談互助縣淤地壩工程建管機(jī)制

朱永軍　文玉忠　胡生金

互助縣自1996年開始修建第一座骨干壩(東溝鄉(xiāng)溝腦骨干壩)工程以來，相繼開展實(shí)施了西山小流域壩系工程、黃河生態(tài)湟水流域互助項(xiàng)目區(qū)治溝骨干工程、哈拉直溝淤地壩壩系工程，由最初的單壩工程逐漸發(fā)展成為流域壩系工程。通過科學(xué)規(guī)劃，合理布設(shè)，目前已建成的瀨地壩已初顯淤地、攔泥防洪、減蝕固溝、改善山區(qū)交通、解決牲畜飲水、改善流域氣侯等成效。截至目前共建成各類大中小型淤地壩91座，其中骨干工程29座。中小型淤地壩62座。總庫容2 380萬立方米，控制面積209．4km~，攔泥庫容725．0萬立方米，淤地面積62．8hm2。從單壩建成到壩系建設(shè)的10多年來，雖然取得了一些成效，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但也不同程度地存在一些問題，諸如前期工作不扎實(shí)。變更情況較多，匹配資金難以落實(shí)。計(jì)劃下達(dá)遲緩等。為總結(jié)近年來互助縣淤地壩工程推進(jìn)水土保持事業(yè)發(fā)展的做法與經(jīng)驗(yàn)．深入分析新形式下水土保持淤地壩工程建設(shè)面I瞄的主要矛盾與問題，進(jìn)一步研究完善相關(guān)政策，推進(jìn)互助縣水土保持淤地壩工程建設(shè)改革與發(fā)展，以西山流域壩系、哈拉直溝流域壩系為對象開展此次調(diào)研。

1淤地壩工程建管機(jī)制現(xiàn)狀

1．1協(xié)調(diào)機(jī)制

互助縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識到實(shí)施壩系工程項(xiàng)目的重要性。在項(xiàng)目建設(shè)中主管副縣長住項(xiàng)目法人。成立工程領(lǐng)導(dǎo)小組．縣水務(wù)局具體負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體建設(shè)工作。工程建設(shè)所在的村級水利委員會及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))永利水保站負(fù)賁各方協(xié)調(diào)工作，對項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的問題及時協(xié)商解決，為項(xiàng)目的前期工作及順利建設(shè)實(shí)旌提供了組織保障。在工程施工建設(shè)中，自始至終由省水保局領(lǐng)導(dǎo)、縣水務(wù)局局長、水保站領(lǐng)導(dǎo)組成施工督察小組，經(jīng)常親臨現(xiàn)場指導(dǎo)、檢查，督促工程質(zhì)量和進(jìn)度．研究最佳方案，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。在工地有施工員組成的施工小組，有效地保證了工程虛量。在工程建設(shè)前期。水務(wù)局與水保站簽訂了目標(biāo)責(zé)任書。水保站與施工人員簽訂了目標(biāo)責(zé)任書，將工作任務(wù)是否完成以及完成的質(zhì)量與具體施工人員年終考評、聘用晉升職稱、律貼發(fā)放等掛鉤，從而全面落實(shí)了責(zé)任。

1．2群眾參與激勵機(jī)制

1．2．1以人大提案形式，積極爭取壩系工程。西山流域、哈拉直溝流域是互助縣水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)之一。又是相對集中的貧困地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施滯屆，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，生態(tài)環(huán)境惡劣，土地生產(chǎn)力低下。歷年來．在縣痰務(wù)局、縣水保部門的帶領(lǐng)下，積極開展了一系列水保綜合治理措施，多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)讓廣大群眾認(rèn)識到。在開展興修梯田、植樹種草等坡面治理措施的同時，只有通過淤地壩壩系工程建設(shè)。才能有效治理水土流失，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。為此。在每年召開的人民代表大會上，項(xiàng)目區(qū)人大代表以太太提案盼形式多次向縣委、縣政府反映，強(qiáng)烈要求興建水保壩系工程，以改善當(dāng)?shù)厮亮魇顩r，提高群眾生活水平，群眾參與水保工程建設(shè)的意識空前高漲。

1．2．2無償放棄部分利益，配合搞好工程建設(shè)。壩系工程建設(shè)中，為了增強(qiáng)工程建設(shè)的透明度，計(jì)劃下達(dá)后，積極開展了公示制，以公示牌(碑)或公示文件、村民會議的多種方式，把工程設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、建設(shè)單位以及建設(shè)任務(wù)。國家投資、地方配套資金、所需群眾投勞、建成后的管護(hù)單位等內(nèi)容向工程所在地的群眾進(jìn)行公示，接受當(dāng)?shù)厝罕姾蜕鐣谋O(jiān)督。群眾體會到了自己是項(xiàng)目成果的主人．接受較快，在諸如I臨時征地取土、溝道樹木移植或砍伐、墳地遷移等事務(wù)上不再抵觸，能積極配合工程建設(shè)的需要。使開工前的準(zhǔn)備工作得以順利進(jìn)行。如2005年開工建設(shè)的哈拉直溝拉哇溝骨干壩，壩高22．0m、總投資61．0萬元。其中國家投資42．0萬元。地方匹配資金19．0萬元。經(jīng)公示及宣傳教育，拉哇溝村群眾都認(rèn)識到工程建設(shè)時國家投資十分有限。于是主動將施工區(qū)內(nèi)37棵青楊無償伐走，將16棵云杉無償移植，折合人民幣3680元(2005年價格)。

1．3建設(shè)殛管護(hù)機(jī)制針對互助縣近幾年實(shí)施的淤地壩工程數(shù)量多、規(guī)模大的特點(diǎn)，對淤地壩工程的建后管理管護(hù)工作作了細(xì)致的安排和部署，工程竣工驗(yàn)收眉，及時移交給縣水利管理隊(duì)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利水保站進(jìn)行管護(hù)，并辦理移交手續(xù)。明確工程管護(hù)主體和保護(hù)范圍，制定管護(hù)制度。落實(shí)管護(hù)責(zé)任，確保工程長期發(fā)揮效益。一是建成及時移交工程所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利水保站，納入水利工程管理范圍。二是鄉(xiāng)鑲水利永保站分別以租賃、承包的形式，將工程交給承包戶和租賃戶進(jìn)行運(yùn)行管護(hù)。同時，水務(wù)局和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)府通過與縣挾貧辦公室協(xié)調(diào)聯(lián)系，以扶貧開發(fā)形式從省水產(chǎn)局調(diào)睡魚苗，投放到蓄水的骨干工程，增加了承包、租賃戶的積極性和責(zé)任性，如西山邵代家骨干壩2000年建成屆，當(dāng)年投放魚苗1萬尾，2005年、2007年分別投放龜背蟹3 000只、5 000只。承包戶主要以游人釣魚收取魚桿費(fèi)(每個魚桿按~0'-'20元收費(fèi))，平均每年收入0．8~1．2萬元。工程中的收益不斷鼓舞了承包者，促使他們對工程自覺維修管護(hù)，同時也對周邊壩系工程承包租賃者起到了很好的示范作用，建成后的西山壩系除郭家溝、代家溝壩由村水利委員會負(fù)責(zé)管護(hù)外，其余均已承包租賃，工程運(yùn)行正常。三是在水管體制改革中按每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)若干水管員(目前21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有鄉(xiāng)水利水保站)，方案已經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)，管理人員報(bào)酬已納入縣財(cái)政預(yù)算。四是建成骨干工程全部納入縣防汛工程范圍。認(rèn)真落實(shí)以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的各項(xiàng)防汛責(zé)任制，各部門、各單位分片包干轄區(qū)內(nèi)的防汛工作，真正做到思想、組織、機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、隊(duì)伍、物資、度汛方案、責(zé)任制落實(shí)。汛期實(shí)行嚴(yán)格的值班制度，及時向指揮部報(bào)告汛情，防汛指揮部辦公室在做到汛期值班工作的同時，負(fù)責(zé)搞好汛期督促檢查和河道清障工作，采取有力措施．重點(diǎn)清理山洪溝、河道兩岸和滑坡體內(nèi)的違障建筑物。保證行洪暢通。

1．4科研與生產(chǎn)結(jié)合機(jī)制

互助縣壩系工程建成并通過納人鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利水保站管理后，取得明顯成效。一是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利水保站將壩系工程管理作為自已的主要職責(zé)，統(tǒng)一建立工程臺賬，勤檢查，勤督促，各級管護(hù)網(wǎng)絡(luò)正常運(yùn)行。做到發(fā)現(xiàn)問題及時解決。將維護(hù)費(fèi)用降到最低限度。二是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利水保站以工程管護(hù)為契機(jī)，積極宣傳動員群眾擴(kuò)大灌溉面積。并在庫區(qū)搞創(chuàng)收。目前，已建成的西山及哈拉直溝壩系范圍內(nèi)新增灌溉面積126．7hm2，征收水費(fèi)2．2萬元，一定程度上解決了部分管護(hù)費(fèi)用。三是經(jīng)過縣水務(wù)局積極引導(dǎo)，在已建成的西山壩系范圍內(nèi)互助縣西山鄉(xiāng)先后投人3．9萬元，辦苗圃2．3hm2。栽植樹木6．2萬株，種植小麥1．47hm2，油菜1．2bin2，年收入達(dá)5．t萬元。

2存在問題及解決的思路

淤地壩工程的建成對改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、有效減少入黃泥沙l促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鞏固退耕還林(草)成果，全面建設(shè)小康社會具有非常重大的現(xiàn)實(shí)意義。盡管目前互助縣在淤地壩壩系建設(shè)上每年以4~5座

的建設(shè)速度推進(jìn)，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上流域內(nèi)群眾生產(chǎn)生活的實(shí)際需要，以下從3個方面概述壩系建設(shè)與管理中存在的問題及解決思路。

2．1可研立項(xiàng)階段

2．1．1小流域壩系選擇方面。根據(jù)互助縣河流水系分布狀況，在壩系選擇時大多無法達(dá)到以完整小流域?yàn)閱卧膲蜗倒こ探ㄔO(shè)的條件，目前如果按照《小流域壩系工程可行性研究報(bào)告暫行規(guī)定》，理想的小流域壩系越來越少。但如果以流域中適宜建壩的相鄰幾條支淘為單元，劃為一個流域片，集中建設(shè)淤地壩工程，很大程度上就能解決互助縣很多溝道具備以流域片建設(shè)壩系的條件，從而將極大地促進(jìn)互助縣淤地壩工程建設(shè)步伐和規(guī)模。

2．1．2單壩投資方面。目前壩系工程建設(shè)投資實(shí)行中央、地方、群眾共同投入的機(jī)制，骨干工程費(fèi)用(國家和地方費(fèi)用)構(gòu)成比依次為：骨干壩6：4，中型壩5：5，小型壩2：8：加上互助縣地處偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，社會經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)。地方財(cái)政收入低，群眾生活貧困，工程實(shí)施時很難落實(shí)配套資金。隨著國家政策的調(diào)整，農(nóng)村義務(wù)工制度的取消使得群眾自籌資金形同虛設(shè)，導(dǎo)致骨干工程實(shí)際建設(shè)時僅靠中央國補(bǔ)投資完成．在目前原材料價格和勞動力用工費(fèi)用逐年上升的情況下．骨干工程建設(shè)面臨著十分嚴(yán)峻的考驗(yàn)。另一方面，目前所有單壩投資當(dāng)中均沒有淹沒補(bǔ)償費(fèi)用和圍堰工程費(fèi)用，臨建工程中所列入的施工道路數(shù)量以及單價過低，滿足不了實(shí)際施工要求。根據(jù)已實(shí)施的淤地壩來看，目前實(shí)施的壩系建設(shè)過程中淹沒補(bǔ)償及占用農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)用往往占國補(bǔ)投資的109扣12％，這使得實(shí)際每座骨干工程建設(shè)費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出目前下達(dá)的國補(bǔ)資金，中、小型壩更是如此，很大程度上影響了淤地壩建設(shè)的進(jìn)度與質(zhì)量。建議在今后的壩系建設(shè)當(dāng)中適當(dāng)提高單壩中央投資標(biāo)準(zhǔn)，希望在諸如互助縣之類的貧困地區(qū)實(shí)行骨干壩100％由國家投資，中型壩國家補(bǔ)助資金占65％。小型壩國補(bǔ)資金占50，這樣可有利于提高工程質(zhì)量和正常發(fā)揮工程效益，能保證工程如期正常順利實(shí)施，滿足互助縣生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要。

2．1．3骨干壩結(jié)構(gòu)形式方面。根據(jù)互助縣多年來洪水峰量小、歷時短的特點(diǎn)，在多年的壩系建設(shè)實(shí)踐中，骨干工程樞紐均采取組成大壩、涵臥管放水工程——“兩大件”結(jié)構(gòu)形式的設(shè)計(jì)方法，目前建成的骨干壩壩高均在18m以上。壩體土方量均在5萬立方米以上，這使得“兩大件”結(jié)構(gòu)形式的骨干工程修建時需要兩岸較深的溝道，同時也需要儲量較多的取土場，使某些可以建壩而僅因?yàn)閮砂稖系肋_(dá)不劉15m而沒有建壩。因此，今后在骨干工程中部分壩可采用土壩、涵臥管放水建筑物、溢洪遭工程——“三大件”結(jié)構(gòu)形式的設(shè)計(jì)方法，這樣不但可以防止特大暴雨時洪水漫頂。保證壩庫工程及下游淤地壩的安全，而且還可減少壩體土方工程量．有效降低壩高，為骨干壩在淤積滿后壩體進(jìn)一步加高、工程效益進(jìn)一步發(fā)揮留有余地。

2．2工程建設(shè)階段

目前，水土保持工程中國家提倡實(shí)行“七項(xiàng)制度”，為適應(yīng)新形勢的要求，壩系工程中骨干壩建設(shè)也相應(yīng)加入了招投標(biāo)制度。這使得原來單壩國補(bǔ)資金投資低、地方匹配資金不能落實(shí)到位的工程又額外增加了部分費(fèi)用，減少了工程投資，不利于工程的順利實(shí)捕，一定程度上影響到了工程質(zhì)量．從而使得招投標(biāo)制度失去了原有目的。

2．3工程運(yùn)行階段

淤地壩建成后前期主要作用是攔泥蓄水，只有淤成一定面積的可利用土地或形成可利用水面后，才能進(jìn)行使用權(quán)交易。從建成到受益這段時間以生態(tài)效益為主，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益以維護(hù)淤地壩正常運(yùn)行，應(yīng)由國家補(bǔ)助村集體進(jìn)行運(yùn)行管護(hù)，在淤地壩發(fā)揮穩(wěn)定效益后，維護(hù)費(fèi)用由地方承擔(dān)。國家補(bǔ)助的運(yùn)行管護(hù)費(fèi)用可在淤地壩單壩設(shè)計(jì)中納入預(yù)算。