富蘭克林．羅斯福政府沙塵暴治理研究

高祥峪

[摘要]20世紀(jì)30年代，美國大平原地區(qū)遭受了嚴(yán)重的沙塵暴襲擊，富蘭克林·羅斯福政府對沙塵暴采取了各項治理措施。本文認(rèn)為：政府通過治理使沙塵暴地區(qū)的部分土地受到保護(hù)，降低了沙塵暴的危害，政府的治理措施對40年代初沙塵暴的消失起到了積極作用。

[關(guān)鍵詞]沙塵暴，水土保持局，民間資源保護(hù)隊

20世紀(jì)30年代，頻繁的沙塵暴襲擊了美國大平原地區(qū)。它的爆發(fā)是美國歷史上最嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)難之一，嚴(yán)重的災(zāi)難不但否定了西進(jìn)運動中美國政府推行的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，而且也否定了曾經(jīng)刺激農(nóng)場主盲目開發(fā)西部的資本主義市場經(jīng)濟(jì)。面對沙塵暴造成的危害，美國政府積極應(yīng)對，推行了一系列治理措施。本文將具體分析這些治理措施并探討此類措施對40年代初沙塵暴的消失起到了何種作用。

一、沙塵暴的侵襲與羅斯福政府對治理的思考

從1932年起，沙塵暴開始侵襲大平原，此后，在整個30年代，大平原都不斷被籠罩在漫天塵埃中，1935年4月14日爆發(fā)的嚴(yán)重的沙塵暴使這一天成為：“黑色星期日”。在30年代，沙塵暴的侵襲集中在大平原南部地區(qū)，聯(lián)合報社的記者羅伯特·蓋格用一個新發(fā)明的詞DustBowl來命名沙塵暴地區(qū)。該地區(qū)包括：“堪薩斯西部的三分之一，科羅拉多的東南部，俄克拉何馬的鍋把兒區(qū)，得克薩斯鍋把兒區(qū)北部的三分之二，以及新墨西哥的東北部?！鄙硥m暴地區(qū)的外圍更廣闊：近l億英畝，約占大平原的1／3。沙塵暴的侵襲不只局限于大平原地區(qū)，也波及美國東部，1934年5月的一次沙塵暴從大平原帶走了近3千萬噸塵土傾倒在美國的東部城市和大西洋沿岸。

沙塵暴對大平原的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了巨大損害，甚至對居民的身體健康造成威脅。沙塵暴迫使部分居民離開大平原成為生態(tài)難民，約翰·斯坦培克在其著名的小說《憤怒的葡萄》中塑造了難民們離開沙塵暴地區(qū)向加利福尼亞遷移的藝術(shù)形象：約德一家。1933年到1935年的沙塵暴迫使約1.6萬名沙塵暴地區(qū)的居民遷移并定居在加利福尼亞，沙塵暴不但驅(qū)趕難民們離開，而且對大平原的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了毀滅性打擊，在1935年：“3月底，一場新的沙塵暴席卷了南部大平原，毀掉了堪薩斯一半的小麥作物，俄克拉何馬的四分之一，以及內(nèi)布拉斯加的全部——500萬英畝全部被吹光了?！甭祜w揚的塵土不僅埋葬了小麥等農(nóng)作物，也引發(fā)了呼吸道的疾病，在1934年，堪薩斯西部的四家醫(yī)院接收遭到嚴(yán)重呼吸道疾病折磨的病人115人，其中死亡15人，在1935年，則接收到病人233人，其中死亡33人。

沙塵暴以其巨大破壞性引起了聯(lián)邦政府的注意，羅斯福認(rèn)為：沙塵暴是大自然對浪費土地資源的警告，并進(jìn)一步意識到：“洪水、干旱、沙塵暴清楚得表明：自然不允許人類繼續(xù)違反它的規(guī)律?！绷_斯福把沙塵暴視作大自然的警告，認(rèn)為人類應(yīng)該順應(yīng)自然規(guī)律。這種危機(jī)意識是聯(lián)邦政府治理沙塵暴的指導(dǎo)思想。羅斯福于1936年成立了大平原干旱地區(qū)委員會調(diào)查此事。委員會經(jīng)過調(diào)查，于8月27日提交了一份報告。該報告重視羅斯福對沙塵暴起因的判斷：“我們假設(shè)：曾經(jīng)流行的定居模式和發(fā)展模式代表了文明通常的發(fā)展方式。但可能在這個降雨量相對較小的區(qū)域，從國家比較濕潤的地區(qū)帶來的耕作方式，并不能很好地適應(yīng)這個地區(qū)現(xiàn)在的自然條件。”委員會在考察了干旱地區(qū)的自然條件與經(jīng)濟(jì)狀況后，提出了一個長期治理項目，力圖在該地區(qū)建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。委員會把沙塵暴的起因歸于誤會：不適當(dāng)?shù)母鞣绞脚c大平原恰逢其時的降雨周期的巧合嘲。對開發(fā)者并沒有更深入的追究責(zé)任，也未觸動刺激過度開發(fā)大平原的經(jīng)濟(jì)根源即：資本主義市場對利潤的盲目追求。

二、羅斯福政府對沙塵暴的專項治理及效果

針對沙塵暴的肆虐，羅斯福政府立即展開行動，積極介入地方事務(wù)，采取了一系列針對沙塵暴的專項治理措施。

1、聯(lián)邦政府資助起壟計劃

由于干旱，土壤失去水分和固定土壤的植被而散成顆粒，此時，大風(fēng)帶動土壤顆粒形成沙塵暴。在土地上對著風(fēng)向挖出壟溝可以阻礙大風(fēng)帶動土壤顆粒并吸收水分，這就是起壟。1935年春，聯(lián)邦對農(nóng)場主為防治沙塵暴采取的起壟行動給予了財力支持，堪薩斯州、得克薩斯州鍋把兒地區(qū)和新墨西哥州分別收到25萬美元、50萬美元、40萬美元。1936年，國會為此撥款兩百萬美元，堪薩斯州的42個縣、科羅拉多州的21個縣、新墨西哥州的17個縣、俄克拉荷馬州的6個縣、得克薩斯州的25個縣分別得到50萬美元、53萬美元、25萬美元、22萬美元、50萬美元?！斑@兩百萬美元中有1422591.53美元在1936年春被花費。余額被保存到政府的財政上用于來年春季。到1937年6月底；1853948.28美元被花費在了8028642英畝的起壟上；另外，農(nóng)場主個人出資治理了1903025英畝土地”。起壟取得了積極的效果：“除堪薩斯州外，各州報告因為該項目，防范風(fēng)蝕的條件得到了‘極大的改善?！?、種植防護(hù)林羅斯福一直對植樹抱有濃厚的興趣，早在1933年8月，羅斯福就曾詢問在“中央地帶的西部邊緣”種植防護(hù)林的花費問題。羅斯福政府認(rèn)為：種植防護(hù)林可以降低風(fēng)速，影響水分的蒸發(fā)，而水分蒸發(fā)的減少有利于農(nóng)作物的生長，因此它可以防治干旱。在羅斯福的初步設(shè)想中。防護(hù)林應(yīng)該位于沙塵暴地區(qū)的東部，而且是南北走向。在后來的種植實踐中，防護(hù)林的走向被改變：“事實上，種植走向通常是東西方向——為了順應(yīng)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)向。

國會對該項目持冷淡態(tài)度，拒絕給該計劃撥款，因此，防護(hù)林的種植在公共事業(yè)振興署的資助下運行。聯(lián)邦政府努力爭取農(nóng)場主對該項目的支持，1935年項目正式運行時，聯(lián)邦政府承擔(dān)重要開支；1936年，政府與農(nóng)場主幾乎平攤開支；1937年，農(nóng)場主承擔(dān)約60％的開支，1938年，農(nóng)場主繼續(xù)積極支持該計劃。到1940年，農(nóng)業(yè)部的官員認(rèn)為：“可以有把握地講，大草原地區(qū)大部分人已經(jīng)接受了該計劃，并且對它的發(fā)展抱以非常濃厚的興趣。”

到1942年，當(dāng)防護(hù)林計劃結(jié)束時，“在沙塵暴地區(qū)的州中：堪薩斯、俄克拉何馬和得克薩斯分別擁有防護(hù)林：3540英里、2994英里、2042英里”。1944年，沙塵暴地區(qū)防護(hù)林的平均成活率為58％。種植防護(hù)林投資大，收益周期長，直到50年代，防護(hù)林才發(fā)揮顯著作用。雖然防護(hù)林對30年代的沙塵暴防治作用不大，但在一定程度上，它可以阻止沙塵暴向東擴(kuò)展。3、土地收購與人口再安置為使該地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)，聯(lián)邦政府直接收購貧瘠的土地并重新安置人口。1934年秋，聯(lián)邦開始執(zhí)行農(nóng)業(yè)調(diào)整署的相關(guān)收購?fù)恋氐恼?，?lián)邦在科羅拉多的奧特羅縣南部、新墨西哥的哈丁縣、堪薩斯的墨頓縣分別收購了153278英畝、63765英畝和52364英畝。1937年7月，《瓊斯——班克黑德農(nóng)場租佃法》

促進(jìn)了收購，到1940年2月，收購才結(jié)束。聯(lián)邦政府“從1935年起，以每英畝平均3.56美元的價格購得近一百萬英畝貧瘠的土地。盡管其中25萬英畝仍然遭受風(fēng)蝕，35萬英畝已經(jīng)恢復(fù)為牧場并出租給牧場主”。政府對收購的土地進(jìn)行植草活動，但植草花費了15年的時間。雖然植草活動的收益周期長，但政府通過收購活動，畢竟使部分土地退出了生產(chǎn)并向生態(tài)穩(wěn)定的方向轉(zhuǎn)化。農(nóng)場主只有維持農(nóng)場經(jīng)濟(jì)多樣化并自濟(jì)自足，才有可能停止對土地的濫用并有能力從事治理沙塵暴的各項工作，所以，聯(lián)邦政府先后通過人口再安置署、農(nóng)業(yè)保障署，援助并指導(dǎo)農(nóng)場主經(jīng)營土地。人口再安置署給予農(nóng)場主貸款援助，到1936年8月中，得克薩斯鍋把兒地區(qū)、科羅拉多東南部、堪薩斯西南部、俄克拉荷馬鍋把兒地區(qū)、新墨西哥分別得到收到了3萬美元、5萬美元、3.5萬美元、4.7萬美元和10.9萬美元。在農(nóng)業(yè)保障署的幫助下，1940年南部大平原有400個改組的農(nóng)業(yè)單位。人口再安置署的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是使小農(nóng)場主得以在經(jīng)濟(jì)上自足，而大平原地區(qū)的農(nóng)業(yè)開發(fā)在當(dāng)時卻被深深地卷入了商品市場，大規(guī)模開墾是市場趨向，自給自足只是在經(jīng)濟(jì)大危機(jī)的情況下，農(nóng)場主的堅守狀態(tài)并不能持久，連大平原干旱委員會都認(rèn)為大平原地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是自然投機(jī)與經(jīng)濟(jì)投機(jī)的結(jié)合，雖然有如上缺陷，但聯(lián)邦政府畢竟收購了部分土地，安定了部分在生態(tài)適應(yīng)性上更成功的農(nóng)場，對改善該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境做出了實質(zhì)性貢獻(xiàn)。

三、改革政府機(jī)構(gòu)，治理沙塵暴

羅斯福在上臺之初便致力于保護(hù)美國已經(jīng)受到損害的自然資源，先后成立了民間資源保護(hù)隊、土壤侵蝕局從事資源保護(hù)工作。這兩個機(jī)構(gòu)分別對沙塵暴的治理做出了重大貢獻(xiàn)。

1、民間資源保護(hù)隊

1933年3月31日，國會通過了“為救濟(jì)失業(yè)或其他目的而修建有用的公共工程”的法案，成立了民間資源保護(hù)隊。羅斯福政府成立保護(hù)隊有雙重目的：為失業(yè)的青年提供就業(yè)機(jī)會，保護(hù)已經(jīng)受到損害的自然資源?？梢姡罕Ｗo(hù)隊成立是反經(jīng)濟(jì)危機(jī)與反環(huán)境危機(jī)的結(jié)合。保護(hù)隊在農(nóng)業(yè)部、內(nèi)務(wù)部的指導(dǎo)下從事具體的資源保護(hù)工作，在防止土壤侵蝕方面，它先后與土壤侵蝕局、水土保持局在全國范圍內(nèi)展開否作，提供人力支持。南部大平原的水土保持工程由指揮部設(shè)在阿馬里洛的新第六區(qū)辦公室負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)人是霍華德·H·芬尼爾，到1942年，芬尼爾花去了近1100萬美元，前期大部分花費用于示范性工程，共有26個占地956000英畝的受管理的地區(qū)，由他指揮25個營地的民間資源保護(hù)隊負(fù)責(zé)。保護(hù)隊作為政府直接調(diào)動的資源保護(hù)力量，發(fā)展了水土保持局的示范工程，但資源保護(hù)是一項長期任務(wù)，需要政府的長遠(yuǎn)規(guī)劃和持續(xù)的人力、物力投入，而存在了9年多的保護(hù)隊是暫時性的投入，使資源保護(hù)工作的運行建立在不穩(wěn)定的基礎(chǔ)之上。

2、土壤侵蝕局、水土保持局、水土保持區(qū)

1933年10月，政府成立隸屬于內(nèi)務(wù)部的臨時機(jī)構(gòu)土壤侵蝕局，它在全國范圍內(nèi)從事水土保持的研究工作，“到1934年4月，共建立了24個示范項目”。1935年，國會完全認(rèn)識到沙塵暴的嚴(yán)重性，通過了《水土保持法》，認(rèn)為：“……在農(nóng)場、牧場和國家的林業(yè)用地內(nèi)浪費土壤和水分，造成土壤侵蝕，這是對國家福利的一種損害，至此宣布：國會的政策是為控制和防止土壤侵蝕提供永久的支持……”該法案把土壤侵蝕局變?yōu)槌ＴO(shè)性國家機(jī)構(gòu)——水土保持局，同時由內(nèi)務(wù)部轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)部。在實踐中，水土保持局發(fā)現(xiàn)：勸說農(nóng)場主保護(hù)水土的示范工程的影響很少超出15英里。必須采取進(jìn)一步的行動，有必要把地方的積極性調(diào)動起來，讓地方政府處理地方問題，方法就是建立水土保持區(qū)。

在1936年，農(nóng)業(yè)部已經(jīng)制訂了一部《標(biāo)準(zhǔn)的州水土保持區(qū)法》(“A Standard State Conservation Districts Law”)，羅斯福政府鼓勵州的立法機(jī)構(gòu)通過它并在地方建立水土保持區(qū)。在水土保持區(qū)，由于“聯(lián)邦政府不是和許多單個的農(nóng)場主合作，而是將和負(fù)責(zé)的公共機(jī)構(gòu)合作”。所以，水土保持區(qū)簡化了政府的合作對象，明析了合作關(guān)系。土地占有者必須聯(lián)合采取行動，治理應(yīng)依據(jù)土地的自然性質(zhì)而不被所有權(quán)所阻礙，水土保持區(qū)為農(nóng)場主之間開展合作提供了組織形式與手段。水土保持區(qū)是由地方建立并隸屬于州的機(jī)構(gòu)，但聯(lián)邦對此機(jī)構(gòu)也有影響。水土保持區(qū)的成立是水土保持局對自身工作局限的彌補(bǔ)，并把保護(hù)工作擴(kuò)展到具體的地方領(lǐng)域。水土保持區(qū)在適當(dāng)?shù)牡乩砘A(chǔ)上協(xié)調(diào)土地使用關(guān)系，對農(nóng)場主財產(chǎn)的使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)范。該法令并未動搖所有權(quán)，水土保持區(qū)的實際決定權(quán)保留在聯(lián)合的農(nóng)場主手中，農(nóng)場主們的行動體現(xiàn)了自愿與合作原則。本質(zhì)上，農(nóng)業(yè)部、州等機(jī)構(gòu)提供的是技術(shù)指導(dǎo)與管理。水土保持區(qū)使農(nóng)場主們在使用土地時能照顧彼此之間的利益，共同治理沙塵暴。到1940年夏季，新第六區(qū)共有占地1900萬英畝的37個水土保持區(qū)，約覆蓋了沙塵暴地區(qū)的1／5。

四、羅斯福政府的其他有利于沙塵暴治理的政策

羅斯福政府的救濟(jì)政策和《泰勒放牧法》的出臺雖然不是直接針對沙塵暴的治理措施，但其實施客觀上有利于沙塵暴的治理，可視作政府對沙塵暴的間接治理措施。

1、《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》

羅斯福政府在1933年5月出臺了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，農(nóng)業(yè)調(diào)整署負(fù)責(zé)相關(guān)事宜?！霸谵r(nóng)業(yè)調(diào)整署的協(xié)議指導(dǎo)下，一個農(nóng)場主必須把他耕作的總平均畝產(chǎn)量的15％退出生產(chǎn)，以他在過去三個連續(xù)耕種季節(jié)的平均耕作畝數(shù)作為計算基礎(chǔ)”。

到1934年底，大平原得克薩斯鍋把兒地區(qū)28個縣的農(nóng)場主共收到近750萬美元。農(nóng)業(yè)調(diào)整署對玉米、生豬也有減產(chǎn)補(bǔ)貼，例如：在1934年7月到9月，大平原得克薩斯鍋把兒區(qū)46個縣的農(nóng)場主收到超過278486美元的補(bǔ)貼。法定補(bǔ)貼的前提是把15％的土地休耕，以減少農(nóng)作物產(chǎn)量，大平原惡劣的自然條件已使土地生產(chǎn)大幅度下降，聯(lián)邦政府實為天災(zāi)支付補(bǔ)貼。在實踐中，羅斯福認(rèn)識到需要一個長期穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)政策，于1936年3月出臺了《土壤保持和家畜分配法》，該法案鼓勵農(nóng)場主從種植損害土壤的農(nóng)作物轉(zhuǎn)向種植保護(hù)土壤的農(nóng)作物。聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，不僅要在經(jīng)撟上是穩(wěn)定的，在生態(tài)上也須是穩(wěn)定的，為此，聯(lián)邦政府采取了更積極的經(jīng)濟(jì)鼓勵手段，調(diào)動農(nóng)場主進(jìn)行保護(hù)土壤的生產(chǎn)。1937年春，農(nóng)業(yè)調(diào)整署有一項緊急風(fēng)蝕控制項目，該項目不但對農(nóng)場中的轉(zhuǎn)產(chǎn)部分加以補(bǔ)貼，還對農(nóng)場主控制風(fēng)蝕的努力給予補(bǔ)貼，“沙塵暴區(qū)的農(nóng)場主每英畝可因等高耕作獲得25美分”。

救濟(jì)資助了農(nóng)場主，保持了沙塵暴地區(qū)的社會安定，為治理沙塵暴政策的開展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。

2、牲畜收購

1934年5月中旬，聯(lián)邦成立干旱救濟(jì)署負(fù)責(zé)牲畜收購。收購“所付的款項分為兩類——利潤和收購款。所有者或抵壓品留置權(quán)所有者得到收購款，它可以滿足抵押

借款的要求。利潤歸生產(chǎn)者所獨有，使他支持將來的產(chǎn)品控制計劃。”1935年初，收購結(jié)束?？八_斯州的沙塵暴地區(qū)的牧場主、科羅拉多的生產(chǎn)者、俄克拉荷馬州的牧場主、得克薩斯州的生產(chǎn)者分別得到：4529347美元、1683219美元、1128395美元和3541240美元，新墨西哥州沙塵暴地區(qū)的縣得到2278259美元。

聯(lián)邦從反經(jīng)濟(jì)危機(jī)的角度治理沙塵暴，對牲畜的收購不是從根本上削減牲畜數(shù)量，而是購買次品牲畜，幫牧場主保留良好的牲畜。對牲畜的收購與《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》在本質(zhì)上都一樣：救濟(jì)與控制生產(chǎn)，使牧場主和農(nóng)場主一樣得以維持下來。3、《泰勒放牧法》1934年6月，美國政府出臺了《泰勒放牧法》，由內(nèi)務(wù)部長對全國不超過8000萬英畝的公共牧場進(jìn)行保護(hù)，建立放牧區(qū)，決定放牧牲口的數(shù)量以及何時放牧。大平原地區(qū)干旱委員會認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)放牧區(qū)間的合作：“無論如何，合作的原則應(yīng)該被激起與鼓勵，特別適用于地方的問題與需求?！短├辗拍练ā吩趪业纳掷锖驮谥莸耐恋厣系姆拍练ㄒ?guī)定應(yīng)該被指導(dǎo)，用以明確地激勵合作放牧聯(lián)合會的形成。合作的放牧區(qū)應(yīng)該被協(xié)助，以防止在他們的牧場上過度放牧，應(yīng)該被公共購地項目所協(xié)助，以擴(kuò)大他們的牧場?！痹摲ò柑峁┝艘环N便于牧場合作的設(shè)想，代表了一種有效調(diào)節(jié)利用土地的思想，間接便利了沙塵暴的治理。

聯(lián)邦政府治理沙塵暴有兩個特點：一是治理政策覆蓋面廣，多層次配備；二是把反經(jīng)濟(jì)危機(jī)與反自然危機(jī)的政策相結(jié)合。聯(lián)邦政府在治理中起主導(dǎo)作用，宏觀調(diào)控沙塵暴地區(qū)的治理行動，州與地方政府積極配合，使治理措施落到實處。反經(jīng)濟(jì)危機(jī)的政策推動了資源保護(hù)工作的開展，反自然危機(jī)的政策則緩解了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，二者相輔相成，共同發(fā)展。

聯(lián)邦政府的救濟(jì)有利于農(nóng)場主固守在沙塵暴地區(qū)，使大平原不至于變成經(jīng)濟(jì)荒漠，為政府治理沙塵暴提供了社會基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；政府通過撥款、保護(hù)水土的示范工程和水土保持區(qū)為農(nóng)場主治理沙塵暴提供了資金、技術(shù)和組織支持，使農(nóng)場主積極參與治理并使治理措施落到實處；政府種植防護(hù)林和收購了部分土地則改善了該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

總之，政府的各項治理政策使沙塵暴地區(qū)的部分土地處于受保護(hù)狀態(tài)，把沙塵暴的危害降到了最低，對沙塵暴的消失起了積極作用。

【責(zé)任編輯倪金榮】