觀點(diǎn) 化解信訪困境需要制度改革

于建嶸,中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村所社會(huì)問題研究中心主任、教授。曾帶領(lǐng)中心課題組對(duì)新《信訪條例》實(shí)施情況進(jìn)行過調(diào)查研究。面對(duì)時(shí)下的信訪新形勢(shì),于建嶸說,要改變信訪的困局,有必要進(jìn)行制度改革。

信訪制度陷入困境

作為黨的一項(xiàng)重要政策,信訪制度更是黨發(fā)揚(yáng)“密切聯(lián)系群眾”優(yōu)良作風(fēng)、走“群眾路線”最重要途徑之一。信訪制度設(shè)計(jì)的初衷,是在當(dāng)時(shí)法治不健全的情況下,給民眾提供的一種權(quán)益訴求和救濟(jì)的制度性渠道,更是在人民代表大會(huì)制之外,實(shí)現(xiàn)群眾對(duì)執(zhí)政者權(quán)力監(jiān)督的另一條制度途徑。這樣,通過群眾來信來訪,就可以建立一條民意“上達(dá)”的渠道,以達(dá)到深化政權(quán)合法化、化解社會(huì)矛盾以及對(duì)官員的非常規(guī)控制等目的。

但既然是民意“上達(dá)”而非“表達(dá)”,信訪就會(huì)不可避免地將問題向更高層集中。近年來,信訪量一直居高不下并有逐年遞增的趨勢(shì)、部分信訪民眾大量涌向北京并有些人長期滯留,這直接表現(xiàn)出信訪制度已逐漸陷入困境。而表象之下更深層次的問題是,對(duì)信訪民眾的訴求,實(shí)際上國家往往不能真正給群眾一個(gè)滿意的處理,成功的個(gè)案往往是因“運(yùn)氣”得到了高層的重視,缺乏可復(fù)制性,問題就這樣累積下來。因此,信訪已難以達(dá)到制度設(shè)計(jì)的目的,難以向民眾提供公平正義。究其原因,一是信訪缺少司法式的嚴(yán)謹(jǐn)程序,更是因?yàn)閲胰鄙俳鉀Q所有信訪問題的能力和資源。信訪制度設(shè)計(jì)上存在的缺陷,使其預(yù)期的權(quán)利救濟(jì)功能和公權(quán)力監(jiān)督功能難以實(shí)現(xiàn),信訪制度的“帶病運(yùn)行”又產(chǎn)生了新的問題。

黨和國家解決信訪難題的決策

黨和國家應(yīng)對(duì)信訪難題的辦法,主要是建立了信訪責(zé)任追究制,通過對(duì)地方黨政施壓來“源頭解決”信訪問題,以減輕中央的壓力。體現(xiàn)在法律層面,是在《信訪條例》中規(guī)定了“分級(jí)負(fù)責(zé),歸口辦理”的原則;在具體工作中則表現(xiàn)為“一票否決”制等,以將責(zé)任在黨政系統(tǒng)內(nèi)層層下壓,來做到分級(jí)控制信訪量?？刂七M(jìn)京訪成為一個(gè)剛性要求,信訪制度成為一種典型的壓力機(jī)制。

但客觀上必須承認(rèn),部分信訪訴求的背后是深層次的社會(huì)問題,需要中央變革某些制度、改變某些政策或者修改某些法律方有可能解決。地方政府的政治資源有限,雖能通過做好自身工作來解決一部分問題,但并不具有完全將矛盾化解在基層的能力。一旦正常的行政能力和措施無法應(yīng)對(duì)上級(jí)控制信訪量的要求,地方黨政為了自身的政治利益,就必然要采取各種手段消解來自中央的壓力。而比起逐個(gè)案件去化解矛盾真正解決“引發(fā)信訪的問題”,更容易做到的是用各種控制手段來解決“信訪問題”。部分地方政府或有關(guān)部門采取的方式大體有兩類:一是截訪、拘留、罰款等強(qiáng)硬手段,二是銷號(hào)、陪訪、金錢收買等“懷柔”手段。

截訪主要是指地方官員采取某些手段把上訪民眾攔截在中央或上級(jí)有關(guān)部門信訪登記之外而強(qiáng)制性帶回原籍的行為,其中不乏毆打、強(qiáng)行限制人身自由等暴力舉動(dòng)。而某些地方政府把信訪群眾關(guān)進(jìn)學(xué)習(xí)班、送進(jìn)勞教所?！颁N號(hào)”、“銷賬”,則是縣政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府請(qǐng)求升級(jí)信訪部門的工作人員注銷已經(jīng)登記的來自本地的群眾來訪、或者拒絕登記來自本地的群眾來訪。這需要到上級(jí)信訪部門請(qǐng)客送禮、溝通信息,有時(shí)更要與具體人員“聯(lián)絡(luò)感情”。這在體制內(nèi)部增加了一個(gè)腐敗的來源。而有些地方推出的“陪訪制”,也是地方政府在壓力下的一種“自救”措施,雖然客觀上可部分化解與民眾間因“截訪”等激化的矛盾,但只是將信訪問題部分推回給上級(jí)(中央)政府。這種辦法因減少自身責(zé)任的目的過于明顯,也未能取得群眾的信任。

所以說,壓力機(jī)制下中央政府和地方黨政在信訪問題上的目標(biāo)、角色的差別,既造成中央政策被地方“潛規(guī)則”扭曲,也難以真正減少“非正常進(jìn)京訪”。因?yàn)樾旁L民眾是完全能夠認(rèn)識(shí)到這種不一致的,許多上訪人員都相信一個(gè)行動(dòng)邏輯,那就是被他們視為對(duì)手的地方政府怕什么,他們就偏偏做什么。對(duì)他們而言,如何利用這種困境和壓力來保障自己的權(quán)益或獲得制度外的利益也是一種理性的選擇。因此,地方政府越是阻止民眾進(jìn)京上訪,民眾進(jìn)京上訪的動(dòng)力就越大,并且行動(dòng)逐步升級(jí),直至采用各種激烈手段制造產(chǎn)生政治壓力的事件。這反過來又會(huì)引發(fā)地方政府采取更為嚴(yán)厲的辦法。這樣一來,來自中央的壓力難免使信訪制度就從減壓閥變成了增壓器。

而在強(qiáng)化地方政府的信訪責(zé)任外,黨和政府還多次要求建立“領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部處理群眾來信和接待群眾來訪制度”,隨之有了各地一陣陣的領(lǐng)導(dǎo)“大接訪”活動(dòng)。盡管其出發(fā)點(diǎn)是好的,是希望各地領(lǐng)導(dǎo)干部能負(fù)起責(zé)任,但因與現(xiàn)代國家管理職權(quán)化原則相違背,其實(shí)際效果可能并不一定理想。現(xiàn)代國家最重要的規(guī)則之一,就是各司其職、各負(fù)其責(zé)。如果主要領(lǐng)導(dǎo)可以隨意對(duì)下面職權(quán)部門負(fù)責(zé)的事情指手畫腳,最終的結(jié)果就是無人負(fù)責(zé)。而領(lǐng)導(dǎo)親自接訪,有可能會(huì)在其權(quán)責(zé)范圍內(nèi)解決某些具體的糾紛,但示范效應(yīng)的直接后果是,會(huì)有更多的人期待領(lǐng)導(dǎo)干部接訪日。而領(lǐng)導(dǎo)干部的時(shí)間、精力、能力都是有限的。這也正是各地大接訪的新聞常見、而成功率的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)難尋的原因所在。

同樣的道理,中央和國家機(jī)關(guān)干部下訪的實(shí)際作用未免有限。它并非常設(shè)機(jī)構(gòu),帶有臨時(shí)性質(zhì),而且其得到的授權(quán)并不明確,也無權(quán)直接處理地方上信訪工作不力的責(zé)任人。而現(xiàn)實(shí)中很多復(fù)雜、疑難的矛盾,群體性的矛盾,本身就是由地方政府引起的或得到了其默許、保護(hù)。下訪往往對(duì)化解信訪難題幫助不大。

另外,還有一種“信訪擴(kuò)權(quán)”的建議,這種思路我一直表示反對(duì)。要全面解決各種信訪訴求,需要的行政權(quán)力太多,難以集中到一個(gè)部門。即使如此,那儼然又是一個(gè)“小政府”,而“大政府”都頭疼的事,“小政府”又能有什么高招?實(shí)際上,國家的行政資源有限,不可能通過信訪部門主動(dòng)調(diào)查來弄清所有信訪問題的真相,并給予每個(gè)信訪民眾“實(shí)質(zhì)正義”。否則當(dāng)年法院就沒有必要改變“馬錫五”式的審判方式,轉(zhuǎn)而通過維護(hù)程序正義來接近實(shí)質(zhì)正義了。

綜上,盡管黨和政府為化解信訪難題一直在努力,但一直收效甚微。我認(rèn)為是現(xiàn)有解決思路并未能真正觸及信訪的制度性缺陷,因此未能帶來根本性的改觀。

建議

要化解信訪困境,關(guān)鍵在于制度改革。要從國家政權(quán)建設(shè)和執(zhí)政安全的高度來認(rèn)識(shí)改革的重要性,從政治體制現(xiàn)代化的視野來重新確定信訪功能、目標(biāo)和體制。在這里,我不妨再一次從行政、法律、政治三個(gè)層面重提我對(duì)改革信訪制度改革的建議。

第一、短期的行政治標(biāo)之策是給各級(jí)黨政部門減壓和給信訪公民松綁,以減小信訪的規(guī)模和沖擊性,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。具體來說,中央減少對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力,不按信訪量給各地排名,取消信訪責(zé)任追究制;不對(duì)信訪公民的信訪級(jí)別作特別的限制。在我看來,通過減弱信訪的權(quán)利救濟(jì)功能,降低群眾對(duì)信訪的預(yù)期,會(huì)迅速使一些信訪案件平息,減少群眾進(jìn)京走訪;而給地方政府減壓,才能給中央減壓,維護(hù)地方的政治權(quán)威,才能加強(qiáng)和鞏固中央的政治權(quán)威。

第二、中期的法律治標(biāo)之策是強(qiáng)化各級(jí)司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力,由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門的案件。具體來說,由上級(jí)法院和檢察院下派一級(jí)設(shè)立告訴申訴案件受理機(jī)構(gòu);擴(kuò)大訴訟受理范圍,對(duì)關(guān)系到民眾生活的案件可以考慮緩收、減收或免收訴訟費(fèi);加強(qiáng)新聞媒體和社會(huì)力量對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,克服司法腐敗;司法機(jī)關(guān)對(duì)受理的告訴和申訴案件要在限期內(nèi)給予答復(fù);由司法部門依法查處信訪人迫害案件;組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)群眾告訴申訴進(jìn)行法律援助;增加司法機(jī)構(gòu)的資源投入,并在制度上確立法院和檢察院的重要人員和經(jīng)費(fèi)均由上一級(jí)法院和檢察院管理和保障。通過樹立國家司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威,可以把社會(huì)矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法渠道,逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民政治行動(dòng)。

第三、長期的政治治本之策是撤銷各級(jí)政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu),把信訪集中到各級(jí)人民代表大會(huì),通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作,并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織。具體來說,組織各級(jí)人民代表對(duì)本選區(qū)的重要信訪案件進(jìn)行調(diào)查和督辦;公布各級(jí)人民代表的聯(lián)系方式;建立全國信訪網(wǎng),并把一些重大問題的信訪資料上網(wǎng)公示讓民眾評(píng)議。允許社會(huì)各階層建立利益表達(dá)組織,以法律允許的方式讓他們通過集會(huì)示威等方式表達(dá)利益。這樣做的好處是,其一,使各層級(jí)各選區(qū)的人大代表有了一項(xiàng)新的具體職責(zé),不僅使信訪工作獲得一個(gè)權(quán)力主體,同時(shí)也使信訪工作具備了應(yīng)有的問責(zé)性,即向人民負(fù)責(zé)的特質(zhì)。其二,將為人民代表大會(huì)的制度建設(shè)提供大量物質(zhì)資源、人力資源和政治資源,將為人民代表逐步專職化和與此相應(yīng)的人代會(huì)逐步實(shí)質(zhì)化創(chuàng)造資源和職責(zé)兩方面的條件。其三,可以建立一套統(tǒng)一的科學(xué)的信訪登記體系和檢索體系,不僅可以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)信訪量,而且可以節(jié)約大量的社會(huì)資源。其四,最關(guān)鍵的是中國政治改革的方向要容許各種社會(huì)利益表達(dá)組織的存在,只有讓社會(huì)各階層都有自己的利益表達(dá)組織,才能產(chǎn)生一個(gè)利益相對(duì)均衡、社會(huì)相對(duì)和諧的現(xiàn)代社會(huì)。■