審計(jì)必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督

張興萍

一、審計(jì)在權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制中必須發(fā)揮的作用

（一）財(cái)政審計(jì)對(duì)財(cái)力征收權(quán)和分配權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督，促進(jìn)公共財(cái)政體系的構(gòu)建。財(cái)政審計(jì)是審計(jì)永恒的主題。財(cái)政審計(jì)可以通過(guò)對(duì)預(yù)算收入的征收、安排和分配進(jìn)行制約與監(jiān)督，促進(jìn)有關(guān)部門(mén)依法行政，推進(jìn)公共財(cái)政體系的建立。具體來(lái)說(shuō)，一是對(duì)各種稅收收入的征收過(guò)程進(jìn)行審計(jì)。監(jiān)督財(cái)政、稅務(wù)等部門(mén)是否及時(shí)足額征收、上繳各種稅款，實(shí)現(xiàn)對(duì)其行使財(cái)力征收權(quán)的正當(dāng)性和有效性進(jìn)行監(jiān)督與制約；二是對(duì)各種行政性收費(fèi)的征收過(guò)程進(jìn)行審計(jì)，通過(guò)審查是否存在亂收費(fèi)、亂攤派，是否嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定等，實(shí)現(xiàn)對(duì)各種行政性收費(fèi)權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督。三是對(duì)預(yù)算的編制進(jìn)行審計(jì)。檢查預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)、原則、程序是否保持了預(yù)算的完整性、公開(kāi)性以及預(yù)算的調(diào)整是否合理、準(zhǔn)確，推行部門(mén)預(yù)算和促進(jìn)細(xì)化預(yù)算；四是對(duì)財(cái)政支出管理進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理性、合規(guī)性和效益性作出審計(jì)評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金分配權(quán)的制約與監(jiān)督。

（二）行政事業(yè)和固定資產(chǎn)投資審計(jì)中，對(duì)資金支配權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)政性資金使用效益的提高。行政機(jī)關(guān)不僅掌管而且使用著財(cái)政資金，這些資金管理和使用得如何，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有較大的影響。行政事業(yè)審計(jì)可以通過(guò)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金支配權(quán)的監(jiān)督與制約。行政事業(yè)審計(jì)的最終目的就是要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，從而防止各種違法違紀(jì)等腐敗行為的發(fā)生，提高財(cái)政資金的使用效益。固定資產(chǎn)投資審計(jì)中，對(duì)重大的財(cái)政專項(xiàng)資金和重要的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，抓住資金流程這條主線，從立項(xiàng)、撥付、管理和使用等環(huán)節(jié)著手檢查決策權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)等，跟蹤問(wèn)效，查處和反映各種損失浪費(fèi)問(wèn)題，評(píng)價(jià)投資效果。

（三）企業(yè)審計(jì)中，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督，維護(hù)和保障國(guó)有資產(chǎn)的安全完整和保值增值。企業(yè)審計(jì)通過(guò)“摸家底、揭隱患、促發(fā)展”，審查國(guó)有資產(chǎn)的安全完整和保值增值情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)的制約與監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)：一是通過(guò)審查國(guó)有資產(chǎn)的真實(shí)性和合法性，監(jiān)督挪用轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資金的違法亂紀(jì)行為，保證國(guó)有資產(chǎn)的安全完整。二是通過(guò)審查各種經(jīng)營(yíng)決策，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的質(zhì)量和營(yíng)運(yùn)效率加以監(jiān)督，防止決策失誤等造成國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p失，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的監(jiān)督與制約。三是通過(guò)對(duì)改制企業(yè)的審計(jì)，審查國(guó)有企業(yè)的改制過(guò)程，防止濫用權(quán)力謀取私利導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。

（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，對(duì)經(jīng)濟(jì)決策權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督，促進(jìn)決策權(quán)力的慎用和決策機(jī)制的完善。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是新時(shí)期黨中央、國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)干部監(jiān)督管理和黨風(fēng)廉政建設(shè)而開(kāi)展的一項(xiàng)長(zhǎng)期的重要工作。通過(guò)審查領(lǐng)導(dǎo)干部行使經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的科學(xué)性、合規(guī)性、民主性和效益性，并將其落實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任上來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的監(jiān)督與制約，從根本上、源頭上來(lái)治理和預(yù)防腐敗，加強(qiáng)廉政建設(shè)。

（五）專項(xiàng)資金審計(jì)中，對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行制約與監(jiān)督，有效防止資金流失、截留或挪用，確保資金的使用效益。特別是對(duì)基礎(chǔ)教育、重點(diǎn)工程、移民安置、社?；?、住房公積金、扶貧救災(zāi)資金等與老百姓的切身利益息息相關(guān)的各種專項(xiàng)資金的審計(jì)監(jiān)督。通過(guò)專項(xiàng)資金的規(guī)范管理和使用效果審計(jì)，保持對(duì)專項(xiàng)資金審計(jì)的力度和深度，關(guān)注這些資金的管理和安全，關(guān)注資金流向和使用績(jī)效，披露資金投資項(xiàng)目中的不合規(guī)現(xiàn)象，提出加強(qiáng)管理提高效益的審計(jì)建議，確保資金發(fā)揮最大的效益。

二、審計(jì)在權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制中存在的問(wèn)題及原因分析

（一）審計(jì)對(duì)政府權(quán)力制約理論還很不成熟。我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家審計(jì)制度的時(shí)間還不算長(zhǎng)，市場(chǎng)發(fā)育還不成熟，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套相適應(yīng)的財(cái)政管理制度不夠完善，審計(jì)對(duì)政府權(quán)力的制約與監(jiān)督還很不成熟，缺乏這個(gè)方面的準(zhǔn)備和積累。如監(jiān)督權(quán)力決策結(jié)果的績(jī)效審計(jì)，審計(jì)還僅僅是在思考、探討和嘗試。

（二）現(xiàn)行審計(jì)管理體制存在缺陷?，F(xiàn)行的審計(jì)雙重管理體制，使審計(jì)難以保持超然的獨(dú)立性，影響了審計(jì)對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督作用的發(fā)揮。我國(guó)《憲法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府組成部門(mén)之一，行政上隸屬于本級(jí)政府行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)均由地方政府任免、審計(jì)經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政保障，審計(jì)其實(shí)相當(dāng)于地方政府的一個(gè)內(nèi)審部門(mén)，如此尷尬的處境怎能有效地制約和監(jiān)督地方政府部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力？而權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生的各種經(jīng)濟(jì)腐敗行為，又往往與地方經(jīng)濟(jì)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，當(dāng)審計(jì)涉及有關(guān)國(guó)家利益與地方利益、全局利益與局部利益問(wèn)題時(shí)，就不得不考慮本級(jí)政府的意見(jiàn)，在查處中又難以避免受有關(guān)政府部門(mén)及行政首長(zhǎng)的影響和干擾，審計(jì)機(jī)關(guān)很難站在國(guó)家利益的高度，對(duì)權(quán)力腐敗問(wèn)題依法獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)督和查處。

（三）審計(jì)的范圍拓展不夠。一方面表現(xiàn)在審計(jì)僅限于事后審計(jì)，事前審計(jì)和事中審計(jì)不夠。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，必須在權(quán)力的各個(gè)環(huán)節(jié)都要加強(qiáng)制約與監(jiān)督。另一方面表現(xiàn)在審計(jì)主要還局限在財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，對(duì)人們重視和關(guān)心的財(cái)政資金使用效益及領(lǐng)導(dǎo)決策和新上項(xiàng)目的效益與效果的效益審計(jì)上還難以突破。另外，由于現(xiàn)行審計(jì)管轄原則是以財(cái)政財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理關(guān)系來(lái)劃分，使地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)覆蓋面受到很大影響。以財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為例，地方政府財(cái)政收入既有財(cái)政部門(mén)組織的收入，又有國(guó)稅、地稅收入，還涉及到代理國(guó)家金庫(kù)的人民銀行。但根據(jù)審計(jì)管轄原則，地方審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)國(guó)稅部門(mén)和人民銀行進(jìn)行審計(jì)，作為地方審計(jì)機(jī)關(guān)永恒主題的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，實(shí)際上是項(xiàng)不完整的審計(jì)。隨著企業(yè)改制和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非國(guó)有企業(yè)已成為縣級(jí)財(cái)政收入的主要來(lái)源，但客觀上這部分稅收“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象又很?chē)?yán)重，可由于不屬審計(jì)監(jiān)督范圍，因此對(duì)非國(guó)有企業(yè)納稅情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督尤顯迫切。

（四）當(dāng)前審計(jì)成果質(zhì)量不高。加強(qiáng)審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，是一項(xiàng)非常重要且異常艱辛的工作。審計(jì)人員數(shù)量不足、知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，加上許多審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員只出不進(jìn)，極大地限制和妨礙了審計(jì)成果和質(zhì)量的提高。以我局為例，一線審計(jì)人員現(xiàn)在只有9人，均為92年以前進(jìn)來(lái)的財(cái)會(huì)專業(yè)中專畢業(yè)生，4個(gè)業(yè)務(wù)股，每年平均審計(jì)40個(gè)單位（項(xiàng)目），這么多年下來(lái)已習(xí)慣于按老框框、老套套審計(jì)，滿足于就事論事，妨礙了審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督。另外被審計(jì)者對(duì)審計(jì)查實(shí)的權(quán)力責(zé)任問(wèn)題整改不力，社會(huì)各界對(duì)審計(jì)在權(quán)力制約和監(jiān)督中的期望值普遍過(guò)高，而審計(jì)機(jī)關(guān)又難以對(duì)審計(jì)對(duì)象權(quán)力的行使范圍作更廣泛深入的監(jiān)督與核查，為此很難對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力業(yè)績(jī)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任作全面評(píng)價(jià)和界定，有時(shí)提出的審計(jì)建議缺乏可操作性。在一定程度上影響了對(duì)審計(jì)成果的采納和運(yùn)用。

三、強(qiáng)化審計(jì)在權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制中發(fā)揮作用的對(duì)策和建議

（一）創(chuàng)新審計(jì)理論。要不斷加強(qiáng)審計(jì)創(chuàng)新，努力提高審計(jì)整體水平。審計(jì)署去年提出的“兩個(gè)并重”理論，即：實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)的份量，以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失為重點(diǎn)，促進(jìn)提高財(cái)政資金的管理水平和使用效益；實(shí)行審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查并重，逐步提高專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的比重，重點(diǎn)調(diào)查政策法規(guī)執(zhí)行中存在的問(wèn)題和重大決策的落實(shí)情況，促進(jìn)完善法規(guī)制度，加強(qiáng)宏觀管理。同時(shí)積極推行審計(jì)結(jié)果公告制度，推進(jìn)審計(jì)工作的公開(kāi)化。只有創(chuàng)新審計(jì)理論，將國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作用上升到權(quán)力制約機(jī)制的高度加以認(rèn)識(shí)，才能在審計(jì)實(shí)踐中創(chuàng)新審計(jì)思維、拓展審計(jì)視野，建立起更加科學(xué)的審計(jì)運(yùn)行機(jī)制，從而充分發(fā)揮出審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督作用。

（二）改革現(xiàn)行審計(jì)體制。我國(guó)國(guó)家審計(jì)模式屬于行政型。2004年的“審計(jì)風(fēng)暴”，使公眾和媒體對(duì)審計(jì)體制缺陷質(zhì)疑較大，認(rèn)為行政型審計(jì)模式較大的缺陷就是國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性不強(qiáng)，審計(jì)范圍過(guò)窄，國(guó)家審計(jì)權(quán)的發(fā)揮受到限制。并提出了不同的模式轉(zhuǎn)變的意見(jiàn)，如將審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于人大以實(shí)行立法型審計(jì)模式，或是成立審計(jì)法院以實(shí)行司法型審計(jì)模式等。比較統(tǒng)一的觀點(diǎn)認(rèn)為短期內(nèi)由“行政型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲⒎ㄐ汀边€難以實(shí)現(xiàn)，因此當(dāng)前可先采取審計(jì)局長(zhǎng)的任免改由人大選舉產(chǎn)生并罷免，使其地位獨(dú)立于行政之外，責(zé)任也由向政府報(bào)告和負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向向人大報(bào)告和負(fù)責(zé)。中央對(duì)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，人事、業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)都由審計(jì)署統(tǒng)一安排。省對(duì)地市審計(jì)機(jī)關(guān)也實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，但地市審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政安排。取消縣級(jí)審計(jì)局，將審計(jì)人員編入地市審計(jì)局，業(yè)務(wù)上則“下審一級(jí)”。這樣既能保證審計(jì)模式的穩(wěn)定性，又能加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的地位。在條件許可的情況下，可以將審計(jì)機(jī)構(gòu)升半格，以增強(qiáng)其權(quán)威性。

（三）轉(zhuǎn)換審計(jì)監(jiān)督模式。隨著改革的深化，審計(jì)的作用和地位不斷得到提高，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，就需要審計(jì)監(jiān)督的方向不斷進(jìn)行調(diào)整，以拓寬審計(jì)范圍。一要進(jìn)一步細(xì)化審計(jì)范圍，比如把非國(guó)有經(jīng)濟(jì)納入審計(jì)監(jiān)督范圍，同時(shí)改革并下放部分審計(jì)管轄權(quán)限，加大專項(xiàng)資金和行業(yè)審計(jì)的力度。二要健全與紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)等有關(guān)執(zhí)法部門(mén)聯(lián)合辦案機(jī)制，以拓展審計(jì)空間。一方面審計(jì)在各項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)中，應(yīng)貫徹“全面審計(jì)，突出重點(diǎn)，注意發(fā)現(xiàn)大案要案線索”的方針，增強(qiáng)辦案意識(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)線索，要緊抓不放，一查到底；另一方面，積極配合查處貪污受賄、侵占國(guó)家利益、偷逃稅收、化公為私等違法違紀(jì)案件。三要實(shí)行事后監(jiān)督與事中、事前監(jiān)督相結(jié)合，并逐步過(guò)渡到事后、事中、事前監(jiān)督并重的監(jiān)督模式。把發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題有機(jī)結(jié)合起來(lái)，積極探索從源頭上預(yù)防和治理腐敗的途徑。

（四）提高審計(jì)成果質(zhì)量。審計(jì)質(zhì)量的控制，最終還是要依靠人來(lái)實(shí)施，只有高素質(zhì)的審計(jì)人員才能有高質(zhì)量的審計(jì)項(xiàng)目。一要繼續(xù)加強(qiáng)審計(jì)干部的廉政建設(shè)。只有廉潔從審，才能保證工作的獨(dú)立性，做到客觀公正。這樣才不會(huì)導(dǎo)致審計(jì)人員因?yàn)槠槐粚徲?jì)單位而作出不符合事實(shí)的審計(jì)結(jié)論，或隱瞞被審計(jì)存在的問(wèn)題，從而影響了審計(jì)質(zhì)量。二要強(qiáng)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和理論研究，加強(qiáng)“人、法、技”建設(shè)，提高職業(yè)能力。堅(jiān)持把查處問(wèn)題與完善制度結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)審計(jì)調(diào)查和分析研究問(wèn)題的能力，從體制、機(jī)制上提出解決和預(yù)防問(wèn)題的辦法，從標(biāo)本兼治的角度有針對(duì)性地提出審計(jì)意見(jiàn)和建議，提升審計(jì)成果的質(zhì)量，真正確保審計(jì)在權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制中能夠充分發(fā)揮作用。

（作者單位：永定縣審計(jì)局）