地方行政潛規(guī)則觀察

郭劍鳴

行政潛規(guī)則盛行的根源在于其向循規(guī)人所提供的機(jī)會(huì)和利益，所以整治就應(yīng)該從斷開這個(gè)利益供應(yīng)鏈做起。

說起行政潛規(guī)則現(xiàn)象，人們的感觸往往溢于言表。市井、官場(chǎng)和學(xué)界都常以此為談資，但大家對(duì)什么縣行政潛規(guī)則并沒有定論，人們常用“上有政策，下有對(duì)策”，來形容地方政府行政過程中存在的潛規(guī)則現(xiàn)象。

其實(shí)，在中國(guó)特有的傳統(tǒng)人情文化土壤和當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型的雙重烘托下，寄生在正式行政規(guī)范中的潛規(guī)則，不論是在發(fā)生的動(dòng)因、存續(xù)的形態(tài)，還是在衍生的政治風(fēng)險(xiǎn)方面都要復(fù)雜得多。它們侵蝕正式規(guī)范的權(quán)威、滋生政治腐敗、擾亂行政秩序、阻礙依法行政的進(jìn)程。因此，要洞察、理解和改善地方政府的行政過程，就不能只注重正式行政規(guī)范的建設(shè)，而漠視行政潛規(guī)則的整治。

地方行政潛規(guī)則百態(tài)

當(dāng)下，地方政府行政行為中值得警惕的潛規(guī)則現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：

其一，“公地悲劇”。“公地悲劇”是哈丁描繪的個(gè)體理性選擇最終導(dǎo)致集體面對(duì)公益時(shí)的非理性結(jié)局，后來逐步演化為一些公共部門進(jìn)行“外溢”性決策時(shí)的潛規(guī)則。比如，昆明滇池和無錫太湖的藍(lán)藻化就是“公地悲劇”的樣板。由于湖水治理的益處是開放性的，大家享用的，而治理的成本主要由排污單位承擔(dān)。于是，誰也不愿先減排、多付出，而寧愿眼睜睜看著湖水藍(lán)藻化，一起受害。

其二，“搭便車”。一些地方政府和部門，對(duì)需要多方合作治理的事務(wù)、共同建設(shè)的設(shè)施，常常用坐享其成的招數(shù)。臺(tái)面上大家約定共同行動(dòng)，一方總希望另一方先動(dòng)，好借點(diǎn)力、省點(diǎn)事，而另一方也總防著對(duì)方占便宜，結(jié)果，共同行動(dòng)變成共同不動(dòng)。比如，省際、市際、縣際交匯地區(qū)的社會(huì)治安，就常常成為被人遺忘的角落，本該連接的公路也要好事多磨很長(zhǎng)一段時(shí)間。

其三，“屁股決定腦袋”。地方政府在確定發(fā)展什么、如何發(fā)展、用什么人等重大問題時(shí)，一定程度地存在“唯上”現(xiàn)象，跟著上級(jí)政府或領(lǐng)導(dǎo)的喜好來制定發(fā)展規(guī)劃，有的甚至挖空心思來揣摩領(lǐng)導(dǎo)的興趣和意圖。在同級(jí)班子中，“一把手”決策幾乎成了隱性約定，而一些領(lǐng)導(dǎo)也喜歡用“不換腦子就挪位子”來強(qiáng)化其權(quán)威，使得“上行下效”現(xiàn)象形成惡性循環(huán)。某地級(jí)市在換屆調(diào)整干部時(shí)，就出現(xiàn)組織部門按程序三次提出擬人名單，而三次被書記推翻的情況，其原因是書記想提拔的人不在名單上。結(jié)果，組織部和分管組織工作的副書記，費(fèi)盡心機(jī)揣摩到書記想用的人，這個(gè)名單才被通過。

其四，“陽奉陰違”。一些地方官員表面上并不排斥顯規(guī)則，甚至可以說十分重視，大會(huì)講小會(huì)提，并且不斷豐富顯規(guī)則內(nèi)容。但他們豐富顯規(guī)則的目的卻不是為了維護(hù)、踐行顯規(guī)則，而是為了用它裝門面，說給上級(jí)聽、社會(huì)看。還有的地方專挑顯規(guī)則中有利、便利的部分宣傳、執(zhí)行，對(duì)其中不利或不易執(zhí)行的部分避而不談，或淺嘗輒止。

其五，“好大喜功”。由于評(píng)價(jià)干部過于注重“政績(jī)”，一些地方在上工程、搞項(xiàng)目時(shí)，已形成了要么不搞，要搞就盡可能做大的決策思維。比如，前些年建音樂噴泉廣場(chǎng)成風(fēng)，但怎么建才有轟動(dòng)效應(yīng)呢?各地便展開“一大二高三長(zhǎng)”的競(jìng)爭(zhēng)。廣東河源市、天津、洛陽、哈爾濱、南昌、北海銀灘、北京中關(guān)村等地，先后建成了最高、最長(zhǎng)，或者噴頭最多的噴泉。

其六，“三不管”。一些地方政府的職能部門在履行其份內(nèi)職責(zé)時(shí)，形成“群眾不上訪，不管”、“媒體不曝光，不管”、“上級(jí)不批示，不管”，即所謂的“三不管”潛規(guī)則。比如，三鹿奶粉事件、孟連膠農(nóng)事件、出租車罷運(yùn)事件等，當(dāng)?shù)卣际窃诒粍?dòng)中接招的。

其七，“標(biāo)新立異”。“新官上任三把火”，一些地方甚至將新官能否提出什么新異的發(fā)展招數(shù)，作為判定其工作水平和能力的重要標(biāo)志。新官自己為了在新的地方快速站穩(wěn)腳跟，也往往在出新招上狠下工夫，希望通過出臺(tái)新政策，制定新規(guī)劃來產(chǎn)生新政的局面。仿佛新班子提不出什么新思路，就壓不住陣腳。結(jié)果，每個(gè)新班子都有臨危受命之感。沒新招，甚至根本不需要什么新招，也非得弄出點(diǎn)新花樣。不管前任的功過是非，后人改變前任的思路和政策，似乎是理所當(dāng)然的事。

其八，“一年看，二年干，三年等著換”。一位縣委書記曾形象地描繪過，這一潛規(guī)則的作用機(jī)理。他透露說，“干部提拔使用是有周期律的?！薄耙脏l(xiāng)鎮(zhèn)一把手為例，他的提拔調(diào)動(dòng)就像部隊(duì)的步兵移防，先從小鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)到大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再?gòu)拇筻l(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)進(jìn)城。什么時(shí)候該調(diào)動(dòng)了，他心里很清楚?！彼€用該縣修路的例子，為這條潛規(guī)則作了附注。在干部調(diào)整后的次年，這個(gè)縣幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都新修了路，而第3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆，全縣再?zèng)]有哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)修路。因?yàn)椤班l(xiāng)鎮(zhèn)干部們都在等著換吶，根本沒心思干正經(jīng)事。”

潛規(guī)則何以能大行其道

從本質(zhì)上看，地方行政潛規(guī)則具有明顯的利益驅(qū)動(dòng)性特征。

由于現(xiàn)行的監(jiān)督制度基本上是重內(nèi)輕外模式，對(duì)行政違規(guī)行為的查處主要依賴內(nèi)部監(jiān)督，但內(nèi)部監(jiān)督的主體與對(duì)象同屬一個(gè)體系，有相似的工作環(huán)境，難免被行政潛規(guī)則同化和約束。特別在地方狹小的官場(chǎng)空間里，行政機(jī)構(gòu)及其公職人員拒絕潛規(guī)則行事所付出的代價(jià)，在通常情況下要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于，遵循潛規(guī)則行事可能得到的利益。上面所列之“公地悲劇”現(xiàn)象、“上行下效”現(xiàn)象和“不告不理”現(xiàn)象，都屬于利益驅(qū)動(dòng)型的行政潛規(guī)則。

從形成過程來看，行政潛規(guī)則的普及，是一個(gè)不斷外卷化的放大模式。起初，它往往只是很小的圈子(比如老部下、同學(xué)、戰(zhàn)友之間)內(nèi)，認(rèn)可的一種處置公權(quán)力和公益的方式，但隨著這個(gè)小圈子掌握的行政資源越來越多，并對(duì)圈子外的機(jī)構(gòu)和個(gè)人產(chǎn)生強(qiáng)大的吸附力。而圈外成員開始并不明白圈內(nèi)的潛規(guī)則，他們?cè)谙蛉?nèi)靠近時(shí)，可能采取顯規(guī)則的模式。當(dāng)他們一次次靠近失敗后，其中一些人就會(huì)嘗試另類方式探聽和接受潛規(guī)則，進(jìn)入圈子分享資源。比如，那些熱衷去“跑官、買官”的公職人員，并非一開始就采取這樣的方式。

地方政府在政策執(zhí)行中的“陽奉陰違”現(xiàn)象，也是多次經(jīng)驗(yàn)試錯(cuò)后形成的認(rèn)識(shí)。比如，在執(zhí)行減排這樣具有明顯外溢性的環(huán)保政策時(shí)，需要上下左右齊心協(xié)力才能奏效，如果其中有一方采取“搭便車”的做法，就會(huì)稀釋其他方減排的成效，“搭便車”就會(huì)產(chǎn)生“多米諾”骨牌效應(yīng)，推倒他方做環(huán)保的信心。久而久之，一些地方在執(zhí)行外溢性政策時(shí)，采取雷聲大雨點(diǎn)小的方式，就成了該領(lǐng)域的潛規(guī)則。

同時(shí)，對(duì)地方行政法律法規(guī)的變通，也會(huì)滋生潛規(guī)則。變通的目的就是，怎樣更簡(jiǎn)便、更有利為特定的地方、部門、團(tuán)體乃至個(gè)人辦事。在制度實(shí)施中，執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準(zhǔn)許，未通過改變制度的正式程序的情況下，自行改變?cè)贫戎械哪承┎糠郑瑥亩菩幸惶孜唇?jīng)合法程序變更的制度安排。變通后的制度與原制度，有的僅保持著形式上的一致，有時(shí)則僅采用和原制度相同的話語系統(tǒng)，表面上受與這套話語相聯(lián)系的意識(shí)形態(tài)等

因素的約束，有時(shí)則斷章取義，貌合神離。

另外，我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期所特有的制度漏洞，也會(huì)生長(zhǎng)出很多潛規(guī)則。潛規(guī)則之所以能夠附著在顯規(guī)則背后，潛藏下來，很大程度就是因?yàn)轱@規(guī)則本身有缺陷。這些缺陷有的是客觀環(huán)境制約的，有的是制度建設(shè)技術(shù)造成的，更多的是人為曲解的。

比如，我國(guó)的行政法規(guī)有的方面搞“一刀切”，有的方面過于原則性，還有的方面又賦予地方過多的自由裁量權(quán)，無論哪種情況都極易催生行政潛規(guī)則?！耙坏肚小蓖癸@規(guī)則難以適合各地的實(shí)際，這就迫使地方去尋找變通的辦法；過于原則性導(dǎo)致顯規(guī)則含義模糊、操作性差，地方也不得不另定規(guī)則；而如果顯規(guī)則賦予地方過多的自由裁量權(quán)，就更不易控制潛規(guī)則的滋生。比如，地方行政目標(biāo)制定中的“好大喜功”現(xiàn)象，行政方式上的“標(biāo)新立異”現(xiàn)象，和“一年看，二年干，三年等著換”的任期現(xiàn)象，就與現(xiàn)行的行政考績(jī)機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制，存在的偏失有關(guān)。

治理行政潛規(guī)則之策

如果聽任這些潛規(guī)則，在地方行政中膨脹起來，正式的法律、制度和規(guī)定，就不能發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)管理功能。那么，如何整治行政潛規(guī)則呢?俗話說，解鈴還須系鈴人。行政潛規(guī)則盛行的根源在于，其向循規(guī)人所提供的機(jī)會(huì)和利益，所以整治就應(yīng)該從斷開這個(gè)利益供應(yīng)鏈做起。

首先，培育以合法性為內(nèi)核的制度文化，破壞行政潛規(guī)則生長(zhǎng)的文化環(huán)境。顯規(guī)則與潛規(guī)則的本質(zhì)區(qū)別，就在于前者是合法的，后者是不合法的。何以會(huì)有那么多，公職人員和民眾認(rèn)可或被動(dòng)接受不合法的潛規(guī)則?原因自然是多方面的，但關(guān)鍵一點(diǎn)還是合法性意識(shí)薄弱。

有相當(dāng)一部分公職人員的頭腦中，還沒有形成合法性的思維，還沒有追問自身權(quán)力、地位和利益來源的合法性的習(xí)慣，還沒有養(yǎng)成“對(duì)事不對(duì)人”、堅(jiān)守制度底線的工作作風(fēng)。一般民眾的心中也沒有普遍確立，以合不合法作為待人、接物、行事的標(biāo)準(zhǔn)，人們很少也沒有條件去甄別，政府行為中哪些是合法的，哪些是不合法的，哪些官員的行為是代表政府真實(shí)意志的行為，哪些官員的行為是他們私下意志的產(chǎn)物。

培育以合法性為內(nèi)核的制度文化，一方面，要在全體公民中樹立，以合法性為底線，來評(píng)判和認(rèn)可行政規(guī)范的效力的思維，而不是單純以有利、有效、簡(jiǎn)便，來評(píng)判和認(rèn)可行政規(guī)范的合法性；另一方面，要建立定期審查行政行為合法性的機(jī)制，任何行政潛規(guī)則都要通過行政行為展現(xiàn)出來，審查行政行為的合法性，可以起到過濾行政潛規(guī)則的作用。

其次，完善行政監(jiān)督體系，加快陽光政務(wù)工程建設(shè)，使行政潛規(guī)則無處隱身。行政潛規(guī)則之所以能長(zhǎng)期隱藏于顯規(guī)則身后，人們深受其害，又揪其不出，打它不著，一個(gè)重要原因就是，我們對(duì)行政潛規(guī)則現(xiàn)象的監(jiān)督還存在死角，政務(wù)公開還不充分。行政潛規(guī)則正是在這樣一種內(nèi)部打不痛，外部打不著的“溫床”中孵化成長(zhǎng)的。

要強(qiáng)化監(jiān)督，真正抑制潛規(guī)則的蔓延，必須讓內(nèi)外監(jiān)督兩個(gè)輪子都轉(zhuǎn)動(dòng)起來。行政內(nèi)部監(jiān)督體系要從隸屬關(guān)系、人事權(quán)、經(jīng)費(fèi)等方面，完全脫身于地方，直接受命于國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)，采取特派員的形式進(jìn)駐地方，從制度設(shè)置上盡可能減少，監(jiān)督體系與地方利益、部門利益扯上關(guān)系。要對(duì)地方監(jiān)督體系建立問責(zé)制，在經(jīng)常發(fā)生隨意違規(guī)、曲解規(guī)范、私定規(guī)則現(xiàn)象的地方，對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期發(fā)現(xiàn)不了，處理不力的，要追究監(jiān)督機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

行政潛規(guī)則造成的危害，最終都會(huì)轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)公眾身上，社會(huì)公眾最有監(jiān)督行政的激情。但由于溝通渠道不暢，他們往往不清楚哪兒受到了不公正的對(duì)待，更不清楚隱藏其后的潛規(guī)則因素。因此，要充分挖掘出外部監(jiān)督的能量，關(guān)鍵在于政務(wù)公開、信息對(duì)稱，溝通渠道暢通和監(jiān)督權(quán)利得到保障。只有讓社會(huì)公眾對(duì)顯規(guī)則充分知情，他們才知道如何去防范潛規(guī)則的侵害，并與之斗爭(zhēng)，形成對(duì)潛規(guī)則的內(nèi)外部監(jiān)督夾擊態(tài)勢(shì)，其藏身的空間才會(huì)逐步縮小。

第三，提高行政立法和制度設(shè)計(jì)水平，規(guī)范行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用。一方面，及時(shí)做好規(guī)章制度的立、改、廢工作，縮短我國(guó)立法與司法解釋的周期，提高顯規(guī)則的科學(xué)性、時(shí)效性和可操作性；另一方面，要充分尊重各地的特殊性，在與地方實(shí)際關(guān)聯(lián)緊密、普適性不高的行政立法領(lǐng)域，國(guó)家應(yīng)向地方下放行政立法權(quán)。

第四，進(jìn)一步明晰政府行為的合理界限，防控行政潛規(guī)則的危害性越界放大。經(jīng)過數(shù)次行政改革，我國(guó)的政府模式已走出了“全能政府”的陰影，但對(duì)于哪些領(lǐng)域應(yīng)該由政府履責(zé)，哪些事務(wù)應(yīng)該由社會(huì)自治，還是比較模糊。這客觀上為公權(quán)力創(chuàng)設(shè)了更大的潛在尋租市場(chǎng)，也迫使社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人，保持著對(duì)公權(quán)力的設(shè)租需求，留下了廣闊的交易空間。

政府權(quán)能越大、公域與私域的邊界越是模糊，官員濫用自由裁量權(quán)的空間就越大，民眾就越離不開“市長(zhǎng)”。其結(jié)果是，政府職能、官員權(quán)力的“灰色地帶”增多。明晰政府行為的合理邊界，可以最大限度地縮小權(quán)力尋租和民眾設(shè)租的范圍，枯竭潛規(guī)則泛濫的利源，對(duì)整治地方行政潛規(guī)則有釜底抽薪之效。