農(nóng)業(yè)政策性金融支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展問題研究

李東衛(wèi)

一、引言

所謂農(nóng)業(yè)政策性金融就是政府集中提供的政策金融。農(nóng)業(yè)政策性金融最大的優(yōu)勢是在短時間內(nèi)能夠有效地達到某些政策目標。長期以來由于中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡,農(nóng)業(yè)政策性金融如何將金融資源進行有效合理配置,發(fā)揮最大的效率,這對繼續(xù)深化我國農(nóng)村金融改革有力地支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

任何一項行為或活動通常都有多種組織方式,認清各種組織方式之間的替代關(guān)系,進行科學(xué)的組合,既是理論研究中需要解決的問題,也是具體實踐中不可避免的難題。金融領(lǐng)域也不例外,農(nóng)業(yè)政策性金融作為政府主導(dǎo)的金融組織方式,在不同的國家和不同的時期,這種組織方式的地位也有所不同。政府主導(dǎo)的金融也就是政策性金融,本質(zhì)上強調(diào)了政府的作用,時?？梢砸暈榧刑峁┑姆绞?。

市場無疑要占據(jù)主導(dǎo)地位,而政府的干預(yù)通常要進行限制,限定在一些市場失靈的領(lǐng)域,并且,政策取向也應(yīng)該是培養(yǎng)市場機制。進一步研究表明,政府在各國仍然具有充足的影響力,包括宏觀政策和公共政策方面,甚至也會影響金融市場的整體走勢和波動。在發(fā)展中國家更是如此。事實上,政府主導(dǎo)在很多問題上還有其存在的空間,在金融領(lǐng)域,政府的作用也往往是必不可少的。比如在落后的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民,很難期望市場能夠有效地滿足它們的金融需求,由于利益導(dǎo)向,從成本---收益考慮,商業(yè)信貸主要立足利益,而且時間期限越長,貸款不確定性就越大,商業(yè)銀行一般不愿意提供長期貸款,因而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,商業(yè)銀行的貸款意愿不會很強,因而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會受到一定的影響。這種傾向在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域表現(xiàn)的更為明顯和突出,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)實施建設(shè)通常回報較低,自然因素較大,因而商業(yè)銀行也不會有充足的積極性參與這些貸款,這就直接會延誤這些基礎(chǔ)領(lǐng)域的發(fā)展。因而最直接最有效的方式之一,就是發(fā)揮政策性金融的優(yōu)勢,滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中部分群體和領(lǐng)域的金融需求。

二、政府主導(dǎo)金融的主要特征

政府主導(dǎo)的金融也就是政策性金融,雖然也是金融信貸市場的組織方式,但卻是為了特定的政策目標、向特定的群體提供金融信貸等服務(wù)的金融形式,通常由政府或非盈利機構(gòu)實施的,相對而言,政策和政府所表現(xiàn)的作用也就是政策性金融更具有明顯和直接的特征。一是直接的政府干預(yù)和行政手段則是政府導(dǎo)向金融的核心特征。而政策性金融最主要特征就是政策導(dǎo)向和政府干預(yù),其主要目標更多的是社會利益,而不僅僅是經(jīng)濟利益,其成交價格并不直接由交易各方通過市場決定,而是參照市場的交易價格,更多的是政府從各方的利益和社會目標綜合考慮,再確定各方都能接受的一個價格,并且政府時常對這種交易進行補貼。這些交易在市場機制下通常是難以形成的,而政府及政策的作用是對交易各方的利益進行適當?shù)难a償,以達成交易。二是政府導(dǎo)向的金融另一特征就是設(shè)定了一些特定的參與群體。市場的一個重要特征是無歧視原則,無論是誰,只要是合法的都可以在市場上進行公開的交易,個體的特征被忽略,只有是否具有購買力和持有貨幣才是決定交易是否達成的先前條件。而政策導(dǎo)向的金融則對參與的主體限制較多,因而涉及的范圍相對較為狹窄。從這個意義上說,政策導(dǎo)向的金融是具有“傾向性”和“選擇性”的。只有符合政府目標并確實存在實際信貸需求的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)實施建設(shè)、“三農(nóng)”以及部分企業(yè)才可能獲得政策性金融的支持。三是政府和政策導(dǎo)向的金融還具有在短時期內(nèi)發(fā)揮重要作用的特征。政府和政策導(dǎo)向金融是為少數(shù)群體提供帶有政策目標的非市場競爭性的金融方式。政府和政策導(dǎo)向的集中方式在短時間內(nèi)能夠較快形成對資源的恰當配置,短時間內(nèi)效率較高,特別是在某些特定的時期,比如經(jīng)濟不景氣的時期,政策導(dǎo)向的金融可以在短時間內(nèi)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用,在短時間內(nèi)為有政策意義的項目提供資金信貸,從而緩解經(jīng)濟周期的影響。同樣地,政府政策導(dǎo)向的金融能夠為部分群體和區(qū)域有政策含義的項目提供資金支持。比如欠發(fā)達地區(qū)和弱勢群體,在短時間內(nèi)難以從市場導(dǎo)向的商業(yè)金融機構(gòu)中獲取資金,因為按照商業(yè)規(guī)則,這些區(qū)域和群體的風(fēng)險承擔能力和預(yù)期回報率相對較低,只有隨著時間推移,這些區(qū)域和群體有著足夠的風(fēng)險承擔能力和現(xiàn)實的發(fā)展能力時,商業(yè)銀行方能提供對應(yīng)的資金支持;而政策導(dǎo)向的金融由于更強調(diào)未來的發(fā)展平衡等考慮,即使收益不高,風(fēng)險承受能力有限,也會在短時間內(nèi)滿足這些區(qū)域和群體的資金需求。

三、國外部分國家農(nóng)業(yè)政策性金融的主要做法

美國、日本、印度等國家發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性金融已具有較為成熟的做法和經(jīng)驗,主要表現(xiàn)如下。

(一)農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)形式的多樣性。在農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的設(shè)立上,各國根據(jù)自身國情和農(nóng)業(yè)融資的需求,設(shè)立包括政府所有性質(zhì)、半官半民性質(zhì)、民間合作性質(zhì)和商業(yè)金融中的政策性金融等不同性質(zhì)的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)。一是政府農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)。如美國農(nóng)民家計局、商品信貸公司、農(nóng)村電氣化管理局,印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行,日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫等。此類機構(gòu)被政府嚴格控制,政策性濃厚,一般不吸收存款,從政府獲得較多資金,主要發(fā)放其他金融機構(gòu)不愿提供的貸款。二是政府和民間協(xié)作相結(jié)合的政策性金融機構(gòu)。如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行即是一個典型例子,它的中央機構(gòu)國家農(nóng)業(yè)信貸銀行是國家金融機構(gòu),資金由法蘭西銀行提供和國家預(yù)算撥款獲得,而其下屬的省級農(nóng)業(yè)互助信貸銀行和地方農(nóng)業(yè)互助信貸合作社均為合作性質(zhì),實行自治,有自己的管理審批機構(gòu)和專門的權(quán)力機構(gòu),不是國家農(nóng)業(yè)信貸銀行在各級的執(zhí)行機構(gòu)。三是民間合作制政策性金融機構(gòu)。這類金融機構(gòu)具有群眾性、非盈利性、貼近農(nóng)區(qū)、適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)資金運行的特點,成立之初的資金基本上是靠農(nóng)民自籌,由于難以滿足需要,后來政府給予資助。因此這類機構(gòu)實際上已成為政府貫徹實施農(nóng)業(yè)政策的工具和提供低息貸款的窗口,具有了政策性金融的性質(zhì)。如日本農(nóng)林中央金庫是日本農(nóng)林協(xié)同組織從事信貸活動的中央機構(gòu),以它為首的農(nóng)業(yè)合作金融機構(gòu)依靠政府的保護、資助,本著互助原則,對農(nóng)業(yè)部門融通資金。四是商業(yè)金融機構(gòu)開展的政策性金融業(yè)務(wù)。該類政策性金融業(yè)務(wù)通過商業(yè)性金融機構(gòu)經(jīng)營,政府通過貼息、稅收優(yōu)惠等措施給與實施政策性金融業(yè)務(wù)的商業(yè)金融機構(gòu)支持。

(二)農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)資金的廣泛性。國外農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的資金來源多渠道、全方位。一是借入政府財政資金。如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行在較長時期內(nèi)一直向政府借款,泰國農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行、印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行等均以向政府借款為主要資金來源。發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)較之發(fā)達國家更依賴于政府資金,而發(fā)達國家農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)有逐步減少對政府資金依賴的趨勢。二是借入其他金融機構(gòu)資金。如泰國、印度、韓國的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)均可向中央銀行借入資金,擴充實力。此外,還可從商業(yè)性金融機構(gòu)借入資金,以滿足短期周轉(zhuǎn)資金需求。如泰國的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)可從“農(nóng)民援助基金”獲得無息貸款。三是發(fā)行政府擔保債券。美國、法國、泰國、印度、韓國等農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)普遍采用這一籌資方式。四是吸收存款。主要是指合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)吸納會員存款,如泰國、韓國。此外,某些農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu),如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行也通過吸收存款籌集資金。五是向國外借款。泰國、印度、韓國、尼日利亞等國部分農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)通過向世界銀行及其附屬機構(gòu)、外國政府和外國金融機構(gòu)借款以進一步籌集資金。

(三)農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的全面性。國外農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)支持領(lǐng)域較多,涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)的各個環(huán)節(jié)。一是生產(chǎn)領(lǐng)域貸款。主要有基礎(chǔ)設(shè)施貸款、生產(chǎn)設(shè)施貸款、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款、與環(huán)境保護有關(guān)的生產(chǎn)性貸款、特色農(nóng)業(yè)貸款等。二是流通領(lǐng)域貸款。主要是農(nóng)產(chǎn)品收購和儲備貸款、農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)貸款等,有的還發(fā)放出口信貸。如美國商品信貸公司,不僅發(fā)放糧食收購貸款、國家儲備貸款、農(nóng)場主自有儲備貸款,還提供出口信貸。三是加工領(lǐng)域貸款。如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、丹麥抵押銀行、德國農(nóng)業(yè)抵押銀行、印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行等都有農(nóng)產(chǎn)品加工貸款。比較典型的是日本農(nóng)林金融公庫的“特定農(nóng)產(chǎn)品加工貸款”,其目的是提高優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品加工水平,增強與海外價格低廉的農(nóng)產(chǎn)品的競爭能力。四是農(nóng)村扶貧開發(fā)貸款。如印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行對小農(nóng)、無地農(nóng)民、邊際農(nóng)民和農(nóng)村手工業(yè)者等貧困人口的扶持貸款、孟加拉鄉(xiāng)村銀行的小額信用貸款、美國農(nóng)民家計局的農(nóng)民住房貸款等,其主要是支持貧困農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、改善生活,加快不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。五是農(nóng)業(yè)貸款擔保和農(nóng)業(yè)保險。如美國農(nóng)民家計局對其它金融機構(gòu)發(fā)放貸款實行擔保,商品信貸公司對遭受洪水、干旱等自然災(zāi)害而造成種植面積減少或較大減產(chǎn)給予災(zāi)害補貼等。六是其他業(yè)務(wù)。各國農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)大都隨著不同時期農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策的變化,靈活地進行業(yè)務(wù)調(diào)整,解決農(nóng)業(yè)特定時期的融資矛盾。如美國農(nóng)民家計局在1935年成立之初主要是辦理農(nóng)戶經(jīng)營、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村社會發(fā)展和農(nóng)村工商業(yè)貸款,隨著農(nóng)戶基本生活問題的解決,支持重點逐步轉(zhuǎn)向了農(nóng)村綜合開發(fā)和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入等方面。

(四)農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的互補性。國外農(nóng)業(yè)政策性金融與商業(yè)性金融既存在分工協(xié)作關(guān)系,也有一部分業(yè)務(wù)是并行的,農(nóng)業(yè)政策性金融的意義不僅是直接提供貸款支持,而且還在于其市場先導(dǎo)作用。如印度農(nóng)村金融體系包括印度儲備銀行(主要負責(zé)監(jiān)管和協(xié)調(diào))、印度商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會、地區(qū)農(nóng)村銀行、土地發(fā)展銀行、國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行、存款保險和信貸保險公司等。從結(jié)構(gòu)和功能上看,印度農(nóng)村金融體系具有鮮明的多層次性,政策性金融與商業(yè)性金融既合作又競爭,為促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在以商業(yè)性金融為突出特點的美國農(nóng)村金融體系中,農(nóng)業(yè)政策性金融仍占有重要地位。美國農(nóng)村金融主要由三部分組成:一是商業(yè)銀行,完全按照市場原則來組織貸款;二是政府農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu),完全貫徹政府的農(nóng)業(yè)政策和致力于改善農(nóng)村福利;三是互助合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)體系,由政府出資設(shè)立,然后逐漸轉(zhuǎn)為債權(quán)人完全所有的合作性機構(gòu),在市場原則的基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)揮實施政府農(nóng)業(yè)政策的作用。

(五)農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展的規(guī)范性。為促進農(nóng)業(yè)政策性金融的健康、持續(xù)發(fā)展,多數(shù)國家制定了完備的農(nóng)業(yè)政策性金融法規(guī)和政策。早在1933年,美國就分別根據(jù)《1916年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、《1923年中間信貸法》和《1933年農(nóng)業(yè)信貸法》把全美劃分為12個農(nóng)業(yè)信貸區(qū),在每個區(qū)都建立了包括聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中間信貸銀行和合作社銀行在內(nèi)的互助合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)信貸體系,由農(nóng)業(yè)信貸管理局監(jiān)督和管理。隨后,分別于1933年和1935年成立了商品信貸公司和農(nóng)民家計局這兩家政府農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu),從而構(gòu)建起完善的農(nóng)業(yè)政策性金融體系。1936年到1938年,美國通過《土壤保護法》、《新農(nóng)業(yè)調(diào)整法》、《小佃農(nóng)取得土地貸款法》等,進一步加強和完善了農(nóng)業(yè)政策性金融對農(nóng)業(yè)的支持。此外,印度和泰國對各銀行機構(gòu)的信貸資金支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)做出嚴格規(guī)定,商業(yè)性金融機構(gòu)支農(nóng)資金如果達不到一定比例,必須將差額部分轉(zhuǎn)存到農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu),由其用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)。

三、我國農(nóng)業(yè)政策性金融存在的問題及制約因素分析

農(nóng)業(yè)政策性金融作為政府保護和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要工具,在農(nóng)業(yè)建設(shè)中具有獨特的優(yōu)勢。在我國農(nóng)業(yè)政策性金融主要為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,起步較晚,發(fā)展不足,支農(nóng)功能不強。

(一)農(nóng)發(fā)行涉農(nóng)信貸支農(nóng)存在的問題。一是涉農(nóng)貸款投放領(lǐng)域較為集中,不能全面滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。有資料顯示,農(nóng)發(fā)行近年新增的涉農(nóng)貸款主要投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā),相比之下,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款、小企業(yè)貸款、科技貸款、生產(chǎn)資料貸款等占比小、增長慢,投放結(jié)構(gòu)不合理,有待調(diào)整。二是涉農(nóng)貸款中包含有一定量非農(nóng)業(yè)貸款。農(nóng)發(fā)行的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款中,包含有不少非農(nóng)業(yè)貸款,這些貸款由于不是真正的農(nóng)業(yè)貸款,農(nóng)業(yè)和農(nóng)民從中受益很少。三是信貸管理模式陳舊,不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求。一方面沿用傳統(tǒng)的等客上門申請貸款方式,對農(nóng)村企業(yè)的主動調(diào)查了解不足,未建立客戶資源庫,缺乏對優(yōu)質(zhì)客戶的主動營銷和量身服務(wù)。另一方面缺乏與地方政府、企業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會、中介組織、其他金融機構(gòu)的合作,缺乏協(xié)助管理客戶資源與保障客戶信用的外部服務(wù),只靠自身力量采用傳統(tǒng)模式管理信貸,在這種情況下,由于每個縣只有一家縣支行(有的欠發(fā)達地區(qū)縣城沒有設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分支機構(gòu)),與客戶的接觸面小,加上受人員數(shù)量的限制,服務(wù)范圍狹窄,業(yè)務(wù)量少。此外,在貸款審查上過于重視形式要件,講究審查書面材料,往往忽略企業(yè)的實際生產(chǎn)經(jīng)營情況,發(fā)展前景,傳統(tǒng)的逐筆審貸方式也很難適應(yīng)小企業(yè)貸款資金需求一次性量小、頻率高的特點。

(二)制約農(nóng)發(fā)行涉農(nóng)信貸投放的主要因素。一是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱?？傮w看,我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平仍不高,主要表現(xiàn)在以下五個方面:農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力低,產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平低,農(nóng)民組織化程度低,科技水平低,經(jīng)濟效益低。農(nóng)發(fā)行的各項農(nóng)業(yè)貸款屬于商業(yè)性業(yè)務(wù),要符合安全性和效益性原則,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)差的現(xiàn)狀制約了農(nóng)發(fā)行對農(nóng)業(yè)的進一步信貸支持。二是農(nóng)業(yè)小企業(yè)規(guī)范性較差。大多數(shù)農(nóng)業(yè)小企業(yè)經(jīng)營管理粗放,方式落后,財務(wù)制度不健全,沒有會計賬簿或會計賬簿不完善,資金使用隨意性較大,會計信息不透明,難以達到貸款評審要求,不能得到農(nóng)發(fā)行的信貸支持。三是貸款擔保難,影響了農(nóng)發(fā)行涉農(nóng)信貸的開展。由于農(nóng)民住房、宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)不能作為擔保資產(chǎn),因而實際可供抵押的財產(chǎn)較少;多數(shù)農(nóng)業(yè)小企業(yè)自身不具備借款條件,也自然不能成為擔保人;縣域及農(nóng)村的政策和商業(yè)信用擔保體系不健全,制約了三農(nóng)信貸擔保的實現(xiàn),有的地方雖然成立了擔保機構(gòu),但注冊資本小,實力較弱,擔保能力不足,運作不規(guī)范,內(nèi)部風(fēng)險管理評估人員嚴重缺乏;在土地使用權(quán)抵押上,不少農(nóng)業(yè)小企業(yè)土地使用權(quán)非受讓所得,不符合抵押條件;抵押存在的評估、登記收費偏高等問題,也制約了農(nóng)村經(jīng)濟實體的融資意愿。四是農(nóng)發(fā)行自身也存在制約涉農(nóng)信貸發(fā)展的因素。一方面服務(wù)范圍和領(lǐng)域還相對狹窄。從農(nóng)發(fā)行目前的信貸業(yè)務(wù)范圍看,只是通過支持糧棉收購企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目,間接地使農(nóng)民得到實惠,而并不能直接對農(nóng)戶有資金需求的項目提供信貸支持;另一方面農(nóng)發(fā)行信貸制度還不適應(yīng)農(nóng)村業(yè)務(wù)發(fā)展的要求。農(nóng)發(fā)行貸款的服務(wù)對象多在農(nóng)村,而貸款的審批權(quán)則上收到市級以上機構(gòu),離服務(wù)對象較遠,貸款審批實行逐級上報、層層審批制度,審批鏈條過長,貸款效率不高;再一方面信貸規(guī)模緊張限制了部分中小企業(yè)融資。就農(nóng)發(fā)行而言,糧棉油收購貸款規(guī)模屬于必保項目,其他項目要在完成了糧棉油收購貸款之后才能發(fā)放,難免出現(xiàn)已審批貸款項目無信貸規(guī)模的現(xiàn)象。

四、結(jié)論與建議

農(nóng)業(yè)政策性金融最大的優(yōu)勢是在短時間內(nèi)能夠有效地達到某些政策目標。長期以來由于中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡,農(nóng)業(yè)政策性金融能夠?qū)⒔鹑谫Y源進行有效合理配置,發(fā)揮最大的效率,支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,主要結(jié)論如下。

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡的格局在短時期內(nèi)難以改變,這就為農(nóng)業(yè)政策金融提供了生存空間,相對落后的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民等群體的金融需求中,很大部分將通過政策性金融得到滿足。同樣,對于相對落后的中西部地區(qū),也要借助農(nóng)業(yè)政策金融實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的目標,甚至有可能為了新的政策目標還會進一步設(shè)定政策性銀行業(yè)務(wù),也有可能為了其他目標設(shè)立政策性金融機構(gòu),比如住房信貸銀行等等。政策性金融的價值在于通過滿足不同的金融需求來實現(xiàn)更多的政策目標(經(jīng)濟增長是目標之一)。政策性金融的價值具有多樣性,它能夠為社會經(jīng)濟的發(fā)展提供自身的價值,政策性金融的相對低效率卻能夠給整個社會帶來一定的效率提高。

在當前商業(yè)性金融對農(nóng)村金融服務(wù)弱化的大趨勢下,進一步發(fā)展農(nóng)村政策性金融顯得更加必要和重要。目前,我國農(nóng)村金融改革和政策性銀行改革不斷深化,農(nóng)發(fā)行的體制機制與現(xiàn)代銀行的要求還有不小的差距,支農(nóng)功能還不能完全適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要,這些都需要在進一步的改革發(fā)展中加以解決。深化農(nóng)發(fā)行改革,必須明確農(nóng)發(fā)行的定性定向定位問題,著力解決制約農(nóng)發(fā)行可持續(xù)發(fā)展的體制機制等因素,真正把農(nóng)發(fā)行辦成發(fā)展空間合理、治理結(jié)構(gòu)科學(xué)、服務(wù)功能齊全、經(jīng)營管理規(guī)范、內(nèi)控機制健全、操作手段先進、具有可持續(xù)發(fā)展能力、支農(nóng)功能完善的農(nóng)業(yè)政策性銀行,切實發(fā)揮在農(nóng)村金融中的骨干和支柱作用。

根據(jù)上述研究結(jié)果,提出下列建議:

1.堅持政策性銀行性質(zhì)。無論從我國國情出發(fā),政策性銀行發(fā)展實踐,還是借鑒國際經(jīng)驗,在今后一個相當長的時期內(nèi),我國仍需要農(nóng)業(yè)政策性金融,農(nóng)發(fā)行必須堅持政策性銀行的性質(zhì)。一是解決“三農(nóng)”問題的長期性、艱巨性和復(fù)雜性,決定了農(nóng)業(yè)政策性金融是不可或缺的。二是農(nóng)發(fā)行十幾年的發(fā)展實踐證明,農(nóng)業(yè)政策性金融的地位和作用是不可替代的。三是堅持政策性銀行性質(zhì),有利于充分利用WTO 綠箱政策加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護。在WTO綠箱政策范圍內(nèi),發(fā)揮政策性金融的作用,也是國際通行做法。四是上述國際經(jīng)驗表明,許多國家包括發(fā)達國家,農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)不僅長期存在,而且一直發(fā)揮著重要作用。

2.明確職能定位。隨著新農(nóng)村建設(shè)的全面推進,為切實強化金融支農(nóng),有必要進一步明確和完善農(nóng)發(fā)行的職能定位和業(yè)務(wù)范圍。現(xiàn)階段,農(nóng)發(fā)行的職能定位要堅持以下原則:一是要體現(xiàn)政策性銀行本質(zhì),堅持政策性銀行辦行的主要方向;二是要適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)需要,著眼于解決農(nóng)村金融存在的突出矛盾和問題,在“三農(nóng)”發(fā)展的重點和關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮骨干和支柱作用;三是要建立寬領(lǐng)域、廣覆蓋、深介入的政策性金融支農(nóng)體系,為“三農(nóng)”發(fā)展提供綜合性金融服務(wù);四是要堅持與商業(yè)性金融、合作金融和財政的分工與合作,形成支農(nóng)合力。因此,農(nóng)發(fā)行的職能應(yīng)定位是:忠實體現(xiàn)政府支農(nóng)意圖,以國家信用為基礎(chǔ),大量籌措歸集支農(nóng)資金,承擔國家確定的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的金融業(yè)務(wù),按現(xiàn)代銀行的體制機制運作,專門為“三農(nóng)”提供綜合金融服務(wù)的農(nóng)業(yè)政策性銀行,成為政府支農(nóng)的有效金融工具,引導(dǎo)社會資金回流農(nóng)村的主要載體,農(nóng)村金融的骨干和支柱。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的需要,應(yīng)將農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍擴展到所有涉農(nóng)領(lǐng)域,進一步強化支農(nóng)功能,切實增強農(nóng)發(fā)行服務(wù)“三農(nóng)”的廣度和深度。中長期,應(yīng)逐步將農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍從單純的信貸領(lǐng)域擴展到信貸、保險、擔保、投資、租賃等多個金融服務(wù)領(lǐng)域,為“三農(nóng)”發(fā)展提供全方位的政策性金融服務(wù)。

3.健全法人治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)發(fā)行現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)的主要弊端在于集決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)于一體,缺乏有效制衡,不符合現(xiàn)代銀行要求。應(yīng)借鑒國外政策性銀行的通行做法,根據(jù)我國《公司法》的規(guī)定,建立由董事會、監(jiān)事會和高級管理層組成的法人治理結(jié)構(gòu)。董事會是最高決策機構(gòu),行使對改革發(fā)展重大事項的決策權(quán),直接對國務(wù)院負責(zé)。董事會可由國家相關(guān)部門負責(zé)同志及企業(yè)代表組成。改革現(xiàn)行的監(jiān)事會體制,監(jiān)事會在董事會的領(lǐng)導(dǎo)下獨立開展工作,負責(zé)監(jiān)督董事會決策事項的執(zhí)行。日常經(jīng)營管理實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的行長負責(zé)制。

4.完善風(fēng)險補償機制。要遵循農(nóng)業(yè)政策性銀行發(fā)展規(guī)律,明確和完善對農(nóng)發(fā)行的補償機制,在貨幣政策、財稅政策等方面給予必要的扶持,以更好地促進農(nóng)發(fā)行支農(nóng)功能的實現(xiàn)。要實行適當傾斜的貨幣政策:一是在信貸計劃管理上,應(yīng)比照對商業(yè)銀行的做法,將對農(nóng)發(fā)行信貸增量的指令性計劃改為指導(dǎo)性計劃。這樣做,既可以將目前充足的流動性通過農(nóng)發(fā)行投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村,緩解資金嚴重不足的矛盾,也符合國家宏觀調(diào)控的政策要求和貨幣政策取向。二是在資金來源上,建立長期穩(wěn)定的資金籌措機制。特別是對農(nóng)發(fā)行承擔的糧棉油等政策性業(yè)務(wù)的合理需求,必要時,中央銀行應(yīng)給予再貸款支持,促進實現(xiàn)國家維護糧食安全、穩(wěn)定糧棉市場和保護農(nóng)民利益政策目標。三是借鑒國際上扶持農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗,研究制定相關(guān)的農(nóng)村信貸服務(wù)政策,明確規(guī)定商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行將存款的一定比例投放 “三農(nóng)”,不足部分以適當利率轉(zhuǎn)存農(nóng)發(fā)行投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。四是取消對農(nóng)發(fā)行的存款準備金要求,增加農(nóng)發(fā)行的支農(nóng)資金。四是進一步完善財政扶持政策,補充資本金。國家應(yīng)當按照農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)發(fā)展需要,以不低于商業(yè)銀行的資本充足率,通過財政注資、稅收返還、利潤轉(zhuǎn)增以及發(fā)行次級債券等渠道,補充農(nóng)發(fā)行資本金;允許農(nóng)發(fā)行設(shè)立專項支農(nóng)信貸基金,主要用于支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基礎(chǔ)性、公益性設(shè)施建設(shè)等中長期信貸投入;實行優(yōu)惠的稅收政策。應(yīng)借鑒國際慣例,減免農(nóng)發(fā)行的營業(yè)稅和所得稅,減免的稅收用于充實資本金,并允許在稅前增提呆賬準備金。

5.建立健全法律保障。目前尚無用于規(guī)范農(nóng)發(fā)行經(jīng)營管理的法律法規(guī)。應(yīng)從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展需要出發(fā),加快政策性銀行立法步伐,盡快制定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行條例。通過條例或立法,明確規(guī)定農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)性質(zhì)、經(jīng)營管理體制、外部監(jiān)管與扶持政策等,確保農(nóng)發(fā)行依法合規(guī)經(jīng)營,監(jiān)管部門依法監(jiān)管。同時,建立符合農(nóng)業(yè)政策性銀行特點、有別于商業(yè)銀行的監(jiān)管模式和考評體系,完善外部激勵約束機制,調(diào)動農(nóng)發(fā)行經(jīng)營管理的積極性。

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(作者單位:中國銀監(jiān)會陽泉監(jiān)管分局)