行政問(wèn)責(zé)制度的困境

郭巍青

另一種“超速”

前年“4·28火車(chē)相撞事故”源于列車(chē)超速，它的后果震驚世人。與此同時(shí)，“4·28事故”在另外一個(gè)意義上，因?yàn)榱硗庖环N“超速”而引起廣泛關(guān)注?；疖?chē)相撞發(fā)生于凌晨4點(diǎn)多，僅僅4小時(shí)之后，也就是早上8點(diǎn)多，鐵道部就宣布免去濟(jì)南鐵路局局長(zhǎng)的職務(wù)。在官員的行政問(wèn)責(zé)方面，這個(gè)速度是創(chuàng)了記錄的。

但是這種創(chuàng)記錄的速度所帶來(lái)的社會(huì)效果卻有點(diǎn)復(fù)雜。一方面，人們相信存在一個(gè)行政問(wèn)責(zé)制度，相信它的確在運(yùn)行并在起作用。另一方面，人們仿佛更不相信這個(gè)制度了。從后一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，質(zhì)疑集中在兩點(diǎn)：第一，超高速的官員撤職，是有規(guī)則的嗎?在一次座談會(huì)上有專(zhuān)家尖銳地說(shuō)，迅速撤掉某些官員，固然對(duì)安撫公眾情緒有作用，但是很難說(shuō)是不是有“推脫責(zé)任”之嫌。第二，如此規(guī)模的人禍悲劇，責(zé)任追究應(yīng)該到哪一級(jí)官員，這是有規(guī)則的嗎?

不幸的T195次列車(chē)超速一撞，首先撞破了鐵路安全生產(chǎn)方面的驚人內(nèi)幕?？此平鋫渖瓏?yán)的各個(gè)安全關(guān)卡，其實(shí)際效果竟然相當(dāng)于全線無(wú)人值守。如此一來(lái)，這一撞，也在行政問(wèn)責(zé)方面撞出一連串的制度軟肋、法制瓶頸以及社會(huì)困惑?！?·28事故”注定成為考驗(yàn)政府決心、能力與公信力的試金石。而不能不承認(rèn)的是，圍繞著行政問(wèn)責(zé)，我們實(shí)在有太多的制度尷尬與制度困境。

法律困境

仔細(xì)回顧一下不難發(fā)現(xiàn)，因重大責(zé)任事故而追究高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在此之前已經(jīng)有多起。

在很多人眼里，2003年成為高官因責(zé)任追究而下臺(tái)的分水嶺，更多的是因?yàn)閮蓚€(gè)標(biāo)志。第一個(gè)標(biāo)志是，“非典”危機(jī)之后，責(zé)任政府、問(wèn)責(zé)制等等概念從學(xué)術(shù)語(yǔ)言轉(zhuǎn)化成為官方語(yǔ)言和公共語(yǔ)言，越來(lái)越頻繁地出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人的講話(huà)和政府文件中。這種語(yǔ)言的轉(zhuǎn)換代表著一個(gè)根本觀念的轉(zhuǎn)換。過(guò)去的習(xí)慣講法是“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，意思是一把手擁有拍板的權(quán)力。但是問(wèn)責(zé)制卻意味著，要對(duì)權(quán)力的使用者建立責(zé)任追究制度。第二個(gè)標(biāo)志是，也是從2003年以來(lái)，建立行政問(wèn)責(zé)制度成為整個(gè)制度建設(shè)一項(xiàng)重要內(nèi)容。

行政問(wèn)責(zé)走向法制化和規(guī)范化，當(dāng)然是令人鼓舞的進(jìn)步。然而問(wèn)題也在于，行政問(wèn)責(zé)制度的法律基礎(chǔ)和規(guī)范基礎(chǔ)依然嚴(yán)重不足。各地出臺(tái)的有關(guān)行政問(wèn)責(zé)的法規(guī)，有些地方可能規(guī)定得很細(xì)致，例如工作時(shí)間上網(wǎng)聊天，擅自離開(kāi)崗位等等，可以給與處罰，以此作為治理“庸官”和“懶官”的根據(jù)。但是總的來(lái)說(shuō)，究竟什么職位與什么責(zé)任相關(guān)，什么權(quán)力與什么責(zé)任掛鉤，還是缺乏明確的規(guī)定。越是涉及高級(jí)官員的，越是這樣。

舉例來(lái)說(shuō)，死亡30人的，屬于特大事故。膠濟(jì)線列車(chē)相撞死亡70人，當(dāng)然就是極為嚴(yán)重的事故了。出了這樣的事故，負(fù)責(zé)任的應(yīng)該是鐵路局長(zhǎng)，還是更高層級(jí)的鐵道部領(lǐng)導(dǎo)?多位法律專(zhuān)家已經(jīng)指出，在這樣的問(wèn)題上，完全沒(méi)有明確的文本上的規(guī)定。

進(jìn)一步說(shuō)，官員為事故承擔(dān)責(zé)任的具體形式是什么?我國(guó)憲法和政府組織法里，早就已經(jīng)有追究官員政治責(zé)任的“罷免”制度。而新近實(shí)施的公務(wù)員法則有“責(zé)令辭職”和“引咎辭職”的規(guī)定。這種多樣化的規(guī)定，可以理解為進(jìn)步。但是苛刻地看，也可以理解為無(wú)法真的實(shí)行罷免而尋求更為寬松易行的措施。此外，寫(xiě)檢討、接受批評(píng)算不算問(wèn)責(zé)?撞車(chē)事故發(fā)生后，鐵道部要求全體反思，整頓各項(xiàng)制度，這算不算問(wèn)責(zé)?所有這些，也都缺乏明文規(guī)定。

社會(huì)共識(shí)的困境

在我們剛剛發(fā)展起來(lái)的問(wèn)責(zé)制度實(shí)踐中，類(lèi)似的寬、嚴(yán)之爭(zhēng)同樣存在。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同的地方可能在于，在我們這里，寬嚴(yán)之爭(zhēng)不是成熟的制度設(shè)計(jì)上的分歧，而是經(jīng)常表現(xiàn)為公眾與政府部門(mén)之間的互不信任與情緒對(duì)立。在很多時(shí)候，公眾傾向于認(rèn)為政府部門(mén)在責(zé)任追究方面避重就輕，拋出替罪羊，只打蒼蠅不打老虎。而許多政府官員會(huì)以各種方法規(guī)避批評(píng)，并認(rèn)為公眾要求過(guò)分。這種狀況表明，問(wèn)責(zé)制度所遇到的困難，不僅在于法律的不完善，也在于缺乏社會(huì)共識(shí)。

“華南虎事件”是典型而奇特的例子。網(wǎng)絡(luò)上沸沸揚(yáng)揚(yáng)、鍥而不舍的“打虎戰(zhàn)役”成功揭穿騙局，取得完勝，已經(jīng)成為社會(huì)公論，幾乎沒(méi)有異議。唯一的異議來(lái)自陜西省政府有關(guān)部門(mén)。應(yīng)該有哪個(gè)官員或部門(mén)為這樣的事情負(fù)責(zé)嗎?追究處長(zhǎng)?追究廳長(zhǎng)?還是追究更高層的官員?這里不僅沒(méi)有法規(guī)可做依憑，更重要的是根本沒(méi)有共識(shí)。陜西方面緊閉大門(mén)，堅(jiān)守不戰(zhàn)，無(wú)限拖延。其背后的邏輯也很清楚：為這樣的事情而處分官員，哪怕只是一個(gè)處長(zhǎng)，是可接受的么?

另外一個(gè)例子還是與鐵道部有關(guān)。去年春節(jié)南方發(fā)生凍災(zāi)導(dǎo)致春運(yùn)嚴(yán)重受阻，危機(jī)消除之后，廣州市政協(xié)副主席在兩會(huì)期間尖銳批評(píng)鐵道部工作混亂，要求追究部領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。而鐵道部發(fā)言人則反唇相譏，質(zhì)疑批評(píng)者危機(jī)期間在哪里，之后鐵道部一位領(lǐng)導(dǎo)還高調(diào)自我評(píng)價(jià)鐵道部的工作可以打90分。有兩個(gè)原因使這個(gè)例子特別值得注意。首先，它清楚表明，在涉及責(zé)任歸屬問(wèn)題上，當(dāng)事的政府部門(mén)與社會(huì)評(píng)價(jià)之間存在很大的差異和對(duì)立。其次，與“非典”期間的衛(wèi)生部和松花江污染事件中的環(huán)保總局比較，鐵道部更像是在使用以攻為守的策略，搶占高地，確保不失。如果這是對(duì)行政問(wèn)責(zé)和官員責(zé)任追究的一種反應(yīng)，那就的確值得深入觀察和分析了。

發(fā)展獨(dú)立的責(zé)任調(diào)查

行政問(wèn)責(zé)制度不能僅僅只是行政部門(mén)內(nèi)部上級(jí)管制下級(jí)的手段，它必須回應(yīng)公眾的期待和要求，必須有利于提高政府在公眾的公信力，建立責(zé)任政府的良好形象。要做到這一點(diǎn)，應(yīng)該盡快地推動(dòng)和發(fā)展具有相對(duì)獨(dú)立性的責(zé)任調(diào)查和績(jī)效評(píng)估。對(duì)于像膠濟(jì)線列車(chē)相撞這樣的重大事故，尤其應(yīng)該如此。

怎樣才能有獨(dú)立的調(diào)查?這在方法、程序、組織以及技術(shù)上當(dāng)然需要做很多研究。但是，它絕沒(méi)有想象中那么困難。越來(lái)越多的官員到國(guó)外去培訓(xùn)過(guò)、進(jìn)修過(guò)、考察過(guò)了，難道不知道，現(xiàn)代公共管理包含了關(guān)于調(diào)查和評(píng)估的種種理論和方法嗎?關(guān)鍵還是在觀念。如果真誠(chéng)地愿意負(fù)責(zé)，真心希望政務(wù)公開(kāi)，就可以發(fā)展出獨(dú)立的調(diào)查。這種調(diào)查都是方法公開(kāi)、程序公開(kāi)、結(jié)論公開(kāi)的。由此它會(huì)引導(dǎo)出教訓(xùn)吸取和社會(huì)學(xué)習(xí)，從而超越單純的官員個(gè)人追究，也會(huì)逐漸積累社會(huì)共識(shí)，使責(zé)任政府與社會(huì)信任良性互動(dòng)，相得益彰。

（摘自《南風(fēng)窗》）