電力行業(yè)規(guī)制政策的變遷及啟示

陳富良　徐　濤

摘 要：在傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)劃分中，電力行業(yè)是具有強(qiáng)自然壟斷性的，然而隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，原來是垂直一體化電力壟斷企業(yè)的生產(chǎn)力已經(jīng)跟不上增長的需要，因此世界各國開始了電力行業(yè)的規(guī)制改革，主要的思路體現(xiàn)在引入競爭與完善政府規(guī)制方面。中國電力行業(yè)的改革，從政企合一，到產(chǎn)業(yè)重組，再到市場監(jiān)管經(jīng)歷了不同的階段。本文對各個(gè)時(shí)期電力行業(yè)政策的績效進(jìn)行分析，總結(jié)電力行業(yè)規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為電力行業(yè)的進(jìn)一步改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：電力行業(yè)；行業(yè)規(guī)制；規(guī)制政策

中圖分類號：F062．9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X(2009)02-0050-05

一、文獻(xiàn)評述

對電力行業(yè)的規(guī)制一直是規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要領(lǐng)域之一，因?yàn)殡娏π袠I(yè)在規(guī)制理論中是作為傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)來看待的。史忠良，陳富良分析了傳統(tǒng)電力行業(yè)垂直一體化格局的成因，認(rèn)為電力不可儲存性和需求的多變性、與主要能源投入物有關(guān)的環(huán)境和社會成本、電力產(chǎn)業(yè)的資本密集性和巨大的沉淀成本、電力輸送和分銷的自然壟斷性、各種電力供應(yīng)垂直業(yè)務(wù)之間所需要的高度協(xié)調(diào)性，決定了在規(guī)制改革前電力產(chǎn)業(yè)基本上是垂直一體化的壟斷組織結(jié)構(gòu)，即一個(gè)廠商壟斷整個(gè)行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送和銷售的所有環(huán)節(jié)。

隨著技術(shù)進(jìn)步，引起了產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的變化。王俊豪認(rèn)為隨著市場的發(fā)展，市場交易的擴(kuò)展，壟斷性產(chǎn)業(yè)的市場范圍也不斷擴(kuò)大，當(dāng)較大市場范圍的總需求超過了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的邊界后，這些壟斷性產(chǎn)業(yè)就可以由多家企業(yè)競爭性經(jīng)營，從而為壟斷性市場結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮允袌鼋Y(jié)構(gòu)創(chuàng)造了市場條件。這些都要求壟斷性產(chǎn)業(yè)不同類型業(yè)務(wù)與不同企業(yè)間的協(xié)調(diào)政策，將從以政府規(guī)制為主的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向以利用市場機(jī)制為主的協(xié)調(diào)。在電力行業(yè)改革過程中，對電力企業(yè)的規(guī)制必須與改革的步驟相匹配^[1]。史忠良和陳富良對現(xiàn)代電力監(jiān)管體制具有的特征做了如下描述：獨(dú)立性，政監(jiān)分離，放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，加強(qiáng)壟斷環(huán)節(jié)的社會性規(guī)制，法律授權(quán)，依法監(jiān)管，有效監(jiān)督和制衡機(jī)制。

打破垂直一體化產(chǎn)業(yè)格局的同時(shí)，在市場方面引入競爭與在規(guī)制方面的分權(quán)與集權(quán)問題成為影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。干春暉和吳一平對電力改革中的分權(quán)化規(guī)制做了詳盡的分析，揭示了規(guī)制分權(quán)化形成的深層次原因是中國電力嚴(yán)重短缺加上中央財(cái)政資金不足，無法建設(shè)足夠的裝機(jī)容量以滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因此，中央以投資權(quán)轉(zhuǎn)移為開端，逐漸將電力規(guī)制權(quán)利下放到地方。但他們用1979—2002年中國電力行業(yè)的相關(guān)資料進(jìn)行了計(jì)量分析，結(jié)果表明規(guī)制分權(quán)化對電力行業(yè)并未產(chǎn)生任何影響，也就是說，規(guī)制無效或效率低下^[2]。2003年電監(jiān)會的成立是電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制的一個(gè)新的起點(diǎn)，在實(shí)現(xiàn)了政企分離、廠網(wǎng)分開的基礎(chǔ)上，規(guī)制的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了行業(yè)的準(zhǔn)入規(guī)制與價(jià)格規(guī)制。①有的文獻(xiàn)已經(jīng)指出了現(xiàn)行電力行業(yè)價(jià)格規(guī)制的不足之處，如徐金發(fā)和朱曉燕提出我國電力行業(yè)價(jià)格方面存在價(jià)格形成缺乏經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，規(guī)制價(jià)格不能刺激電力經(jīng)營企業(yè)自覺提高經(jīng)營效率，以及價(jià)格體制改革滯后等問題^[3]。

在電力行業(yè)不同規(guī)制工具的績效分析方面，Cubbin & Stern利用28個(gè)發(fā)展中國家1980—2001年的面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn),明確的規(guī)制法律和高質(zhì)量的規(guī)制體制的存在與供電部門的績效呈顯著的正相關(guān)^[4]。另一方面,Zhang et al．利用36個(gè)發(fā)展中國家1985—2003年的面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)電力規(guī)制效果并不明顯^[5]。國內(nèi)學(xué)者近兩年也開始關(guān)注電力規(guī)制效果的實(shí)證研究。

在電力產(chǎn)業(yè)垂直拆分后經(jīng)濟(jì)及技術(shù)各方面的績效分析以及私有化、競爭化與規(guī)制之間的依存度方面，david parker和colin kirkpatrick（2008）利用36個(gè)發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析，并依次考證了在提高電力部門經(jīng)濟(jì)效率方面，私有化，競爭與規(guī)制三者所起到的作用。他們得出：競爭化能給電力產(chǎn)業(yè)帶來最大的效率，因此他們也認(rèn)為很多國家在還沒有實(shí)現(xiàn)充分競爭化的條件下，就盲目地進(jìn)行私有化的改革，這樣往往不能達(dá)到理想的效果。

在規(guī)制機(jī)制設(shè)計(jì)方面，廖進(jìn)球和陳富良提出，發(fā)達(dá)國家電力產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)規(guī)制總體上沒有脫離報(bào)酬率規(guī)制。產(chǎn)生這些差別的原因包括規(guī)制承諾、產(chǎn)業(yè)集中化、技術(shù)變革、生產(chǎn)率增長、服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注以及外部性等方面的不同。并且認(rèn)為如果對電力產(chǎn)業(yè)的特性在規(guī)制設(shè)計(jì)中加以考慮的話，尤其是當(dāng)他們?nèi)〉酶嗟募?lì)規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)之后，對這些產(chǎn)業(yè)的規(guī)制也可以向純粹形式的價(jià)格上限演進(jìn)^[6]。

這些文獻(xiàn)在電力改革的各個(gè)方面都進(jìn)行了一些有意義的研究。但是，系統(tǒng)總結(jié)我國電力行業(yè)規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的文獻(xiàn)則不多，由此引發(fā)了本文的構(gòu)想。

二、電力行業(yè)政策的演變形式及過程

1．我國電力行業(yè)規(guī)制改革的起點(diǎn)及演進(jìn)

改革開放以前，我國的電力行業(yè)與其說是一個(gè)典型的自然壟斷行業(yè)，不如說是一個(gè)典型的行政性壟斷行業(yè)。1978年以前，在重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略指引下，中國政府將所有的企業(yè)收歸國家所有，電力行業(yè)自然也不例外。這個(gè)時(shí)期，電力行業(yè)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)也只有一種——國有產(chǎn)權(quán)。國有電力企業(yè)在制定電力收費(fèi)與提供電力服務(wù)的時(shí)候擁有排他性特權(quán)，電力企業(yè)集生產(chǎn)、傳輸和分配活動(dòng)于一身，這些垂直一體化的企業(yè)被置于電力部的監(jiān)督之下。在新中國建立以后至1978年以前，電力行業(yè)的主管部門在名稱上幾經(jīng)變遷，曾先后出現(xiàn)過燃料工業(yè)部、燃料化學(xué)工業(yè)部，而改革開放以后，則經(jīng)歷了電力部，發(fā)改委及電力監(jiān)管委員會。電力企業(yè)被組織成一個(gè)科層式統(tǒng)一的國家體系。電力部是電力行業(yè)的直接監(jiān)管部門，根據(jù)國家能源戰(zhàn)略的需要，組織電力生產(chǎn)、電力運(yùn)輸、配給以及電力銷售，并且在宏觀上，還包辦電力技術(shù)研發(fā)，電力工廠選址，設(shè)計(jì)和建設(shè)，每日調(diào)度和終端配額的分配。這是中國電力行業(yè)政策在改革開放之初的起點(diǎn)。

改革開放以后，對應(yīng)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和垂直一體化電力工業(yè)結(jié)構(gòu)的政府管理體制，已經(jīng)不能適應(yīng)新形式下電力行業(yè)發(fā)展的要求。在這樣的背景下，電力行業(yè)的大舉改革始于1985年的電力行業(yè)監(jiān)管分權(quán)化，此時(shí)中央政府采取一系列政策降低電力生產(chǎn)的進(jìn)入門檻。多元化投資來源政策鼓勵(lì)省和地方政府投資于其自有的電力生產(chǎn)，因此省和地方政府被允許獲得更多的對電力分配和當(dāng)?shù)仉娏Πl(fā)展的控制權(quán)。1985年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》，電力工業(yè)開始了第一輪改革。包括實(shí)行以“電網(wǎng)國家管，電廠大家辦”、“誰投資、誰用電、誰得利”為方針的集資辦電政策以及在管理體制上實(shí)行省為經(jīng)營實(shí)體，中央政府逐步放松對電力工業(yè)主要是電源建設(shè)的進(jìn)入監(jiān)管和價(jià)格形成之前、之中的監(jiān)管，給地方政府適當(dāng)放權(quán)，以中央政府和多個(gè)部委為主的各級地方政府共同管理。

針對政府與企業(yè)邊界不清晰的問題，以及垂直一體化管理在經(jīng)濟(jì)效率上的一些弊病，1997年開始的進(jìn)一步改革，重點(diǎn)就在于將政府行政管理與企業(yè)經(jīng)營分離開來。在電力產(chǎn)業(yè)方面，中央政府實(shí)施了三項(xiàng)主要的改革措施：首先，中央政府于1998年取消了電力部。電力部的全部生產(chǎn)性資產(chǎn)股份及企業(yè)責(zé)任由國家電力公司接管；電力部的管理和制定政策的職能被移交給新建立的國家經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易委員會電力司。其次，國家電力公司被重新組建，從一個(gè)管理部門變成一個(gè)公司。最后，國家電力公司在6個(gè)省電力生產(chǎn)市場實(shí)施批發(fā)市場競爭。這一時(shí)期電力規(guī)制完全是分權(quán)化規(guī)制，每一個(gè)省的電力行業(yè)規(guī)制分別由省經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易委員會負(fù)責(zé)，規(guī)制權(quán)利完全由中央政府移交給省政府。

2．電力行業(yè)發(fā)展與規(guī)制政策的現(xiàn)狀

在分權(quán)化改革并不能取得預(yù)期效果的同時(shí)，電力改革必須走向另一個(gè)方向才能擺脫低效率，適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)增長的需要。

2002年，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《電力體制改革方案》，對原國有電力壟斷企業(yè)——國家電力公司實(shí)行根本性重組：將原國家電力公司的發(fā)電資產(chǎn)重組為華能集團(tuán)公司、大唐集團(tuán)公司、華電集團(tuán)公司、國電集團(tuán)公司和電力投資公司這5家發(fā)電企業(yè)，同時(shí)，將原國家電力公司的電網(wǎng)資產(chǎn)重組為國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。另外，還成立了中國電力工程顧問集團(tuán)公司、中國水電工程顧問集團(tuán)公司、中國水利水電建設(shè)集團(tuán)公司和中國葛洲壩集團(tuán)公司四家電力輔業(yè)集團(tuán)公司。2003年成立的電力監(jiān)管委員會是電力規(guī)制改革的一個(gè)良好開端，它是中國吸收國際經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施現(xiàn)代化電力規(guī)制制度的起點(diǎn)。電監(jiān)會是一個(gè)相對獨(dú)立且集權(quán)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，地方政府與企業(yè)所形成的利益集團(tuán)無法運(yùn)用行政手段影響其政策的實(shí)施。

在電力行業(yè)規(guī)制重新走向集權(quán)化管理的同時(shí)，為了打破壟斷，積極運(yùn)用市場競爭機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)效率，我國在吸收國際上發(fā)達(dá)國家電力行業(yè)改造的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)之后，將具有自然壟斷性質(zhì)的電力行業(yè)進(jìn)行細(xì)分。將整個(gè)電力生產(chǎn)行業(yè)中的發(fā)電、輸電、配電、售電業(yè)務(wù)拆分，可以將自然壟斷性較弱，或者說具有競爭性的業(yè)務(wù)放開。這一階段改革以建立全國競爭性電力市場為目標(biāo)，電力行業(yè)的管理體制、管理方式、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和市場主體在這個(gè)過程中都在形成新的格局。這個(gè)過程從宏觀的角度看是我國電力行業(yè)規(guī)制改革的大致過程。關(guān)于這一過程各階段的主要特征參見表1。

2007年5月31日，國家電網(wǎng)通過協(xié)議向國電集團(tuán)等轉(zhuǎn)讓920萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)，轉(zhuǎn)讓價(jià)格為187億元，該發(fā)電資產(chǎn)涉及到包括7家上市公司在內(nèi)的38家企業(yè)。顯然，國電647項(xiàng)目資產(chǎn)的最終協(xié)議轉(zhuǎn)讓，意味著廠網(wǎng)分離改革基本破題。(注：數(shù)據(jù)來源：電力體制改革網(wǎng)http://finance1．jrj．com．cn/news/2008-02-14/000003284949．html。)這雖然比2002年提出的要求2年內(nèi)變賣轉(zhuǎn)讓遲到了3年左右，但其意義則相當(dāng)深遠(yuǎn)。

從某種程度上講，647項(xiàng)目資產(chǎn)的最終轉(zhuǎn)讓表明，發(fā)電側(cè)的市場化改革框架基本構(gòu)造完畢，中國電力體制改革即將進(jìn)入第二個(gè)環(huán)節(jié)——輸配分離、配售分離階段。下一步在發(fā)電側(cè)的改革重點(diǎn)主要是清理國電公司旗下各省級和區(qū)域電網(wǎng)公司近年來新建的以各種形式存在的“三產(chǎn)”發(fā)電項(xiàng)目。如果說廠網(wǎng)分離是發(fā)生在發(fā)電企業(yè)與國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)間的外部改革，那么以輸配分離和配售分離為主的售電側(cè)改革則是電網(wǎng)公司的一場脫胎換骨的革命。顯然，在電網(wǎng)公司高度壟斷的情況下，在售電側(cè)推進(jìn)改革的阻力將會大得多。因此，接下來改革是否能順利推進(jìn)關(guān)鍵就在于是否能妥善處理各方利益集團(tuán)。

三、電力行業(yè)政策改革各階段的績效分析

當(dāng)今發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家為進(jìn)行電力產(chǎn)業(yè)改革而采取的各類方案，都旨在期望能達(dá)到以下三個(gè)目標(biāo)：第一，私有化。第二，競爭化。第三，發(fā)展與完善規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制水平。由政府的直接規(guī)制過渡到建立一個(gè)獨(dú)立的或者說相對獨(dú)立的規(guī)制主體。這三項(xiàng)政策工具是相互影響的，如果操作順序及搭配不同，會呈現(xiàn)出不同的績效結(jié)果。

對我國電力行業(yè)政策改革各階段績效分析也可以從上述三個(gè)方面入手，在這里，我們還是按照文章第二部分的思路，把我國電力行業(yè)政策改革分為三個(gè)階段，即分權(quán)化與集資辦電階段、政企分離改革階段與壟斷企業(yè)拆分逐步引入競爭階段。

1．電力行業(yè)規(guī)制分權(quán)化改革（1985—1997年）的績效

干春暉和吳一平對我國電力產(chǎn)業(yè)的分權(quán)化與集權(quán)化規(guī)制做了實(shí)證分析，計(jì)量結(jié)果表明，分權(quán)化的規(guī)制制度幾乎沒有產(chǎn)生任何正面效應(yīng)，也就是說規(guī)制低效率。那么，為什么在改革開放之初為了打破電力行業(yè)生產(chǎn)及監(jiān)管垂直一體化結(jié)構(gòu)，而采用的集資辦電，分權(quán)管理會沒有好的經(jīng)濟(jì)績效呢？第一，雖然在這一階段，電力改革朝著國務(wù)院提出的“政企分開，省為實(shí)體，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”的方向進(jìn)行，但壟斷問題依然存在，只是由過去的電力行業(yè)是“政企合一”的壟斷，變成現(xiàn)在的市場壟斷問題。競爭雖然已經(jīng)存在，但是對市場發(fā)展起到的作用非常有限。第二，治理結(jié)構(gòu)不完善的國有電力公司占據(jù)市場的主導(dǎo)地位，市場操縱力量強(qiáng)大，監(jiān)管法制不健全，市場規(guī)則不清晰，政府職能并沒完全退出，私有資本很難與這個(gè)壟斷勢力抗衡。第三，在分權(quán)的條件下，易產(chǎn)生利益集團(tuán)的合謀，對區(qū)域外電力供給設(shè)置壁壘等行為，也是導(dǎo)致規(guī)制低效率的一個(gè)重要原因^[2]。

在這一階段，進(jìn)行的變革主要有兩個(gè)方面：一是規(guī)制機(jī)構(gòu)的變革，由原先的高度集權(quán)到現(xiàn)在的適度放權(quán)，以省為規(guī)制實(shí)體。二是為了擴(kuò)大產(chǎn)能，調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性，鼓勵(lì)“集資辦電”引入了私有資本。但是市場的壟斷性結(jié)構(gòu)并沒有改變，競爭性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并沒有形成，加上由于分權(quán)化改革帶來的一些弊病，是這一階段規(guī)制低效率的主要原因。

2．電力行業(yè)政企分開改革（1997—2001年）的績效

1997年1月國家電力公司成立，中國電力行業(yè)開始走上政企分開、公司化改組之路，中國電力行業(yè)開始邁向市場經(jīng)濟(jì)軌道；1998年3月電力工業(yè)部撤銷，電力行政管理權(quán)移交國家經(jīng)貿(mào)委，在中央全面開始實(shí)現(xiàn)政企分開，實(shí)現(xiàn)了我國電力工業(yè)管理體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的歷史性轉(zhuǎn)折。1999年，省、市、自治區(qū)政企分開工作開始，到2000年底全國已有近2/3的省級電力行業(yè)實(shí)現(xiàn)了政企分開。

隨著政企分開的逐步實(shí)現(xiàn)，電力產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管也逐步走向規(guī)范。除了由于仍然是分權(quán)化規(guī)制導(dǎo)致的低效率外，政府與企業(yè)關(guān)系的糾正使得行業(yè)內(nèi)的許多問題得到了一定程度的緩解,可以說隨著規(guī)制機(jī)構(gòu)地位的確立以及規(guī)制手段的逐步規(guī)范，這一階段的改革是取得了一定績效的。但是電力改革仍然處在打破弱監(jiān)管強(qiáng)壟斷局面的攻堅(jiān)階段。

3．電力行業(yè)壟斷企業(yè)拆分及引入競爭（2002年以后）的績效

國內(nèi)有很多相關(guān)文獻(xiàn)都已經(jīng)分析到，對于電力產(chǎn)業(yè)而言，發(fā)電、售電業(yè)務(wù)是具有弱自然壟斷性的，與具有強(qiáng)自然壟斷性的輸電、配電業(yè)務(wù)不同，是可以引入競爭與激勵(lì)機(jī)制的。而且在這個(gè)弱自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，引入競爭也已取得了一些進(jìn)展：第一，電力“政企分開”改革已基本完成，實(shí)現(xiàn)了國家、大區(qū)和省級層面上的政企分開，政府、企業(yè)和中介組織基本到位。第二，“廠網(wǎng)分開”改革已經(jīng)基本完成，按照打破壟斷，引入競爭的要求，對原國家電力公司進(jìn)行了拆分，并于2002年底成立了11家電力集團(tuán)公司，其中有5家發(fā)電集團(tuán)公司，2家電網(wǎng)公司，4家輔業(yè)公司。大區(qū)電網(wǎng)公司和省公司的體制改革正在進(jìn)行。

現(xiàn)階段的改革是中國電力產(chǎn)業(yè)改革進(jìn)程中至關(guān)重要的一步，這一輪的改革中關(guān)鍵的兩點(diǎn)在于：一是成立了相對獨(dú)立的電力監(jiān)管委員會，對整個(gè)電力行業(yè)進(jìn)行規(guī)制，解決了規(guī)制分權(quán)化帶來的眾多弊端，而正式走上了規(guī)制集權(quán)化的道理。二是將電力行業(yè)進(jìn)行強(qiáng)自然壟斷與弱自然壟斷的劃分，并在弱自然壟斷的領(lǐng)域充分引入競爭。如前面所講述的競爭化是自然壟斷行業(yè)改革的關(guān)鍵，也是改革效率的保證，脫離了競爭化的私有化很難取得應(yīng)有的效果。隨著這一步的邁出，我國的電力行業(yè)無論是在產(chǎn)能還是結(jié)構(gòu)方面都有了很大的發(fā)展。截至2007年底，全國220千伏及以上輸電線路回路長度達(dá)33．38萬千米，增長17．45%；220千伏及以上變電容量達(dá)11．60億千伏安，增長19．59%。電力建設(shè)規(guī)模持續(xù)歷史高位水平。全年基本建設(shè)新增（正式投產(chǎn)）發(fā)電設(shè)備容量基本與2006年持平，為10 009萬千瓦。電網(wǎng)新增輸電線路長度和變電容量均達(dá)到歷史最高水平。新增220千伏及以上電網(wǎng)輸電線路41 334千米，比2006年增加6 490千米；變電容量18 830萬千伏安，比2006年增加3 482萬千伏安。