警惕城鄉(xiāng)三元結構

王春光

自從2004年中央提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”后,各地政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面采取了不少舉措,其中有一種普遍的舉措就是“村改居”——即村委會改為居委會、村落改為社區(qū)、農(nóng)民改為居民。最近,筆者到西部某縣進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌調查時發(fā)現(xiàn),在一些地區(qū),村改居非但沒有消除城鄉(xiāng)二元結構,反而使城鄉(xiāng)關系更加復雜,出現(xiàn)城鄉(xiāng)三元結構。

筆者去調查的是一個西部中等發(fā)達的縣。最近幾年,該縣工業(yè)發(fā)展速度有所加快,城郊土地增值幅度也很大。在上級政府要求下,該縣成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)。它的一個重要做法就是對縣城城郊農(nóng)村和幾個核心城鎮(zhèn)周圍的村莊進行村改居。在縣城郊區(qū),當?shù)卣荚S多村莊為社區(qū),村委會改為居委會,農(nóng)民變?yōu)榫用?然后搞新農(nóng)村建設,將居民集中居住,整理出舊的宅基地和邊邊角角的土地,為當?shù)氐恼猩桃Y和工業(yè)開發(fā)、商業(yè)服務業(yè)和房地產(chǎn)發(fā)展“挖掘”出了許多非農(nóng)用地。而在核心城鎮(zhèn)周圍,當?shù)卣矊⒁恍┐迩f改為社區(qū)、農(nóng)民變?yōu)榫用?但是情況有所不同的是,政府僅僅是宣布這些村莊是社區(qū)、農(nóng)民為居民,但沒有改變他們的居住格局、生產(chǎn)和生活方式,原來是什么樣,現(xiàn)在還是那個樣。

調查過程中,當?shù)亟值擂k事處人員直言,在他們那個地方,工業(yè)化、城市化不是很發(fā)達,村改居并沒有什么實質意義,村改居后,老百姓生活還是原來那樣,也沒有加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。當?shù)毓賳T更直白地說,村改居實際上對當?shù)乩习傩諄碚f,不但沒有實質性好處,反而制造出一個尷尬的人群——非農(nóng)非居人群。這些村改居產(chǎn)生的所謂“居民”,不但沒有真正享受到城鎮(zhèn)居民的社會政策和福利待遇,而且由于他們現(xiàn)在不是農(nóng)民身份,也不能享受國家的強農(nóng)惠農(nóng)政策和待遇。

既然出現(xiàn)這種尷尬,當?shù)貫槭裁匆愦甯木幽?在與街道官員的詳談中,筆者才認識到,盡管像這種村改居暫時沒有給政府帶來土地收益,但是可以提高該縣的城市化水平,村改居后的居民都屬于城鎮(zhèn)人口,而追求城市化水平的提升,既是該縣搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個重要指標,更是該縣追求縣改區(qū)建制的重點要求。按我國的行政建制要求,縣還是農(nóng)村地區(qū),而區(qū)則屬于城市地區(qū),城市化水平自然要比縣高很多。在這樣的行政運行邏輯中,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村改居都成為政績追求的手段,是否對老百姓有什么實質性好處,并不重要。如果政績要求與老百姓民生需求相一致的話,顯然會實現(xiàn)雙贏的效果。但這里摻雜著嚴重的政府或各部門的經(jīng)濟收益訴求和動力,往往會用冠冕堂皇的名義(比如宣傳誤導)來掩蓋,卻忽視了民生的需求。

村改居表面上確實抓住了農(nóng)民想追求與城鎮(zhèn)居民同等政策、制度待遇的心理,對不少農(nóng)民有一定的吸引力,以至于可以放棄土地換取城鎮(zhèn)居民待遇。但是在實施過程中,城鎮(zhèn)居民待遇的獲得需要政府進行新的制度建設和利益格局的調整,尤其需要政府給予大量的財政投入。這一方面可能受制于政府有限的財力,另一方面也受制于政府較弱的投入愿望,特別是地方政府在現(xiàn)有的財政體制下缺乏改善民生的動力。

筆者有一種判斷,村改居產(chǎn)生的城鄉(xiāng)三元結構在某些地方有可能會長期存在,就像農(nóng)村流動人口進城而帶來的城鄉(xiāng)三元結構迄今見不到消失的可能一樣。從理論和其他發(fā)達國家的實踐來看,在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展或城鄉(xiāng)一體化過程中,村落的存在不是障礙,叫村還是叫社區(qū),并沒有實質性的意義,關鍵在于如何從制度上將城鄉(xiāng)同等看待,賦予同等的權利和發(fā)展機會,平等地配置公共資源。

為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,當前許多地區(qū)搞所謂“以土地換保障”、“以房換宅基地”、“集中居住”等形式的村改居工程,實際上更多的還是地方政府出于追求GDP和土地財政收入的目的,并不符合農(nóng)村居民真正追求城鄉(xiāng)一體化的利益訴求。這種做法帶來的“城鄉(xiāng)三元結構”問題應該引起上級決策者的高度重視,應該避免在沒有消除城鄉(xiāng)二元結構的情況下再產(chǎn)生一種新的三元結構格局,否則的話,只能產(chǎn)生更大的城鄉(xiāng)利益不平衡,帶來更多的社會問題。