清末新政與地方官考核制度變化

薛　剛

[摘要]清末新政使地方官考核制度發(fā)生兩方面的變化。一方面，原有大計制度內(nèi)部調(diào)整，包括制定新設職官的考核辦法、增加大計考核內(nèi)容等；另一方面，為適應新政改革需要，制定了考核州縣事實制度，考核形式、考核內(nèi)容、獎懲等方面都體現(xiàn)出新變化。

[關鍵詞]新政，地方官，大計，考核州縣事實

[中圖分類號]K25[文獻標識碼]A[文章編號]0457—6241(2009)06—0048—05

以改革官制，興辦學堂，振興實業(yè)為主要內(nèi)容的清末新政改革對地方官考核制度產(chǎn)生了不同程度的影響。除了對原有大計制度作相應調(diào)整外，又實行了適應新政需要的考核州縣事實制度。下面對此詳細加以闡述。

一、新增政務處、考察政治館主持的考核州縣事實制度

(一)考核州縣事實制度實行的背景

考核州縣事實起因于庚子賠款之后的新政改革(又稱“慈禧新政”)。戊戌變法失敗以后，垂簾聽政的慈禧太后在權力角逐中重新掌權。然而，清王朝的腐朽與沒落使慈禧本人也意識到改革的必要。八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭最終促使慈禧太后不得不放棄祖制，實行“新政”。光緒二十六年(1900年)以皇帝的名義發(fā)布上諭：“……自播遷以來，皇太后宵旰焦勞，朕尤痛自刻責，深念近數(shù)十年積習相仍，因循粉飾，以致成此大釁?，F(xiàn)正議和，一切政事尤須切實整頓，以期漸圖富強。懿訓以為取外國之長，乃可補中國之短，懲前事之失，乃可作后事之師……法令不更，錮習不破，欲求振作，當議更張。著軍機大臣、大學士、六部、九卿、出使各國大臣、各省督撫各就現(xiàn)在情形，參酌中西政要，舉凡朝章、國故、吏治、民生、學校、科舉、軍政、財政當因當革，當省當并，或取諸人，或求諸己，如何而國勢始興，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武備始修，各舉所知，各抒所見，通限兩個月，詳悉條議以聞，再由朕上稟慈謨，斟酌盡善，切實施行?！贝酥I開啟了清末新政之發(fā)端?！靶抡敝饕ǜ母锕僦?、兵制，振興實業(yè)，改革教育等內(nèi)容。改革地方兵制，設立巡警。光緒二十七年七月，諭令各省將軍、督撫將制兵(正規(guī)軍)防勇(主要由督撫招募和掌握)：“原有各營嚴行裁汰，精選若干營，分為常備、續(xù)備、巡警等軍?！?/p>

此后各省陸續(xù)辦理，并將各地保甲局改為巡警局，加強對盜匪以及“革命黨”的打擊力度，以維護社會治安，警政成為時之要政。振興實業(yè)方面，清政府為了達到“籌款”目的，開始實施“振興商務，獎勵實業(yè)”政策。光緒二十八年正月，清政府諭令“特派大臣，專辦商務”，并責成各省督撫認真興辦農(nóng)工要務，初步確定“振興工商”的大計，謀求解救財政危機。光緒二十九年七月清廷降旨設立商部，同時各省陸續(xù)設立商務局，作為振興工商業(yè)的省級機構。教育改革方面，自光緒二十七年七月起，清政府陸續(xù)頒布了興學詔書等一系列教育改革法令，包括重開京師大學堂，各省屬府、廳、州、縣書院均改為兼習中西學的大、中、小學堂，選派學生出洋留學等等。

(二)考核內(nèi)容在新政改革的推動下，光緒三十年(1904年)五月，皇帝下詔，諭令：“嗣后責成各省督撫考察州縣，必以為守俱優(yōu)，下無苛擾，聽斷明允，緝捕勤能，為地方興利除害，于學校農(nóng)工諸要政悉心經(jīng)畫，教養(yǎng)兼資，方為克盡厥職。著自本年為始，每屆年終，各該督撫將各州縣臚列銜名、年歲、籍貫清單，注明何年月日補署到任，經(jīng)征錢糧完欠分數(shù)，及有無命盜各案，詞訟已結未結若干起，監(jiān)禁羈押各若干名，均令據(jù)實開報。其尋常公罪處分，準予寬免，不準諱飾。任內(nèi)興建學堂幾所，種植、工藝、巡警諸要政是否舉辦，一并分別優(yōu)劣，開列簡明事實，不準出籠統(tǒng)寬泛考語。奏到后著交政務處詳加查核，分起具奏，請旨勸懲。并著將各省奏單刊入官報，與眾共知，以通下情而伸公論?！?/p>

由此可以看出，繼年終密考知府以上大員之后，此次又規(guī)定年終考核州縣官政績?？己藘?nèi)容是在原有錢糧、詞訟、命盜、監(jiān)押等基礎上，新增了學堂、實業(yè)(種植、工藝)、巡警等新政內(nèi)容。并且將新政四項作為州縣事實的重點考核對象?？己酥菘h事實的目的，主要是對州縣官員年度政績考核，檢驗地方官奉行政令，施行新政的效果，并以政務公開的形式將考核結果公布于眾，借以“通下情而伸公論”。各省督撫依照政務處頒定表冊格式，將考核事項一一填寫，具奏上報。在具體實施過程中，政務處、考察政治館針對具體的冊報問題作出相應的調(diào)整。如開報之初有空言捏飾之弊，“各省表冊，學堂或但云籌辦，命盜、監(jiān)押或并無已結未結起數(shù)，甚有于工藝下注男耕女織四字，于種植下注棉花三成米谷七成者，一味支吾搪塞”。鑒于此，政務處于光緒三十一年制定統(tǒng)一表式，要求各省冊報“須依式填寫，已辦未辦一一核實，以免匿飾”?？疾煺勿^繼而又對工藝、種植詳定冊報辦法，要求各州縣須“查明各屬工藝、種植幾種，制造、出產(chǎn)若干，詳細登列，然后再將現(xiàn)在推廣開辦情形并逐年有無效驗切實陳明。”禁煙改種要求“舊種罌粟各區(qū)，必須各相土宜，預籌有利植物，勸諭民間遞年改種”。另外，有地方特色之工藝“如江蘇之絲貨、繡貨，閩粵之漆器、竹器等類，向為著名工藝，于近年商務尤有莫大關系，均應切實提倡，俟辦有頭緒，飭令一并開報，以資查考”。

(三)考核州縣事實等第

考核州縣事實“分為最優(yōu)等、優(yōu)等、平等、次等四等級”。優(yōu)次等級以各項政事執(zhí)行效果為限制，“學堂當以開報處所學生人數(shù)最多者為上，次多者為中，最少者為下；警察、工藝、種植當以辦有成效者為上，已經(jīng)開辦者為中，不辦者為下；命盜、詞訟當以全無或全結者為上，未結者、不結二成者為中，逾二成者為下；監(jiān)押以無者為上，較少者為中，多者為下；盜案以全無或全獲者為上，獲過半者為中，不及半者為下；錢漕以全完者為上，欠數(shù)少者為中，欠數(shù)多者為下”。然因“表式內(nèi)優(yōu)次等級憑何為準，并無明文”，故各省根據(jù)具體情況制定不同的操作方法。以江西省為例，分別等級以積分法為判斷標準，“事實十項，每項應上等者作為三分，中等二分，下等一分。綜計十項共得十分至十三分為次等，十四分至二十一分為平等，二十二分至二十七分為優(yōu)等，二十八分至三十分為最優(yōu)等。其無漕糧一項者，最優(yōu)等、優(yōu)等各減三分，平等減二分，次等減一分”山東省考核州縣事實定等辦法：“一表之內(nèi)上事過半列優(yōu)等，其次列平等，下事過半列次等。若辦理尤為出色，成效昭著者則列最優(yōu)等。其在任不及一年及有事故尚無表見者不列等，亦不出考?！?/p>

連年列入最優(yōu)等之各州縣官，由各省督撫查明上屆優(yōu)等各員，核明事實，若毫無出入，即行另列一單注明與上屆相同，以免淆復。如果有地方官于各項新政實有擴充，而且始終不懈者，準予升列最優(yōu)等，如果始勤終怠亦即降等。

(四)考核州縣事實獎懲經(jīng)過考核的官員，依據(jù)等第接受獎懲。按照政務處光緒三十一年奏定，各州縣列入最優(yōu)等交各督

撫出具切實考語上報，實缺者以應升之缺在任候升，署缺者遇缺即補；列入優(yōu)等者交吏部議敘；列入平等者準其照前供職；列人次等者仍由各督撫隨時督飭各該員將應辦各項認真舉辦，如果始終不知奮勉即行分別參撤。光緒三十三年七月經(jīng)考察政治館奏定，列入最優(yōu)等者即令各該督撫加具切實考語，送吏部引見。實缺者請旨升用，候補者發(fā)回原省遇缺即補。列入次等者如頻年屢任皆列次等，實缺者停升，候補者扣補。

另外，最優(yōu)等、優(yōu)等官員大計薦舉卓異也有優(yōu)待。此類官員不計缺分繁簡、歷俸年限，大計之時只要獲得最優(yōu)等、優(yōu)等即可保薦卓異。

可見，對于四個等級，不是升職、優(yōu)敘，就是照常供職，基本沒有受處分的可能。即使連續(xù)幾年均列次等，也不過是取消升遷機會罷了。

(五)考核的程序考核地方州縣官事實過程與大計相當，督撫督飭布政使、提學使、按察使考核其屬員政績，同時也對地方州縣進行考察，待三司上報，會同考核定等。此過程從光緒三十四年十二月山東巡撫袁樹勛奏考核州縣事實折可知其大概：

臣復行司遵辦，并于徑行各屬時嚴密考查，

一一存記，其中優(yōu)劣漸有分曉。茲據(jù)布政使朱其

煊、署提學使羅正鈞、按察使胡建樞以各屬課績

表、催據(jù)陸續(xù)送到，間有不合格式者已全更換，

經(jīng)該司等會同查核，表內(nèi)所開實事如學堂、巡

警、工藝、種植、命盜、詞訟、監(jiān)押、錢漕各項均于

月報檔案相符，復會同逐細比較遵章，綜計程

度，因其高下分為三等……

督撫將考核結果上報，考語清單與表冊分投不同衙門?？颊Z清單咨送軍機處，事實表冊實行之初送政務處考核，后咨送憲政編查館(初為考察政治館)以及民政部(光緒三十四年四月民政部奏請)考核?？己送戤叄咦嗾堉?。列入最優(yōu)等者由吏部帶領引見，列入優(yōu)等者吏部具奏請旨議敘。

(六)州縣考核事實之評價

考核州縣事實是在清末新政推動下，以政績考核為主要內(nèi)容的文官考核形式?？己酥饕詢詧蟮男问竭M行，注重各項新政的實施狀況，并未對如何懲治官場腐敗做出明確的規(guī)定。且考核雖分最優(yōu)等、優(yōu)等、平等與次等四級，然獎懲卻不均。從具體的獎懲辦法看，重獎而輕懲，也可以說有獎而無懲，這樣對清末整飭官場風氣作用不大。另外，由于中央出臺政策倉促，要求冊報的內(nèi)容又主要是難以一蹴而就的新政改革，故地方官應接不暇。開報之初，各省紛紛奏請展限延緩。為此，光緒三十一年經(jīng)政務處奏定，各省冊報：“近省盡三月，遠省盡五月，務須一律奏結，不得任意延緩”即使冊報，也問題多多，“如學堂但有處所而無人數(shù)，巡警但云籌辦而無員名，或以團防練勇為警察，或以罪犯習藝為工藝，或混監(jiān)押不分，或漏錢糧不報，淆雜紛歧比比皆是。督撫加考又或不分等第，不論年限更覺漫無限制”。也有列優(yōu)等而新政各項未能逐一舉辦者，當局也不得不承認“各督撫原奏或稱風氣未開，或稱財力不足，自系實在情形”。唯擔心“日久不辦，適便諉卸積習”，也只能“酌定年限，責成于三年內(nèi)將現(xiàn)在未辦之事次第分期辦理，如三年后仍復不能舉行即不準列優(yōu)，用示區(qū)別”。如此可知，這種在新政推動下，服務于新政的州縣事實考核，由于施行之倉促，使其與現(xiàn)實脫節(jié)，再加上地方督撫貫徹政令不力，并未能起到實際的效能。

二、舊制度內(nèi)部調(diào)整——新政改革與大計制度的變化

新政改革后，地方大計仍由吏部主持，基本依照舊例而行。變化的內(nèi)容體現(xiàn)在新設職官的考核辦法、考核內(nèi)容、卓異官員升遷、卓異計俸等方面。下面分別對此加以闡述。

(一)新設職官的考核辦法清末地方官制改革，取消了學政，改設提學使，改按察使為提法使，分設地方審判廳，增設交涉、度支使司，增設巡警、勸業(yè)二道，東三省改為行省。

光緒三十二年四月，政務處會同學部奏請裁撤學政，設提學使司，獲準。光緒三十三年五月，諭令：“各省按察使改為提法使，并增設巡警、勸業(yè)道缺，裁撤分守、分巡各道，酌留兵備道，及分設審判廳……著由東三省先行開辦……俟著有成效，逐漸推廣其余各省?！苯簧媸顾臼紫扔诜钐?、吉林二省設(光緒三十三年)，到宣統(tǒng)二年，直隸、江蘇、浙江、福建、湖北、廣東、云南援奉天例續(xù)置。巡警道、勸業(yè)道是在光緒三十四年以后陸續(xù)設置的。光緒三十四年三月，民政部擬訂直省巡警道官制，獲準。五月，農(nóng)工商部會奏：“擬訂直省勸業(yè)道職掌任用簡章十四條，俾創(chuàng)辦之初有所遵守，獲準?！睎|三省于光緒三十三年三月正式改設行省，盛京將軍改為東三省總督，分設三省巡撫。四月，建東三省行省公署以總督為長官，巡撫為次官。設二廳，日承宣、咨議，以左右參贊領之。設七司，日交涉、旗務、民政、提學、度支、勸業(yè)、蒙務，以司使領之。另設督練處以擴軍政，提法使以理刑法。地方官制改革后，新設職官考核辦法也作出規(guī)定。第一，東三省改建行省，考核條例也作出相應變更。盛京分建五部所屬官員原歸京察辦理，改為三年一次大計。Z-品之奉天左右參贊，正三品之奉天交涉、旗務、民政三司司使，奉天、吉林提法使，從三品之奉天度支、蒙務二司司使，由該督撫出具考語，繕具履歷清單咨吏部，由吏部匯核具奏。其道府以下官員，該督撫將應舉應劾之員分為二折，照各行省大計例辦理。盛京各衙門及三陵官員、筆帖式原由盛京將軍注考，改制后由東三省總督注考。第二，各省均添設正三品提學使司提學使一員，位列藩臬之間，由該督撫出具考語，附于藩司之次，繕具履歷清單咨送吏部，由吏部匯核具奏。第三，新設之巡警、勸業(yè)二道于中央受民政部、農(nóng)工商部管轄，于地方受督撫節(jié)制，因此受雙重考核。依據(jù)規(guī)定，“巡警道除受各該省督撫節(jié)制考核外，仍由民政部隨時考查，如有任事日久，實在不能得力者，即行據(jù)實奏參”?！皠駱I(yè)道除受各該省督撫節(jié)制考核外，仍由農(nóng)工商部、郵傳部隨時分別考查，如有任事日久，實在不能得力者即行據(jù)實奏參”。

(二)大計考核內(nèi)容變化

隨著社會生活的復雜化，地方官職責也隨之變化。在以往刑名錢谷、宣講上諭等基礎上，增加了符合清末社會現(xiàn)實的考核內(nèi)容。尤其清末“新政”時期，政府倡導下的改革必然列入大計考核的范圍內(nèi)。大計之期，各級官員“凡正印佐雜則核其平日撫馭民夷，奉行新政，地方日見起色，輿論亦屬相符，實有可紀之績。教職則核其訓士勵俗，學校修明，并于吏事尚能留心，才堪上進者密飭該管道府一體考核”。

(三)卓異官員升遷變化

舊例，大計卓異官員經(jīng)引見，奉旨加一級回任候升，遇應升官缺盡先升用。隨著考核州縣事實對最優(yōu)等、優(yōu)等官員的獎勵辦法實施后，相比之下，對大計卓異官員的獎勵便顯得不足，為此吏部提出異議。光緒三十四年十月，吏部奏日：“政務處奏定，各省考核事實列入最優(yōu)等者引見時請旨錄用，優(yōu)等者

給予加一級，歷經(jīng)遵辦。在案。伏思保獎異常，所辦不過一事，考核事實成績亦僅一年，而卓異人員系合計本省實缺十五人舉一，扣俸既嚴。再其政績必滿三載，并無虧欠參罰始膺是選。及經(jīng)赴部引見所得不過加級而候升一層，升班究屬太隘，反不得與異常勞績、考核最優(yōu)等各員同邀上賞，殊不足以示寵異?！币虼硕嗾垼骸俺绬T應升之階均系請旨簡放，未便擅擬外，其知府以至佐雜等官如經(jīng)保薦卓異，奉旨候升人員均擬請以升階在任候補(筆者注：于原任帶應升之銜)，如遇應升到班，仍照例先盡升用。至卓異送部引見人員該督撫臚陳政績，奏請破格錄用，核其情事，較之最優(yōu)等人員實有過之，擬請援照最優(yōu)等章程于引見時聲明請旨，恭候欽定?！钡弥荚市小?/p>

(四)卓異薦舉計俸原則的變化計俸原則的變化是針對考核事實既得最優(yōu)等、優(yōu)等，同時不夠卓異資格而又被薦舉卓異的官員而定?？己酥菘h事實制度實施以后，凡列入最優(yōu)等、優(yōu)等者大計之時不計繁簡缺與歷俸年限，均可薦舉卓異。而薦舉卓異，如果三年內(nèi)有錢糧未完處分，那么在繁簡缺與年限上要有限制，而此類官員的薦舉條件正與其有悖。宣統(tǒng)二年(1910年)七月，吏部奏請“任內(nèi)有錢糧未完處分并非兼三兼四繁缺，例應扣俸五年人員，如經(jīng)考核事實案內(nèi)列入最優(yōu)等及優(yōu)等者，其事實既有成績足征，自未便仍以五年歷俸之例相繩。應請嗣后此項人員亦以三年計俸核辦，以勵勤勞。其非最優(yōu)等、優(yōu)等人員仍照舊例辦理”。得旨允行。

三、綜論

清初，地方官考核以大計、考滿為主要形式，經(jīng)過康熙初年調(diào)整、完善，形成了以大計為主的考核制度。乾隆時期，為了加強對地方大員的掌控，實行了年終密考制度。此后，大計與年終密考并行，成為清后期地方官考核的主要形式，一直延續(xù)至清末。而在清末新政改革影響下，地方官考核制度發(fā)生了變化。一方面，為適應新政改革需要，新增考核制度，制定了以檢驗地方官實行新政效果為目的的考核州縣事實制度。考核形式上以表冊為具奏載體，量化考核，考核等第分四等級，獎懲方面重獎輕懲，三項都有新內(nèi)容。另一方面，原有大計制度的內(nèi)部調(diào)整，包括地方官制改革帶來的職官設置而新定提學使、巡警道、勸業(yè)道以及東三省新設官員的考核辦法。綜合而論，在清末社會內(nèi)容豐富而復雜背景下，新政改革增加了地方官考核內(nèi)容，考核州縣事實以及大計強調(diào)對新政各項內(nèi)容的考核，突出了對經(jīng)濟、軍事、教育等方面改革的施政職責。而由兩種考核制度并行帶來的利益沖突，使得大計制度中關于卓異官員升遷及卓異薦舉計俸原則的規(guī)定作出調(diào)整。從考核形式到考核內(nèi)容，以至及時創(chuàng)設與調(diào)整考核制度都順應了新政改革的要求，顯示出考核制度變化的適時性。在清末變動的社會背景下，各項制度能夠以變應變，在當時也具有一定的進步意義。以考核州縣事實為例，官員績效考核量化標準的制定，具有明確的目的性、針對性。而為了鼓勵官員熱衷于新政改革，對考核州縣事實過程中獲得最優(yōu)等、優(yōu)等者在薦舉大計卓異的條件上也做出了讓步。然制度變化終究會受到客觀社會環(huán)境的限制，考核州縣事實制度之弊端已見前文之評論，而大計制度的變化也不過是舊有制度基礎上的增補調(diào)整，這些都隨著清王朝的覆滅而成為歷史陳跡。盡管如此，其改革的得失也給我們留下幾點啟示：

1、制度須適時而變，根據(jù)客觀事實對制度進行調(diào)整、改革(尤其配套改革)甚至廢舊立新，使之順應各項事業(yè)發(fā)展的需要。

2、新舊制度出現(xiàn)沖突，應該綜合考慮客觀情況，合理地平衡利益，使制度能夠發(fā)揮最大功效。

3、官員量化考核要有相應的監(jiān)督機制，防止上下串通，盡最大限度避免謊報、漏報等影響大方針制定的問題出現(xiàn)。

【責任編輯倪金榮】