投資“保增長”的長期風(fēng)險

曹建海

中國在從外部需求轉(zhuǎn)為內(nèi)需的過程中，必然要適應(yīng)低速經(jīng)濟增長。只要經(jīng)濟增長的質(zhì)量是好的，即使速度慢一些，一樣可以達到最佳效果。

繼國務(wù)院2008年11月推出4萬億元刺激經(jīng)濟方案后，各地政府也先后公布了各自的投資計劃。根據(jù)對已公布投資計劃的24個省市的統(tǒng)計，投資計劃總額已經(jīng)接近20萬億，其中絕大部分以交通基礎(chǔ)設(shè)施項目為主要投資方向。中央和地方政府的大規(guī)模固定資產(chǎn)投資計劃，雖然有利于填補出口和私人投資滑坡帶來的增長缺口，但也存在著影響中國未來經(jīng)濟增長質(zhì)量的潛在問題，需要引起極大的警惕。

投資“乘數(shù)”效應(yīng)的無力

判斷經(jīng)濟的好壞，不能單純依靠GDP指標(biāo)進行衡量。如果只重視投資的數(shù)量，而不注重投資質(zhì)量，不對工程建設(shè)當(dāng)中的腐敗問題和工程質(zhì)量問題進行嚴(yán)格控制，那么，即使2009年GDP增長保住8％，但是在2009年之后的隱患，例如銀行不良資產(chǎn)問題的集中爆發(fā)，將可能產(chǎn)生更為嚴(yán)重的后果。

此次中央和地方擴大投資的一個重要依據(jù)，是擴張性的財政政策引起國家投資的增加，能引起有效需求和消費的增加，循環(huán)往復(fù)形成新的投資需求，將數(shù)倍于初始的投資數(shù)量，“投資乘數(shù)”效應(yīng)。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2007年中國的基尼系數(shù)已經(jīng)高達到0.448，是世界上最高的國家之一。這意味著在當(dāng)前世界國別比較中，中國擴大投資的“投資乘數(shù)”或投資效果是較低的、較差的。如果不能有效地調(diào)整收入在各階層之間的分配，擴大投資不僅不能起到國民經(jīng)濟增長的“倍增計劃”，反而可能會造成投資浪費、投資無法收回等。

很久以來，中國工程承包市場存在高度的壟斷性和屢禁不止的腐敗問題，致使政府投資能在多大程度上公平地惠及眾多建筑企業(yè)和龐大的施工工人群體，不少人是表示懷疑的。在建筑企業(yè)和建筑材料、設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部，生產(chǎn)工人又能從工程價格中獲得多大比例的工資收入?這些都關(guān)系到政府?dāng)U大投資所能帶動的消費效應(yīng)和投資效果。然而，由于中國建設(shè)管理體制的固有問題，工程建設(shè)中的分包、轉(zhuǎn)包和各種回扣現(xiàn)象嚴(yán)重，使得真正用于施工的勞務(wù)、材料支出的費用偏低，大量的工程費用以管理費、中介費、利潤等形式流入少數(shù)人腰包。因此，當(dāng)前由各級政府主導(dǎo)的各項固定資產(chǎn)投資活動，如果不能加以正確的引導(dǎo)監(jiān)督，很有可能變成產(chǎn)生腐敗和豆腐渣工程的源頭，其所引起的循環(huán)往復(fù)的拉動消費需求的過程，也會是一個急劇衰減的過程。

如果考慮到政府財政拉動公眾收入的普遍性，則減稅和加大對“三農(nóng)”、社會保障和處于瓶頸地位的基礎(chǔ)設(shè)施投入的效果是明顯的。同政府加大基礎(chǔ)設(shè)施投入可能引起的各種負(fù)面影響相比，減稅則是一種相對無代價的公共支出，而且涉及面是普遍的，相當(dāng)于政府加大對勞動者投入，實現(xiàn)“倍增”的目的。政府加大對“三農(nóng)”的財政支持，包括大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格、加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入、增加對農(nóng)資補貼等，可以惠及占中國絕大多數(shù)人口的農(nóng)民群體，這在農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)的今天，顯得更為迫切和及時。加強對醫(yī)療、失業(yè)、貧困人群的投入，同樣惠及社會絕大多數(shù)人群，有利于解除受益群眾的后顧之憂，可以起到擴大內(nèi)需的作用。至于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)著力投資建設(shè)目前國計民生最為缺乏的公共項目，例如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)醫(yī)院、環(huán)保項目等，不可簡單地為拉動GDP增長而匆忙上馬各種項目。

政府投資效果好壞，必須與擴大就業(yè)緊密地結(jié)合起來。相對而言，目前各地打算上的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，雖然在短期內(nèi)可以帶動建筑行業(yè)就業(yè)，特別是農(nóng)民工就業(yè)，但考慮到建設(shè)的臨時性和農(nóng)民工工資水平低下的狀況，這些項目對于擴大就業(yè)、增加城鄉(xiāng)居民收入的作用是非常有限的。相對而言，增加對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投入，則可以極大地穩(wěn)定龐大的農(nóng)村勞動力群體的就業(yè)；在城市，服務(wù)業(yè)可以大量吸納勞動力，需要通過理順體制、減免稅賦等措施，扶植此類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?？梢哉f，如果不能有效地、持久地擴大廣大勞動者的就業(yè)機會，則投資就不能起到促進居民收入持久增長，從而有支付能力的消費需求持久增加的作用，反過來不利于投資回報的實現(xiàn)。

資金動員和政府投資的“擠出效應(yīng)”

中央和地方政府合計24萬億元的龐大投資計劃，資金動員問題異常關(guān)鍵。相對而言，中央政府的投資是有保證的，但僅靠中央政府項目投資，顯然無法實現(xiàn)政府“保增長”的任務(wù)。根據(jù)研究分析，地方政府上報的投資項目，主要集中在公路、鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施項目上，不少甚至是“十一五”時期規(guī)劃內(nèi)的項目，存在著重復(fù)計算、缺乏論證突擊申報、資金來源嚴(yán)重不足等致命問題。如果只為保增長而不加規(guī)范盲目上馬，所引起的惡劣后果，將給中國經(jīng)濟帶來不可估量的損失。

鑒于中國地方政府多處于財政赤字狀態(tài)，而根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，地方政府沒有權(quán)力發(fā)行政府債券。因此，地方政府從根本上缺乏大規(guī)模推動基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的資金支持能力。雖然地方政府一些土地資金可以直接投入但畢竟數(shù)量有限；更多的項目將通過市場化運作的模式籌措資金，勢必通過項目融資的方式大量從銀行貸款。不過，銀行貸款的前提，是項目本身必須具有充沛的現(xiàn)金流，但也勢必將政府項目歸類于商業(yè)化項目，很難擺脫政府投資項目向納稅人高額收費的指責(zé)，同時也無助于促進居民的消費需求。

如果政府項目主要來自于社會資金，而社會資金更多地來自銀行貸款，從短期來看，由于市場需求萎縮，似乎不存在擠壓私人投資的問題；然而，社會財富的總量是一定的，政府動員的社會資金越多，又會使私人部門可使用資金減少，經(jīng)濟學(xué)將這種情況稱為財政的“擠出效應(yīng)”。此外，政府通過向公眾(企業(yè)、居民)和商業(yè)銀行借款來實行擴張性的財政政策，引起借貸資金需求上的競爭，導(dǎo)致民間部門(或非政府部門)支出減少，從而使財政支出的擴張部分或大部分被抵消。民間支出的減少主要是民間投資的減少，但也有消費支出和凈出口的減少。

值得注意的是，一些地方政府缺乏建設(shè)資金，寄希望于中央財政的出手，導(dǎo)致大量建設(shè)項目淪為“釣魚工程”，其前景不容樂觀。截至2008年底，中國金融機構(gòu)各項貸款余額為30.35萬億元，近年來每年的貸款余額凈增量不過3到4萬億元。總規(guī)模達24萬億的政府投資計劃，即使按照4年期的投資計劃，每年中央和地方政府投資將達到6萬億。如果項目資金70％來自銀行貸款，就需要銀行新增固定資產(chǎn)貸款4.2萬億元，而2008年全國金融機構(gòu)各項累計貸款增量僅4.18萬億元。

由此，如果真要保證刺激經(jīng)濟的投資計劃的資金，銀行體系會面臨兩種選擇：一是收回金融機構(gòu)在農(nóng)工商業(yè)等領(lǐng)域的貸款，以滿足政府主導(dǎo)投資項目的信貸資金需求；二是商業(yè)銀行基于風(fēng)險控制要求，不配合政府投資計劃的融資要求，這大概會嚴(yán)重影響政府在公眾中的信譽，政府刺激經(jīng)濟計劃的效果也會大打折扣。

如果政府從社會中籌集資金規(guī)模過大，政府也會面臨難以承受的財政赤字問題。而擠壓私人投資、消費需求和出口需求，并且有可能加劇銀行體系不良信貸資產(chǎn)的風(fēng)險，則會大幅度抵消政府投資效果。

在筆者看來，中國在從外部需求轉(zhuǎn)為內(nèi)需的過程中，必然要適應(yīng)低速經(jīng)濟增長。只要經(jīng)濟增長的質(zhì)量是好的，即使速度慢一些，一樣可以達到最佳效果。反之，基于經(jīng)濟增長目標(biāo)的大規(guī)模投資計劃，即使能夠?qū)崿F(xiàn)短期刺激經(jīng)濟增長的任務(wù)，但從長期觀察，就明顯得不償失了。