中國的CDM項(xiàng)目審批

中國CDM市場處于快速發(fā)展時(shí)期，越來越多的國外買家、項(xiàng)目開發(fā)者積極的參與到CDM項(xiàng)目活動(dòng)中。從2004年11月中國政府批準(zhǔn)第一個(gè)CDM項(xiàng)目以來，已批準(zhǔn)的CDM項(xiàng)目數(shù)量迅速增加。到2009年6月底，已有2091個(gè)CDM項(xiàng)目得到了批準(zhǔn)。

現(xiàn)將我國CDM項(xiàng)目審批的有關(guān)問題作一個(gè)介紹。

一、項(xiàng)目審批程序

中國政府根據(jù)CDM項(xiàng)目審批的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，對項(xiàng)目申請審批程序進(jìn)行了多次修正和簡化，形成了一套高效的CDM審批程序。

它包括以下幾個(gè)審批步驟：

步驟一：項(xiàng)目開發(fā)：項(xiàng)目業(yè)主或賣／買方聘請的咨詢公司應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目的開發(fā)過程進(jìn)行相關(guān)工作，例如可行性分析，PDD開發(fā)，與買家商談，環(huán)評(píng)批復(fù)及可研批復(fù)等。

步驟二：提交申請：當(dāng)買方要求時(shí)。項(xiàng)目業(yè)主可向國家發(fā)改委中請不反對意見函，否則業(yè)主應(yīng)當(dāng)直接申請項(xiàng)目批復(fù)函并提交相關(guān)申請材料，由于CDM市場發(fā)展良好，故國家發(fā)改委鼓勵(lì)這種直接申請批復(fù)函的做法。在CDM項(xiàng)目申請審批的過程中，不必先向地方發(fā)改委申請，但我們建議項(xiàng)目業(yè)主在申請時(shí)向地方政府抄送申請材料，以便日后項(xiàng)目實(shí)施階段得到地方政府的管理和監(jiān)督。

步驟三：專家審評(píng)：國家發(fā)改委會(huì)對提交的每個(gè)項(xiàng)目委托一至兩名專家進(jìn)行審評(píng)。這些專家主要來自大學(xué)或研究機(jī)構(gòu)，他們負(fù)責(zé)審閱CDM項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件的質(zhì)量。并在召開CDM審核理事會(huì)之前提交對項(xiàng)目的評(píng)估結(jié)論。

步驟四：國家CDM項(xiàng)目審核理事會(huì)：國家發(fā)改委每個(gè)月組織一次或兩次CDM審核理事會(huì)對當(dāng)月申請的項(xiàng)目進(jìn)行審核。項(xiàng)目業(yè)主必須出席會(huì)議并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對項(xiàng)目進(jìn)行介紹，向?qū)徍死硎聲?huì)出示重要項(xiàng)目文件包括購碳協(xié)議或購買意向書、咨詢服務(wù)合同。目前由于每個(gè)月有近百個(gè)項(xiàng)目向國家發(fā)改委提交申請，故CDM審核理事會(huì)每個(gè)月通常召開兩次。

步驟五：CDM審核理事會(huì)決議：CDM審核理事會(huì)將參考專家意見對每個(gè)申請的項(xiàng)目進(jìn)行決議。每個(gè)項(xiàng)目有三種可能的決議結(jié)果，最好的是通過，最差的是拒絕，第三種結(jié)果是在修正和改進(jìn)之后再次申請。目前為止尚無任何項(xiàng)目被拒絕，但有些項(xiàng)目需要重新申請。由于其項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件質(zhì)量過差或某些必要文件不符合規(guī)定。

步驟六：項(xiàng)目批準(zhǔn)函：根據(jù)CDM審核理事會(huì)的決定，國家發(fā)改委將進(jìn)行發(fā)放項(xiàng)目批準(zhǔn)函的行政程序。最后的官方審批文件由于需要三個(gè)部委(國家發(fā)改委、科技部和財(cái)政部)會(huì)簽，故需要一段時(shí)間印制。

根據(jù)《管理辦法》，相關(guān)部門制定了一套成熟的CDM項(xiàng)目申請審批程序。以下對上述六個(gè)步驟的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)闡述。

①項(xiàng)目初審

項(xiàng)目業(yè)主向DNA(中國的CDM主管機(jī)構(gòu)，即國家發(fā)改委)直接申請，或者可在相關(guān)的地方及國家政府部門協(xié)助下申請。所有申請方必須向國家發(fā)改委提交以下材料：1)CDM項(xiàng)目申請書；2)申請表格；3)CDM項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件；4)項(xiàng)目建設(shè)和籌資概況說明。最后一項(xiàng)需要包括的信息有：項(xiàng)目業(yè)主及國外合作方的概況、項(xiàng)目總投資及財(cái)務(wù)狀況、項(xiàng)目技術(shù)的簡要描述、GHG減排的估算、項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益及環(huán)境效益、項(xiàng)目建設(shè)的審批狀況以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)狀況。

DNA判定一個(gè)項(xiàng)目是否符合CDM的合格性以及其他國內(nèi)法規(guī)要求。決定是否將該項(xiàng)目放入下一個(gè)步驟。為提高效率，處理好眾多的項(xiàng)目申請，中國DNA發(fā)布了文件，對項(xiàng)目申請文件的中英文字體及大小都作了詳細(xì)規(guī)定。

中國DNA將對某些提出申請的CDM項(xiàng)目簽發(fā)認(rèn)可文件。但該文件不是審批的必要條件。只有中國的企業(yè)可以申請?jiān)撐募?。同時(shí)需提交以下文件：1)認(rèn)可文件的申請函；2)申請身份及狀況的證明；3)項(xiàng)目概況信息如申請人聯(lián)系方式、國外合作方信息、項(xiàng)目位置、減排氣體種類及采用技術(shù)、采用的方法學(xué)及預(yù)計(jì)減排量。

②專家審評(píng)

對于通過初審的每個(gè)CDM項(xiàng)目，DNA將委托兩位專家進(jìn)行審計(jì)。如前所述，這些專家精通相關(guān)的方法學(xué)并有豐富的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，他們來自于不同的相關(guān)組織并將審評(píng)所有的項(xiàng)目文件尤其是PDD。DNA將根據(jù)這些專家之前的審評(píng)工作決定是否繼續(xù)委托其審評(píng)。審評(píng)程序是審核理事會(huì)之前所必須的，并且專家審評(píng)結(jié)果和意見對于最終決定至關(guān)重要。

③審核理事會(huì)審批及決議

DNA每個(gè)月召集一或兩次審核理事會(huì)成員及項(xiàng)目審評(píng)專家對提交申請的CDM項(xiàng)目進(jìn)行審評(píng)。理事會(huì)成員將對項(xiàng)目展開討論。若得到出席所有成員的一致同意則項(xiàng)目得以通過。

根據(jù)理事會(huì)上的決議DNA將對獲得批準(zhǔn)的項(xiàng)目簽發(fā)批準(zhǔn)函，并通知被拒的項(xiàng)目相關(guān)方具體原因。通常來講，項(xiàng)目申請方可以在50天內(nèi)得到結(jié)果，如果審批程序被推延則在60天內(nèi)可得到審批結(jié)果。

CDM的實(shí)施對于所有相關(guān)方都是一個(gè)邊做邊學(xué)的過程。隨著越來越多的項(xiàng)目進(jìn)入申請階段，中國DNA在審批項(xiàng)目時(shí)將面臨更大的壓力。但隨著經(jīng)驗(yàn)的積累。中國的CDM項(xiàng)目審批程序?qū)⒃诟叩耐该鞫群蜆?biāo)準(zhǔn)下繼續(xù)發(fā)展下去。

二、CDM審批的有關(guān)要求

一個(gè)CDM項(xiàng)目是否獲得DNA批準(zhǔn)，需要符合DNA的審批標(biāo)準(zhǔn)。

所有的CDM項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)在得到中國DNA簽發(fā)項(xiàng)目批準(zhǔn)函之前通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

根據(jù)決議17/CP.7，用于CDM的資金必須額外于現(xiàn)有的官方發(fā)展援助，即ODA不能用來購買CDM項(xiàng)目所產(chǎn)生的CERs。用于CDM的資金必須額外于發(fā)達(dá)國家締約方在公約下的資助義務(wù)。CDM系統(tǒng)是一個(gè)基于市場的交易體制，所以讓CERs買家出額外資金購買是合理的。

另外一個(gè)關(guān)鍵要求是CDM項(xiàng)目活動(dòng)應(yīng)該促進(jìn)環(huán)境友好型技術(shù)向中國的傳播。

CDM項(xiàng)目是根據(jù)京都議定書在附件一締約方與非附件一締約方之間合作的項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主必須屬于非附件一締約力。因此《管理辦法》特別規(guī)定，即只有中國境內(nèi)的中資或中資控股的企業(yè)有資格與國外買方合作CDM項(xiàng)目。這個(gè)規(guī)定包含兩個(gè)因素，一是中資控股比例至少要占公司總比例的51％，二是公司最大的股東應(yīng)當(dāng)是中方股東。CDM項(xiàng)目業(yè)主需向DNA提交以下材料以確定企業(yè)是否符合規(guī)定：CDM項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件、企業(yè)資質(zhì)證明、項(xiàng)目概況信息以及項(xiàng)目籌資描述。

在香港和澳門有很多跨國合資企業(yè)，其投資方來自不同的國家包括中國。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)對這些公司進(jìn)行核查，若中方(包括香港和澳門)所占股份大于51％則該企業(yè)可申請開發(fā)CDM項(xiàng)。

中國境內(nèi)的中資或中方控股企業(yè)才有資格與國外合作方共同開展CDM項(xiàng)目的規(guī)定也是為了防止變相利用官方發(fā)展援助資金，并且此規(guī)定保證了CDM將使中國企業(yè)收益并最終促進(jìn)他們的發(fā)展。

三、CERs(碳減排量)收益分配

中國政府認(rèn)為，溫室氣體減排量資源歸中國政府所有，中國政府在《管理辦法》中制定了相關(guān)的收益分配規(guī)定。

《管理辦法》第24條規(guī)定“鑒于溫室氣體減排量資源歸中國政府所有，而由具體清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目產(chǎn)生的溫室氣體減排量歸開發(fā)企業(yè)所有，因此，清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目因轉(zhuǎn)讓溫室氣體減排量所獲得的收益歸中國政府利實(shí)施項(xiàng)目的企業(yè)所有?！比魏畏琼?xiàng)目參與方，例如咨詢公司，均無權(quán)分享CERs。

中國將可持續(xù)發(fā)展作為國家策略并強(qiáng)調(diào)CDM項(xiàng)目必須對可持續(xù)發(fā)展有積極貢獻(xiàn)。但目前中國并沒有嚴(yán)格的定量措施以衡量可持續(xù)發(fā)展，所以更多是基于對明確定義的優(yōu)先領(lǐng)域的影響來對項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估的。如前所述，中國規(guī)定了CDM項(xiàng)目實(shí)施的優(yōu)先領(lǐng)域?yàn)樘岣吣茉葱?、開發(fā)利用新能源和可再生能源以及回收利用甲烷和煤層氣。京都議定書中涵蓋了六種溫室氣體，CO，和甲烷與優(yōu)先領(lǐng)域更為緊密，同時(shí)單位減排成本也更高。故它們處于最優(yōu)地位。

其他四種溫室氣體包括化工生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化及六氟化硫。這些氣體減排通常要求簡單的終端處理技術(shù)并且這些項(xiàng)目的社會(huì)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益有限。另外這些氣體極高的溫室效應(yīng)使得這些項(xiàng)目產(chǎn)生的大量的CERs可能吸引更多的此類項(xiàng)目潛在業(yè)主，從而影響其他對可持續(xù)發(fā)展有貢獻(xiàn)的項(xiàng)目的實(shí)施。

基于以上考慮，中國政府對于不同CDM項(xiàng)目產(chǎn)生的CERs制定了不同的收益分配規(guī)定：

(1)氫氟碳化物(HFC)和全氟碳化物(PFC)類項(xiàng)目，國家收取轉(zhuǎn)讓溫室氣體減排量轉(zhuǎn)讓額的65％：

(2)氧化亞氮(N₂O)類項(xiàng)目，國家收取轉(zhuǎn)讓溫室氣體減排量轉(zhuǎn)讓額的30％：

(3)本管理辦法第四條規(guī)定的重點(diǎn)領(lǐng)域以及植樹造林項(xiàng)目等類清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目，國家收取轉(zhuǎn)讓溫室氣體減排量轉(zhuǎn)讓額的2％。

這些規(guī)定的實(shí)施使得HFC、PFC及N₂O項(xiàng)目的開發(fā)得到了限制，為保證CERs的質(zhì)量及穩(wěn)定世界CERs市場做出了貢獻(xiàn)。

中國政府從CDM項(xiàng)目收取的費(fèi)用收歸中國清潔發(fā)展機(jī)制基金，將用于支持中國應(yīng)對氣候變化的相關(guān)活動(dòng)?；鹁唧w的收取規(guī)定、管理及用途由財(cái)政部與國家發(fā)改委以及其他相關(guān)部門共同發(fā)布。