全面開放大陸居民赴臺旅游的市場管理初探

吳開軍　黃福才　李建中

摘 要:開放大陸居民赴臺旅游現已成為一個熱點問題，如今全面開放大陸居民赴臺旅游已成現實，文章擬對大陸居民赴臺旅游的市場管理過程中可能出現的有關投訴、保險及賠償等問題進行探討，提出些建議以進一步規(guī)范這一新興市場。

關鍵詞:大陸居民 赴臺旅游 市場管理

中圖分類號:F590 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)02-277-02

一、前言

1987年11月，臺灣當局開放臺灣居民赴大陸探親，兩岸結束了長達38年的隔絕重新開始了交流；2001年12月，臺灣當局出臺《大陸地區(qū)人民來臺從事觀光活動許可辦法》，但《辦法》中又將大陸居民分為三類，并加以種種限制，使得兩岸旅游交往受到很大的限制，總體上處于“單向、間接”的狀況；2004年12月7日，福建居民赴金門游成行，局部開啟了大陸居民赴臺游，之后又有福建居民赴馬祖、澎湖游，這些舉措在一定范圍內、局部開始了大陸居民赴臺灣的“離島游”；2006年4月，大陸相關部門制定并頒布了《大陸居民赴臺灣地區(qū)旅游管理辦法》，并始終如一地推動大陸居民赴臺灣地區(qū)旅游的進程；2008年6月13號，海基會與海協會簽定了《大陸居民赴臺旅游協議》，規(guī)定大陸居民赴臺旅游從7月4日正式從北京、上海、廣州、南京和廈門五地開始啟動。大陸居民赴臺旅游是項造福兩岸民眾的工作，將會呈現迅猛發(fā)展的勢頭，并達到創(chuàng)造雙嬴的目標。本文擬對大陸居民赴臺旅游的市場管理過程中可能出現的有關投訴、保險及賠償等問題進行探討，提出些建議以進一步規(guī)范這一新興市場。

二、大陸居民赴臺旅游市場管理中潛在問題分析

就大陸居民赴臺旅游來說，旅游主體是大陸居民，旅游客體是臺灣地區(qū)的旅游目的地，旅游中介是大陸和臺灣的組團旅行社及接待社，而在這一旅游活動過程中，主體和客體、主體和中介會在旅游活動過程中產生各種行為結果，包括旅游投訴、旅游保險及賠償等。

1.旅游主體（大陸居民）赴臺旅游可能產生的旅游投訴?；诜治龃箨懡鼛啄觊_放居民出境旅游過程中產生的有關的旅游投訴，可以預測開放大陸居民赴臺旅游發(fā)展過程中可能會產生旅游投訴的原因。

（1）旅行社行業(yè)惡性削價競爭將會逐漸出現，從而導致服務質量下降，旅游合同無法兌現。在《大陸居民赴臺灣地區(qū)旅游管理辦法》中規(guī)定大陸居民赴臺旅游的組團社必須由國家旅游局會同有關部門,從已批準的特許經營出境旅游業(yè)務的旅行社范圍內指定,由海峽兩岸旅游交流協會公布，除被指定的組團社外,任何單位和個人不得經營大陸居民赴臺旅游業(yè)務。《大陸地區(qū)人民來臺從事觀光活動許可辦法修正條文》中規(guī)定臺灣方面的接待社是由有五年資歷的綜合或甲類旅游社申請承擔。由于旅行社業(yè)本身進入門檻較低，旅游經營業(yè)務成本低、易操作，旅行社數量劇增，將無疑加劇旅游市場的競爭。在對臺旅游方面，各指定旅行社產品差異化程度低，缺乏特色產品和優(yōu)勢產品，隨著對第一類大陸居民對臺旅游的全面開放，旅行社對客源的競爭將會體現在低價競銷上，有的旅行社甚至會像組團赴東南亞旅游一樣采取“零負團費”的方式招攬、吸引客源，致使旅游接待費用明顯超過成本費。而接待社為了保證利潤，往往會采取降低接待標準、縮短游覽時間、過多安排購物等方式操作旅游團，導致服務質量下降，旅游合同無法兌現。

（2）旅行社之間“先接團、后付款”的不規(guī)范行為可能會出現。如今在國內旅游業(yè)間，先接團后付款成了旅行社業(yè)的一種不成文規(guī)定，這樣的規(guī)定被許多業(yè)內人士說成是“國際慣例”，這也很有可能會出現在赴臺旅游市場中。分析以往的情況可知這種慣例的存在原因是：組團社害怕地接社接待不好，先不付款，便于發(fā)生游客投訴時扣留一部分款項以賠付游客，同時也避免“地接社收到錢后不接團卻攜款跑掉”的風險。組團社采取這種方式規(guī)避風險卻使地接社的工作帶來了被動。在地接社保質保量完成接待任務后，組團社卻遲遲不給付團費，致使許多地接社無法及時與景點、飯店等結清相關費用，陷入“三角債”泥潭。因組團社未能與相關協作單位結清費用，相關協作單位在給游客提供服務的時候往住會在數量和質量上大打折扣，大大侵害了游客的應有權益。更有甚者，有的協作單位不夠冷靜，采取過激手段，如扣留旅游團隊以要挾組團社付款。游客成了“先接團、后付款”這種不規(guī)范經營行為引發(fā)矛盾的替罪羊。

（3）大陸組團旅行社可能私底下以部門個人承包或接受掛靠的形式出租其業(yè)務經營權，使旅游者的權益無法得到保障。個人承包旅行社部門或掛靠旅行社是取得旅行社業(yè)務經營權的一條捷徑，無須經過開設旅行社所必要的申報、審批、審查等程序，也無須繳納開設旅行社所必要的注冊資金和質量保證金。而承包者或掛靠者很少是想通過積極做好業(yè)務、提高接待質量和樹立優(yōu)良信譽來促使企業(yè)長期、健康發(fā)展，大多只是想利用旅行社的牌子來獲取短期效益。他們往往“只負盈，不負虧”，交完承包或掛靠費后，賺了是承包者或掛靠者的，虧了則拖欠團款、降低接待標準和服務質量、甚至卷包逃之夭夭。而旅行社對于承包者或掛靠者的經營行為并不負責，一旦被旅游行政管理部門查處，往往否認承包或掛靠關系，旅游者的權益得不到保障。

（4）不合理薪酬制度，導致導游變相成為“導購”，私拿回扣現象嚴重。導游變相為“導購”、私拿回扣仍是近年來投訴的熱點，而導致這種現象出現的主要原因之一就是導游人員不合理的薪酬制度。目前，我國導游人員的薪酬主要由底薪、出團補貼、回扣、小費構成，有關醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、住房公積金等福利待遇旅行社一般不提供。在這種情形下，導游人員不得不把大部分精力花在誘導游客購物以獲取回扣，往往導購的熱情遠遠高于導游講解和接待服務的熱情，有的導游甚至因游客不配合消費而冷眼以對或惡語相向，大大影響了旅游接待服務質量，也影響了旅行社聲譽。

2.大陸旅游居民赴臺旅游保險及賠償。大陸1996年頒布的《旅行社管理條例》中第二十一條規(guī)定為旅游者辦理旅游意外保險。2001年由國家旅游局發(fā)布《旅行社投保旅行社責任保險規(guī)定》旅行社責任保險為強制險，旅游意外保險由旅客自愿購買。2006年中國保監(jiān)會和國家旅游局聯合發(fā)布了《關于進一步做好旅游保險工作的意見》也對旅游保險有所規(guī)定，而《旅行社質量保證金賠償暫行辦法》對旅游過程中出現問題后的具體賠償金額有了明確的規(guī)定。臺灣《大陸地區(qū)人民來臺從事觀光活動許可辦法修正條文》第十四條規(guī)定，旅行業(yè)辦理大陸地區(qū)人民來臺從事觀光活動業(yè)務，應投保責任保險，其最低投保金額及范圍如下：（1）每一大陸地區(qū)旅客因意外事故死亡新臺幣二百萬元。（2）每一大陸地區(qū)旅客因意外事故所致體傷之醫(yī)療費用新臺幣三萬元。（3）每一大陸地區(qū)旅客家屬來臺處理善后所必需支出之費用新臺幣十萬元。（4）每一大陸地區(qū)旅客證件遺失之損害賠償費用新臺幣二千元。

綜觀兩岸的規(guī)定可看出，主要是投保責任險，險種比較單一，旅游意外險險種也少，產品單一，另外，旅客投保渠道也不是很通暢。

三、大陸居民赴臺旅游市場管理措施分析

隨著大陸居民赴臺旅游市場的逐漸開放，大陸居民赴臺旅游人數將會成倍地增長，兩岸旅游業(yè)主管部門及旅游企業(yè)間的合作將會進一步加強，不論是兩岸旅游業(yè)主管部門從宏觀指導上還是旅游企業(yè)從微觀操作上的合作將要進一步提升，以應對大陸居民赴臺旅游人數擴張過程中可能會出現的有關投訴、保險及賠償等市場管理問題。

1.宏觀上，海峽兩岸及旅游主管部門進一步加強交流與合作，加緊旅游投訴、保險及賠償等旅游法律、法規(guī)建設，加快兩岸旅游法律、法規(guī)的對接

近年來，大陸在這些方面相繼出臺了《旅游投訴暫行規(guī)定》、《導游人員管理條例》、《旅行社管理條例》、《旅游安全管理暫行辦法》、《重大旅游安全事故制度試行辦法》、《團隊用餐質量管理規(guī)定》、《旅行社投保旅行社責任保險規(guī)定》等，許多地方還在各自的立法權限內根據地方特點和實際情況，制定了一些地方性旅游法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。臺灣方面相繼出臺了《發(fā)展觀光條例》、《旅行業(yè)管理規(guī)則》、《觀光旅館業(yè)管理規(guī)則》、《導游人員管理規(guī)則》、《航空客貨損害賠償辦法》、《鐵路行車及其它事故損害賠償暨補助費發(fā)給辦法》、《汽車運輸業(yè)行車事故損害賠償暨補助費發(fā)給辦法》等。這些法律、法規(guī)從旅游活動的方方面面對區(qū)域內旅游經營者的經營活動作了明確的義務要求，為旅游者的旅游活動提供了法律、法規(guī)保障。

目前兩岸在旅游方面的法規(guī)雖然出臺了很多，但在大陸居民赴臺旅游方面的法規(guī)較少。大陸政府于2006年4月制定并發(fā)布了《大陸居民赴臺灣地區(qū)旅游管理辦法》，專門針對大陸居民赴臺旅游的組團社，人數規(guī)模，出入境及在臺旅游線路等作了規(guī)定。近來，海協會專門針對大陸居民赴臺旅游又發(fā)布了《大陸居民赴臺灣地區(qū)旅游注意事項》、《大陸居民赴臺灣地區(qū)旅游領隊人員管理辦法》、《<大陸居民赴臺灣地區(qū)旅游團名單表>管理辦法》等相關規(guī)定。臺灣當局于2007年3月修訂并發(fā)布了《大陸地區(qū)人民來臺從事觀光活動許可辦法修正條文》，對大陸居民赴臺旅游的相關事項作了規(guī)定，如把大陸居民分成三類（第一類：經香港、澳門赴臺觀光的大陸民眾；第二類：赴國外旅游或商務考察中轉赴臺觀光的大陸民眾；第三類：旅居港澳或在國外取得永久居留權的大陸民眾），規(guī)定第二類和第三類現可限量團進團出臺灣，對接待社，出入境，旅游線路，旅游賠償等作了比較詳細的規(guī)定。但兩岸還應該進一步協商制訂全面開放后的所謂第一類大陸居民赴臺旅游的相關細化法律法規(guī)。

2.針對潛在的旅游投訴提出如下的具體建議。

（1）建立兩岸旅游投訴舉報維權溝通處理機制，充分發(fā)揮兩岸互設的辦事處的作用。大陸的旅游主管部門是國家旅游局，臺灣的旅游主管部門是交通部觀光局。首先，加強兩岸旅游管理部門的監(jiān)管力度。赴臺旅游市場開放后，兩岸旅游管理部門監(jiān)管的責任將更重大、更具體, 除了日常的監(jiān)督管理外, 更重要的是建立一個良好的旅游誠信消費市場氛圍。其次，開通兩岸旅游投訴熱線，合理利用信息技術、網絡資源建立起兩岸旅行社定期信息交流制度和平臺,這樣不僅可以減少合作成員之間的時空障礙,降低交通成本和溝通協調成本,還可以充分滿足旅游者了解旅行社的誠信度。

（2）借鑒與香港、澳門、泰國等目的地國家和地區(qū)開展誠信旅游合作的經驗，與臺灣地區(qū)建立誠信旅游合作的平臺?？山梃b香港經驗，大陸和臺灣雙方共同推廣“中國公民出境旅游合同”示范文本，共同開展預防“零負團費”的聯合行動，認真確認赴臺旅游的組團社、地接社名單，加強對赴臺旅游消費者的宣傳和指引，加強大陸旅游質監(jiān)所與臺灣旅游業(yè)全聯會的合作，妥善處理兩岸旅游投訴，加強中消協和臺灣旅游業(yè)全聯會的溝通與合作。

（3）借鑒大陸建設“中國旅游誠信網”的經驗，探討建設“兩岸旅游誠信網”，把赴臺旅游市場處于透明狀態(tài)，讓旅游主體能明白地消費。大陸于2007年3月初開通試運行的“中國旅游誠信網”以旅行社業(yè)務年檢、旅游星級飯店評定、導游IC卡管理等系統為基礎，設立了旅游誠信動態(tài)、誠信榜、曝光臺、信用檔案、旅游投訴、誠信管理、誠信交流等項目，初步建立了面向社會公眾、旅游企業(yè)及從業(yè)人員的誠信信息交流、社會監(jiān)督、旅游服務的平臺，對促進旅游企業(yè)和從業(yè)人員的誠信經營、優(yōu)質服務將發(fā)揮很好的引導作用，也為社會公眾和各個方面了解、參與旅游誠信建設提供了有效渠道，增強了旅游管理部門為企業(yè)、為導游人員和為社會大眾服務的功能。

（4）制定科學合理的導游薪酬制度。首先，旅行社應根據所在地區(qū)的消費水平給予導游恰當的底薪及相關福利，滿足其正常的物質生活需要，以確保導游人員生活的質量，為其繳納醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、公積金等，以解導游后顧之憂。這樣既遵照了國家有關勞動法的規(guī)定，也增加了導游對所在旅行社的歸屬感。其次，旅行社平時應加強對導游職業(yè)道德及業(yè)務知識技能的培訓，制定科學的考核方案，考核結果與出團率及帶團補貼相掛購，適當拉開帶團補貼差距。高額的薪酬使導游不再依靠回扣而生存，也使導游更珍惜自己所擁有的這份職業(yè)和現有的工作成就，更使導游在工作中的進取心不斷加強。再次，推行“公對公”傭金制度，使導游回扣處于有序化管理狀態(tài)。“公對公”傭金制度是指傭金直接從購物商店返回旅行社，使合理傭金公開化，而不再由導游私自收受，旅行社再從稅后傭金中提取一部分獎勵給有關導游，使導游回扣處于有序化管理狀態(tài)。在“公對公”傭金制度下，對購物點的選擇權由導游轉至旅行社，從而保證了購物點的信譽和品質，限制了進店次數及時間。最后，鼓勵優(yōu)質服務，小費合法化。在游客對導游工作滿意的情況下適當付小費是對服務工作的認可，小費應合法化，應將小費收入與服務質量聯系在一起，視為優(yōu)質服務費。

（5）繼續(xù)加強執(zhí)行旅行社質量保證金制度。旅行社質量保證金是指由旅行社繳納、旅游行政管理部門管理、用于保障旅游者權益的專用款項。當旅游者的合法權益受到損害而旅行社不愿或無力承擔賠償責任時，旅游行政管理部門有權用旅行社繳納的旅行社質量保證金進行先行賠付。臺灣《大陸地區(qū)人民來臺從事觀光活動許可辦法修正條文》規(guī)定接待社向臺灣旅行業(yè)全聯會繳納新臺幣200萬元保證金，大陸《旅行社管理條例》規(guī)定經營出境旅游業(yè)務的旅行社，向旅游行政管理部門繳納100萬元人民幣保證金。這一制度的出臺在一定程度上對旅行社的經營行為起到約束作用，同時在一定程度上保障了旅游者的合法權益。

3.針對保險和賠償問題有如下建議。在大陸居民赴臺旅游中，隨著旅游人數的增長，旅游形式將會逐漸多樣化，自然災害、意外事故、違約責任等風險也逐步顯現，兩岸政府可主導做好如下幾項工作：（1）會同保險公司加大新險種的開發(fā)力度，將旅游保險服務延伸到吃、住、行、游、購各個環(huán)節(jié),深化現有產品之間的互補性，形成系統的旅游保險鏈，為游客提供全面保障。（2）擴大旅游意外險的承保范圍。保險公司要提高風險管理技術水平，對旅游險市場和旅游險條款進行細分，針對不同的群體,設計出不同的保單,盡可能為所有的游客提供合適的保單,針對不同的旅游線路設計不同的保險條款,確定不同的費率,加強風險防范。（3）兩岸旅游主管部門應協商細化旅游保險的保額、保險范圍、及相關細化的賠償金額，并以法規(guī)形式明文規(guī)定。

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(作者簡介：吳開軍，廈門大學管理學院旅游管理與規(guī)劃研究所2007級博士研究生,研究方向：旅游學理論與城市旅游規(guī)劃,廣州大學科技貿易技術學院講師;黃福才，廈門大學管理學院旅游管理教授、博士生導師;李建中，廈門大學管理學院旅游管理與規(guī)劃研究所2006級博士研究生)

(責編:賈偉)