從中國的信訪制度到德國的請(qǐng)求申訴制度

黃禮登,德國柏林洪堡大學(xué)法學(xué)博士生,出國前曾在北京市人民檢察院供職。中國的信訪與德國的請(qǐng)求申訴制度相比,他認(rèn)為,中國信訪應(yīng)該基于國情,從源頭抓起,即提高國家工作人員的執(zhí)法素質(zhì)和水平。同時(shí)要拓寬公民的救濟(jì)渠道。

走出信訪制度的困境,要立足于我們的國情,實(shí)事求是進(jìn)行改革。但是,了解一下西方國家這方面的制度和運(yùn)行情況,恰當(dāng)進(jìn)行借鑒,應(yīng)該也是一項(xiàng)有意義的探索。鑒于此,筆者以德國為例,來分析一番其“信訪”制度。

從功能上看,中德兩國的信訪制度有很多相似的地方。比如兩國公民都可以向行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)寫信表達(dá)意見和看法,這屬于言論自由的內(nèi)容,并且都受到一定的限制,比如說不得含有侮辱誹謗等內(nèi)容;兩國都有公民參與政治生活的特點(diǎn),比如向有關(guān)機(jī)關(guān)提出立法或者修改法律的建議。兩個(gè)國家的信訪制度都深深烙上了權(quán)利救濟(jì)途徑的印記。

從數(shù)量上看,德國聯(lián)邦議會(huì)請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)一年可以收到大約兩萬件請(qǐng)求和申訴的信件,這還不包含其他委員會(huì)收到的信件。而中國的全國人大常委會(huì)在2005年大約辦理了19萬件次信訪。

2008年因?yàn)?位在德國的中國異議人士向聯(lián)邦議會(huì)發(fā)出公開信,要求調(diào)查過于“親華”的德國之聲中文部張丹紅女士,后來59名德國作家也向聯(lián)邦議會(huì)寫信要求對(duì)德國之聲中文部進(jìn)行審查。后來一百多名華人簽名向德國聯(lián)邦議會(huì)的文化和媒體委員會(huì)發(fā)出公開信,要求公正處理該事件。隨后49名歐洲著名的中國問題專家也發(fā)出這樣的信件,反對(duì)對(duì)德國之聲中文部進(jìn)行清洗。這起轟動(dòng)全球的“張丹紅事件”中較量的雙方都運(yùn)用了信訪手段。

發(fā)生在中國2004年3月的三博士上全國人大書事件,即要求全國人大審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,也算是一起嚴(yán)格意義上的信訪。

與中國不同的是,德國基本上沒有專門的信訪機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦議會(huì)和各州、市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的議會(huì)中的“請(qǐng)求和申訴委員會(huì)”(各地名稱并不統(tǒng)一)可以視為一種專門的信訪機(jī)構(gòu)。他們要承擔(dān)實(shí)質(zhì)審查的任務(wù),不光是轉(zhuǎn)辦。但是在其他的機(jī)關(guān)里,如果是以反對(duì)意見的方式進(jìn)行申訴,那么申訴接受方是辦理該事件的主辦人。如果是采用監(jiān)督申訴的方式,包括法律監(jiān)督申訴、專業(yè)監(jiān)督申訴和職務(wù)監(jiān)督申訴,那么接受方是該機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)或者上一級(jí)機(jī)關(guān),法律監(jiān)督申訴機(jī)關(guān)是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)。

在德國普通采用書面去信的方式提出建議、進(jìn)行申訴、控告、檢舉等。但是很多機(jī)關(guān)的部門的領(lǐng)導(dǎo)有固定的接待時(shí)間(一般是一到兩三個(gè)小時(shí)),或者承諾可以和他們約定特別的會(huì)面時(shí)間,公民可以在這個(gè)時(shí)間前往。在救濟(jì)視角上可以視為公民的一種上訪渠道。中國的檢察機(jī)關(guān)把舉報(bào)職務(wù)犯罪也列為信訪事項(xiàng),檢察院的控告申訴部門是信訪事項(xiàng)的接待部門。在德國法律規(guī)定公民舉報(bào)犯罪同樣可以直接去檢察院口頭舉報(bào),檢察院不得拒絕。德國的職務(wù)監(jiān)督申訴和中國的就國家工作人員違法違紀(jì)進(jìn)行檢舉控告的信訪有異曲同工之處。

在德國信訪制度之所以沒有陷入類似于中國遭遇的困境,首先在于德國有相對(duì)暢通和完善的司法救濟(jì)渠道。筆者曾有一次陪國內(nèi)一個(gè)政府法制辦的代表團(tuán)訪問柏林行政法院,了解到大部分的行政訴訟案件都是公民一方敗訴,同時(shí)行政案件的審理沒有期限,實(shí)踐中一個(gè)案子拖上五六年是很正常的,但是并沒有引發(fā)大規(guī)模的不滿和上訪。其原因在于很多行政機(jī)關(guān)注重依法行政,法官專業(yè)素質(zhì)很高,判決有很高的權(quán)威性,公民認(rèn)為信任法官的裁判。

其次德國的媒體在輿論監(jiān)督方面發(fā)揮了很大的作用,這是公權(quán)力機(jī)關(guān)在作出行為時(shí)必須要考量的一個(gè)因素,這間接遏制了肆意專斷型政府和司法行為的發(fā)生。

德國經(jīng)過多年發(fā)展,國家總體上處于一個(gè)平穩(wěn)的狀態(tài),而中國處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型期,各種矛盾尖銳激化,因此現(xiàn)有救濟(jì)手段總體來說能滿足公民維權(quán)的需要。

當(dāng)在某些特殊情況下,信訪和其他救濟(jì)手段都不能滿足需要時(shí),公民可以上街游行示威,公開表達(dá)自己的不滿。在德國游行示威不需要許可,但是應(yīng)該提前去警察局登記。這也是一種化解社會(huì)怨氣的渠道。

中國有人在討論是不是廢除信訪制度,實(shí)際上信訪制度是不可能廢除的,因?yàn)檫@是現(xiàn)代政治法律制度的必要組成部分。對(duì)比中德兩國的情況,可以提出一個(gè)問題:有沒有可能撤銷專門的信訪機(jī)構(gòu)?從中國的國情看,這也是不可能的。如果沒有專門的接訪機(jī)構(gòu),而是像德國那樣,由機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)每個(gè)星期花一兩個(gè)小時(shí)來接待群眾來訪,這根本滿足不了群眾的需求。中國信訪制度的難題之一是在于它的解決率非常低,有數(shù)據(jù)說只有千分之二的解決率。但這實(shí)際上是一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū),信訪并不是要保證信訪人的訴求都得到滿足,它只追求信訪人的合理訴求得到滿足。實(shí)際上在德國申訴成功的機(jī)會(huì)總體上看也是很小的。解決這個(gè)問題還得從源頭抓起,即提高國家工作人員的執(zhí)法素質(zhì)和水平,不管是行政行為還是司法行為,都有嚴(yán)格依據(jù)法律。其次要拓寬公民的救濟(jì)渠道,現(xiàn)在中國的媒體監(jiān)督十分活躍,很多問題都是通過媒體曝光來獲得解決的,這方面還應(yīng)該加大力度。■

編輯:盧勁杉lusiping1@gmail.com