京劇“試點(diǎn)”進(jìn)入小學(xué)課堂后，第一反應(yīng)是：“為什么這些學(xué)校要為政府的政策做試驗(yàn)？如果失敗了呢？他們?yōu)槭裁床荒茏约哼x擇呢？”美國(guó)人的做法是讓學(xué)校自己去決定用什么教材，不僅每個(gè)學(xué)區(qū)（一個(gè)城市會(huì)劃分成若干學(xué)區(qū)）的委員會(huì)可以自行決定，甚至某個(gè)學(xué)校的幾個(gè)老師也可以提出和設(shè)計(jì)一個(gè)新的課程。專家認(rèn)為，這和中美公共政策背后的理念不一樣，美國(guó)人重視個(gè)體意見(jiàn)表達(dá)，相信個(gè)體有選擇的權(quán)利，這是他們的公共政策自下而上形成的基礎(chǔ)，所以他們可能不太理解中國(guó)自上而下的“試點(diǎn)”做法。

在美國(guó)，各個(gè)州擁有很大的自主權(quán)。比如在法律政策上，從死刑到收消費(fèi)稅幾乎都是州自己說(shuō)了算。所以，聯(lián)邦政府恐怕很少能像中國(guó)的中央集權(quán)體制一樣，去要求某個(gè)州試點(diǎn)什么政策。當(dāng)然，一些需要各州協(xié)調(diào)的“試點(diǎn)項(xiàng)目”還是有的，比如美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局想要各州地質(zhì)滑坡方面的數(shù)據(jù)，會(huì)找十來(lái)個(gè)州做“試點(diǎn)”，要他們提供若干方面的數(shù)據(jù)，如果覺(jué)得有價(jià)值，會(huì)推廣到全國(guó)各州。在州這個(gè)級(jí)別要實(shí)行一個(gè)新的政策，不同利益團(tuán)體的游說(shuō)和彼此之間的妥協(xié)顯得更為重要。據(jù)馬里蘭州蒙哥馬利郡政府預(yù)算辦公室一位官員講，最近他們最忙的項(xiàng)目是聯(lián)邦政府的經(jīng)濟(jì)刺激金，這一大筆經(jīng)濟(jì)刺激金如何分配、如何用、如何監(jiān)督，是通過(guò)各方的合法游說(shuō)、市鎮(zhèn)會(huì)議、媒體宣傳來(lái)爭(zhēng)取和說(shuō)服立法者的。美國(guó)這樣的“游說(shuō)”做法強(qiáng)調(diào)的只是一個(gè)流程，政策是否可行成了次要問(wèn)題。

在西方大國(guó)中，英國(guó)最近上馬了一些類似的“試點(diǎn)”工程，其中有被公眾接受的，也有的遭到質(zhì)疑和停止。英國(guó)和中國(guó)最相似的是政府的“大部制”改革的試點(diǎn)。布朗2007年就任首相后，英國(guó)政府進(jìn)行了一次前所未見(jiàn)的試點(diǎn)項(xiàng)目：將原先的教育部一分為二，讓大學(xué)教育事務(wù)和中小學(xué)教育事務(wù)由兩位正部級(jí)大臣分別管理。出于相同的原因，在2007年底，布朗還把原來(lái)的貿(mào)工部擴(kuò)充為商業(yè)及能源部，讓前者主管商貿(mào)，后者專責(zé)能源開(kāi)發(fā)和利用的監(jiān)管。

因?yàn)橛蓄愃频摹霸圏c(diǎn)”，英國(guó)學(xué)者對(duì)中國(guó)的“試點(diǎn)文化”比較認(rèn)同。談到中國(guó)的醫(yī)療和養(yǎng)老金試點(diǎn)改革，英國(guó)智庫(kù)“開(kāi)放歐洲”的經(jīng)濟(jì)政策分析師保羅·羅濱遜和歐洲改革中心的巴里西博士都認(rèn)為，英國(guó)國(guó)民醫(yī)療保健體系和養(yǎng)老金制度是被英國(guó)人批評(píng)最多的試點(diǎn)項(xiàng)目，但公共醫(yī)療和養(yǎng)老金作為社會(huì)福利事業(yè)里的重點(diǎn)，即使是撞得頭破血流也要不斷嘗試，以找到合理的制度。

“試點(diǎn)”避免了中國(guó)改革偏激

中國(guó)在居住著世界1/4人口的土地上進(jìn)行的改革被世界媒體稱為“一次史無(wú)前例的試驗(yàn)”，因此外界對(duì)中國(guó)的“試點(diǎn)”有著持續(xù)和廣泛的關(guān)注。1980年8月27日，深圳被批準(zhǔn)為中國(guó)首批經(jīng)濟(jì)特區(qū)后的第二天，美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》就報(bào)道說(shuō)“鐵幕拉開(kāi)了，中國(guó)大變革正轟然鳴響”。波蘭《政治》周刊1993年1月曾發(fā)表文章說(shuō)，“為什么中國(guó)偉大的長(zhǎng)征能成功”，原因就是“沒(méi)有過(guò)于教條主義地對(duì)待在俄國(guó)誕生的社會(huì)主義模式”，相反，“總是在試驗(yàn)具有中國(guó)特色的路子”。

印尼中國(guó)商務(wù)理事會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)蘇拉亞萬(wàn)對(duì)中國(guó)國(guó)情比較了解，他認(rèn)為中國(guó)政府30年改革開(kāi)放過(guò)程中總結(jié)出來(lái)的“試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”是有效的，體現(xiàn)了民生優(yōu)先，以民意為主的理念。蘇拉亞萬(wàn)認(rèn)為，從根本上說(shuō)，“試點(diǎn)文化”使政府決策力與執(zhí)行力都得到加強(qiáng)，即使搞試點(diǎn)不成功，也不會(huì)降低效率。如果印尼中央政府學(xué)習(xí)中國(guó)政府的“試點(diǎn)”模式，恐怕會(huì)更有效地實(shí)施改革，管理國(guó)家。在推行政策過(guò)程中，不搞“一刀切”，反而有助于團(tuán)結(jié)外島與爪哇島，推動(dòng)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。俄羅斯經(jīng)濟(jì)評(píng)論家諾維克夫認(rèn)為，缺乏深思熟慮可能讓一些改革政策有潛在的危害性，甚至造成全國(guó)范圍的影響，而中國(guó)在一定區(qū)域內(nèi)的試點(diǎn)即使產(chǎn)生一定的消極和負(fù)面影響，仍可有效地控制和消除，不會(huì)在全國(guó)展開(kāi)，“這是明智的”。

中國(guó)的“試點(diǎn)文化”保證了各種措施的推動(dòng)，延續(xù)了政策的穩(wěn)定性。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心世界發(fā)展研究所研究員丁一凡在接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)，“從點(diǎn)到面”差不多成了中國(guó)改革這么多年的范例，這種試點(diǎn)文化具有典型的中國(guó)特色，在別的國(guó)家很少見(jiàn)。鄧小平等同志在我國(guó)改革開(kāi)放初期就提出了“摸著石頭過(guò)河”，在試點(diǎn)中遇到問(wèn)題就叫停，“不好就撤”。還有學(xué)者認(rèn)為，試點(diǎn)的做法也能夠被百姓和社會(huì)所接受。因?yàn)椤案母镌圏c(diǎn)”，中國(guó)很少出現(xiàn)偏激的政策，中國(guó)這些年改革也有連續(xù)性，沒(méi)有付出大的代價(jià)。在當(dāng)代中國(guó)，南轅北轍甚至下一屆政府推翻上一屆政府的政策的事情不多。▲