專家解讀：０９年中央一號文件１０大利好

鄭風(fēng)田

核心提示：隨著今年中央“一號文件”出臺，“三農(nóng)”問題再次成為牛年開年政策的重點(diǎn)關(guān)注對象?！耙惶栁募睂τ谵r(nóng)業(yè)的扶持力度也將是近年來較大的一次。中央一號文件到底釋放出哪些利好？

2009年中央一號文件正式發(fā)布了，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題始終關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局，2009年一號文件鎖定“三農(nóng)”問題，彰顯“三農(nóng)”問題的重要意義。這是我國連續(xù)6年發(fā)布的以解決“三農(nóng)”問題為主題的中央一號文件，也是歷史上以“三農(nóng)”為主題的第11個一號文件（1982-1986年有5個一號文件，2004-2009年有6個一號文件）。

在“三農(nóng)”問題中，農(nóng)民增收又是最大的民生工程，今年一號文件的主題主要關(guān)注農(nóng)民持續(xù)增收問題，而文件的具體內(nèi)容是對去年十七屆三中全會文件《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》》精神的全面落實(shí)。今年的一號文件緊緊圍繞“穩(wěn)糧”、“增收”、“強(qiáng)基礎(chǔ)”、“重民生”等，出臺了一系列目標(biāo)明確、含金量高、操作性強(qiáng)的政策措施。縱觀整個文件，有以下10個方面的亮點(diǎn)：

1 金融危機(jī)對農(nóng)業(yè)沖擊不斷顯現(xiàn)，但也呈現(xiàn)重大契機(jī)，通過加強(qiáng)“三農(nóng)”工作，啟動農(nóng)村內(nèi)需，從而帶動我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

國際金融危機(jī)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的沖擊不斷顯現(xiàn)，使2009年可能是新世紀(jì)以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為困難的一年，也是鞏固發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村好形勢極為艱巨的一年。糧食增產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、農(nóng)民工就業(yè)與農(nóng)民增收等都面臨嚴(yán)峻。國際金融危機(jī)的發(fā)生，對我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提出了迫切要求，擴(kuò)大內(nèi)需特別是促進(jìn)國內(nèi)消費(fèi)，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。而轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，最緊迫、最重要的任務(wù)是加強(qiáng)“三農(nóng)”工作。這不僅是因為農(nóng)村市場潛力巨大，而且是因為城鄉(xiāng)發(fā)展差距長期以來嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，全面建設(shè)小康社會重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)也在農(nóng)村。如何是危機(jī)中尋找契機(jī)與生機(jī)，定位“三農(nóng)”是一個好主意。

三十年前，農(nóng)村改革撬動了我國發(fā)展的大門，三十年后的這場危機(jī)，農(nóng)村也可能是轉(zhuǎn)機(jī)的鑰匙。

2 增大農(nóng)業(yè)投入落到實(shí)處，承諾較大幅度增加農(nóng)民補(bǔ)貼，取消中西部縣及縣以下支農(nóng)資金配套。

支農(nóng)資金落在了實(shí)處。農(nóng)業(yè)投入雖然中央很重視，但僅靠中央的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如何讓各地也同時增加投入，過去一直沒有切實(shí)的辦法。因為農(nóng)業(yè)難出政績，為了保證中央惠農(nóng)政策不斷章取義，不縮水截留，不跑調(diào)走偏，這次文件作了不少實(shí)的規(guī)定，如大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例，耕地占用稅稅率提高后新增收入全部用于農(nóng)業(yè)，土地出讓收入重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大幅度增加對中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項目的投入等，這樣就讓支農(nóng)資金落在了實(shí)處。

支農(nóng)配套資金取消。取消中西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的縣及縣以下的資金配套也是一大利好的消息，過去許多吃財政飯的窮縣，為了拿到國家投入資金要去借一大筆債來配套，演繹出許多荒唐怪事。這些文件拿掉過去不成文的強(qiáng)制性規(guī)定，中西部貧困縣的政府官員們就不用再為這個事借債、作假與陪酒了。

3 糧食安全出臺多項新政策。

如何防止糧食生產(chǎn)滑坡，防止農(nóng)民收入徘徊，確保農(nóng)業(yè)不出問題，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定，這次文件在糧食安全出臺不少新政策：

種糧大戶多勞多得。比如在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面改變過去大鍋飯的做法，向種糧大戶傾斜：過去對農(nóng)民的直補(bǔ)真正補(bǔ)到農(nóng)民身上，實(shí)際數(shù)量并不多，這次規(guī)定要在上年較大幅度增加補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加補(bǔ)貼資金。補(bǔ)貼的對象也進(jìn)行了限定，過去直補(bǔ)吃大鍋飯，種不種糧都可以拿到補(bǔ)貼，這次把國家對糧食安全的關(guān)注也落在了實(shí)處，專門講要“增加對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼”，這樣可以讓從事糧食等比較利益低的農(nóng)民能夠多為國家生產(chǎn)糧食，滿足國家的糧食安全。

建立糧食生產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼制度，改變產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼銷區(qū)，讓產(chǎn)糧大區(qū)得到實(shí)惠。中央政府承擔(dān)糧食安全任務(wù)，但各級地方政府從本本主義出發(fā)并不積極落實(shí)，主要原因是糧食生產(chǎn)的比較效益太低，“產(chǎn)糧大縣”一般也是財政窮縣。我國的糧食安全是以極低的成本獲得的，從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民利益得不到應(yīng)有的保障，提供糧食生產(chǎn)的地區(qū)由于制度的偏差，積極性也不高，前些年甚至出現(xiàn)“糧食產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼銷區(qū)”的怪現(xiàn)象。這次國家提出“加快取消主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險基金資金配套”，提出要“建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度，根據(jù)主產(chǎn)區(qū)對國家糧食安全的貢獻(xiàn)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付和產(chǎn)糧大縣獎勵補(bǔ)助等資金，優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等資金，扶持糧食產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)產(chǎn)銷區(qū)建立利益銜接機(jī)制，促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會加快發(fā)展，確保主產(chǎn)區(qū)得到合理利益補(bǔ)償，確保種糧農(nóng)民得到合理經(jīng)濟(jì)收益”等等政策，這些都是在向正確的方向邁進(jìn)，在這些激勵制度下，未來的糧食安全就可以有保障了。

“走出去”來解決糧食安全問題。文件提出要“培育農(nóng)業(yè)跨國經(jīng)營企業(yè)”，為從全球角度解決我國的糧食安全打基礎(chǔ)。

轉(zhuǎn)基因作物發(fā)展有了保證。走出西歐轉(zhuǎn)基金恐懼癥，加快推廣轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，是解決我國糧食安全的一個有力手段。過去出于多方面的原因，西歐一直是全球轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品使用反對者的大本營，從去年全球糧食安全出現(xiàn)大問題之后，不少專家對歐洲片面反對轉(zhuǎn)基因的做法提出批評，因為西歐國家為了莫須有的百萬分之一安全的提高，無形中阻礙轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在非洲乃至全球的發(fā)展，由些導(dǎo)致全球貧困人口挨餓。我國在轉(zhuǎn)基因研究與推廣方面一直處于全球領(lǐng)先水平，過去也受西歐“反轉(zhuǎn)”思潮的影響，一直在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品推廣方面過于保守，這次提出要加快推進(jìn)轉(zhuǎn)基因生物新品種培育科技重大專項，整合科研資源，加大研發(fā)力度，盡快培育一批抗病蟲、抗逆、高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的轉(zhuǎn)基因新品種，并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化，對我國未來糧食安全問題的解決又是一大利好消息。

外資肆意危機(jī)我國農(nóng)業(yè)安全要面臨約束。近兩年外資加快了在中國農(nóng)業(yè)的布局，比如進(jìn)入關(guān)鍵性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，購買糧庫，控制加工環(huán)節(jié)等?；谖覈蠖巩a(chǎn)業(yè)被外資放倒的事實(shí)，此次文件提出要健全外商經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)資準(zhǔn)入制度，明確外資并購境內(nèi)涉農(nóng)企業(yè)安全審查范圍和程序，建立聯(lián)席會議制度，為未來我國的農(nóng)業(yè)安全裝了一道閘門。讓那些長驅(qū)直入的外資也多少受到約束，很好。狼來了，但不能讓它吃人。

4 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場將建立健全。

30年前的安徽小崗村18戶農(nóng)民冒著“殺頭，坐牢”的風(fēng)險在秘密協(xié)議上摁下紅手印，率先包產(chǎn)到戶，拉開了我國改革開放的序幕。30年后的今天，一場“新土改”隨著中央允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)而拉開帷幕，這意味著土地從家庭中再度分離出去，以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或股份合作等形式實(shí)現(xiàn)“適度規(guī)模經(jīng)營”。然而，在金融危機(jī)的沖擊下，大部分遷移的農(nóng)民，土地是他們最后的一根救命草與生命保障線，這使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推行不能象“大包干”那樣轟轟烈烈，金融危機(jī)沖擊決定我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要審慎推進(jìn)。

此次文件提出要建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。堅持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)。按照完善管理、加強(qiáng)服務(wù)的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。鼓勵有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。還有兩個最嚴(yán)格等等。土地的紅線還是不能輕易動。

5 農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量建設(shè)要邁出大步了。

食品安全要出臺諸多新制度。文件指出要抓緊出臺食品安全法，制定和完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法配套規(guī)章制度，健全部門分工合作的監(jiān)管工作機(jī)制，進(jìn)一步探索更有效的食品安全監(jiān)管體制，實(shí)行嚴(yán)格的食品質(zhì)量安全追溯制度、召回制度、市場準(zhǔn)入和退出制度。建立農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)經(jīng)營質(zhì)量安全征信體系。

疫病建設(shè)有了經(jīng)費(fèi)。充實(shí)動物防疫體系建設(shè)內(nèi)容，加快推進(jìn)動物標(biāo)識及疫病可追溯體系建設(shè)，落實(shí)村級防疫員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。

機(jī)構(gòu)建設(shè)有了保證。按照３年內(nèi)在全國普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的要求，盡快明確職責(zé)、健全隊伍、完善機(jī)制、保障經(jīng)費(fèi)，切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)能力。

6 農(nóng)民教育、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)與社保有了實(shí)惠的政策。

農(nóng)村孩子上學(xué)有保障了。加快發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育，2009年起對中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生實(shí)行免費(fèi)。國家新增助學(xué)金要向農(nóng)村生源學(xué)生傾斜，這對解決溫家寶總理憂心的農(nóng)村大學(xué)生源比例快速下降應(yīng)該有一定的作用。

大力支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和投身新農(nóng)村建設(shè)。文件規(guī)定有條件的地方可將失去工作的農(nóng)民工納入相關(guān)就業(yè)政策支持范圍。落實(shí)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策，在貸款發(fā)放、稅費(fèi)減免、工商登記、信息咨詢等方面提供支持。保障返鄉(xiāng)農(nóng)民工的合法土地承包權(quán)益，對生活無著的返鄉(xiāng)農(nóng)民工要提供臨時救助或納入農(nóng)村低保。同時，充分挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部就業(yè)潛力，拓展農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)空間，鼓勵農(nóng)民就近就地創(chuàng)業(yè)。抓緊制定適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險辦法。這些對解決由于美國金融危機(jī)而對我國大批農(nóng)民工的就業(yè)與生活提供了不少切實(shí)的保證。

7 農(nóng)村金融改革邁出探索之步。

部分農(nóng)民可以獲得抵押權(quán)了。文件規(guī)定要積極擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)信貸市場，依法開展權(quán)屬清晰、風(fēng)險可控的大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、林權(quán)、四荒地使用權(quán)等抵押貸款和應(yīng)收賬款、倉單、可轉(zhuǎn)讓股權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)專用權(quán)等權(quán)利質(zhì)押貸款。什么時候農(nóng)民建房也可以獲得抵押貸款，估計我國農(nóng)村內(nèi)需擴(kuò)大就可“真”解決了。因為大部分的農(nóng)民為了建住房可能要用一生的積蓄，如果可以貸款二十或者三十年，每年還上一點(diǎn)點(diǎn)，農(nóng)民就可以多騰出一些錢來購買家用電器了，內(nèi)需也就乘機(jī)可以擴(kuò)大了，關(guān)鍵要解決思想，讓思路決定出路。

大力發(fā)展農(nóng)村微小型金融組織，為農(nóng)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展提速。文件規(guī)定要加快發(fā)展多種形式新型農(nóng)村金融組織和以服務(wù)農(nóng)村為主的地區(qū)性中小銀行，大力發(fā)展小額信貸和微型金融服務(wù),農(nóng)村微小型金融組織可通過多種方式從金融機(jī)構(gòu)融入資金，過去農(nóng)村小企業(yè)求貸無門問題這回就有門了。

農(nóng)村債務(wù)問題開始解決。這次文件規(guī)定要積極穩(wěn)妥化解鄉(xiāng)村債務(wù)，2010年基本完成全國農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)化解，繼續(xù)選擇與農(nóng)民利益直接相關(guān)的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)形成的鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行化解試點(diǎn)。

8 省直管縣動真格了，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要有活力了。

過去實(shí)行市管縣，本意是通過“城市帶動農(nóng)村”，但結(jié)果卻相反，地級市幾乎“吸空”了縣域農(nóng)村的血液，城鄉(xiāng)差距愈拉愈大。但省直管縣面臨的阻力太大，要想讓地級市放權(quán)讓利不容易。此次文件提出要推進(jìn)省直接管理縣（市）財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權(quán)限。增加對縣鄉(xiāng)財政的一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉(xiāng)財政基本財力保障制度。不過，許多地級市已悄悄地把許多管轄縣改成區(qū)，以此規(guī)避中央政策，要扼制這種勢頭！

9 農(nóng)村可以為“擴(kuò)大內(nèi)需，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”提供重大契機(jī)，但家電下鄉(xiāng)工程是小腳女人走路。

“家電下鄉(xiāng)”等工程在啟動農(nóng)村消費(fèi)市場上已邁出一步，但似乎杯水車薪，似小腳女人走路。2009年在全國范圍實(shí)施“家電下鄉(xiāng)”，對農(nóng)民購買彩電、電冰箱、手機(jī)、洗衣機(jī)等指定家電品種，國家按產(chǎn)品銷售價格一定比例給予直接補(bǔ)貼，并根據(jù)需要增加新的補(bǔ)貼品種?！凹译娤锣l(xiāng)”將在全國范圍內(nèi)推廣，只要是在“家電下鄉(xiāng)”銷售網(wǎng)站購買的家電產(chǎn)品，均可享受銷售價格13%的財政補(bǔ)貼。這樣的工程也不是越多越好，比如可以改一改思路，直接給農(nóng)民發(fā)消費(fèi)券也挺好的，農(nóng)民可以用腳投票，買適合他們需求的產(chǎn)品，效果會更好。擴(kuò)散內(nèi)需還得想更好的好招，讓城市的資金、人力等也能向農(nóng)村流動，不能盡向農(nóng)村甩賣庫存產(chǎn)品，農(nóng)村成了城市剩余產(chǎn)品傾銷地了。

10 實(shí)施一村一名大學(xué)生計劃，有利解決城鄉(xiāng)人力雙重循環(huán)斷裂問題。

此次提出要“實(shí)施一村一名大學(xué)生計劃”，村官崗位即能幫大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)，還意在構(gòu)建當(dāng)?shù)攸h組織和增加黨的領(lǐng)導(dǎo)力，可謂一舉多得。但要完善長效機(jī)制和政策措施，要考慮三年合同期滿后村官們的出路問題。此次文件規(guī)定“加大從優(yōu)秀村干部中選任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員的力度”是一個好消息，最少可以解決一部分村官的出路問題，這對農(nóng)村的穩(wěn)定與大學(xué)生村官都很重要。

創(chuàng)新培養(yǎng)選拔機(jī)制，選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記。規(guī)定以不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力平均收入水平確定村干部基本報酬，逐步解決好村干部養(yǎng)老保障問題，這樣看來，我國農(nóng)村基層組織建設(shè)就有保證了。

當(dāng)然，中央已連續(xù)6年的一號文件都鎖定“三農(nóng)”問題，是好事，總被關(guān)注也不總是好。多次鎖定“三農(nóng)”，意味著“三農(nóng)”問題的解決需要慢長的時間，不能急，慢慢來，許多問題要反復(fù)不斷地講，但對以下問題未來的“一號”文件應(yīng)該給予足夠重視：

如何從制度上解決城鄉(xiāng)要素阻隔與單向流動問題。目前我國農(nóng)村受制于不合理的制度，要素一直是單向的流動，農(nóng)村大批寶貴的要素，諸如資金、人力、土地等都單向流向城市，農(nóng)村一直扮演“抽水機(jī)”的角色，好的人、財、物都抽向了城市。如何也讓城里的人、財、物能夠結(jié)束那種單向的流動，向農(nóng)村流動，是解決目前城市畸形繁榮，農(nóng)村陷入相對衰落的關(guān)鍵問題。目前還沒有切實(shí)的措施。

如何真正地啟動農(nóng)村內(nèi)需，目前支點(diǎn)沒還找到。比如，應(yīng)該授予農(nóng)民宅基地建設(shè)抵押權(quán)，讓他們在自家的宅基地上建房，可以自用，可以租用，也可以其他用。不能把農(nóng)民所有的土都要用在種糧食上，給農(nóng)民留點(diǎn)掙錢的活路。宅基地是祖祖輩輩都有的，不能一概把它歸為集體所有，說收走就收走。讓農(nóng)民用自家的宅基地上也賺點(diǎn)錢。農(nóng)民的宅基地應(yīng)該可以進(jìn)行非農(nóng)使用，這并不影響糧食安全。當(dāng)然擴(kuò)大內(nèi)需還有其他的諸多手段，文件寫得太少了。

還有其他的問題，諸如“空心村”的問題怎么辦？二億多農(nóng)村人在外打工喲，農(nóng)村留下的386199部隊，也太沒有活力了，候鳥似的大遷移也不太正常了吧，已經(jīng)幾十年了，也該到解決的時候了，比如統(tǒng)籌地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)布局等等，應(yīng)該有些指定性的意見。

農(nóng)村老人養(yǎng)老保障如何解決？二代農(nóng)民工如何解決？如何讓農(nóng)民得到城鄉(xiāng)均等的公共品服務(wù)？鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)究竟怎么改？

還有農(nóng)業(yè)政策的一刀切與一盤棋問題，我國太大了，地區(qū)間差距明顯，一個文件切下去，從資源的配置看是很不經(jīng)濟(jì)的。以后能否做到考慮這些差異？

這些問題希望在來年的文件里能夠出現(xiàn)，當(dāng)然這只能是希望。