我國國庫集中收付制度改革的問題及對策

饒　潔

摘要：國庫集中支付制度是目前國外普遍采用的一種有效的政府財政資金管理制度，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公共財政體制框架的建立和完善意義重大，對行政事業(yè)單位來說尤其重要，但目前我國國庫集中支付制度目前還存在著較多問題。本文將闡述我國建立國庫集中支付制度的必要性并分析其當前存在的問題，繼而提出完善的對策和建議。

關(guān)鍵詞：國庫集中收付；問題；對策

一、我國實施國庫集中支付制度的必要性

（一）建立公共財政框架內(nèi)在要求

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展，財政職能也要做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，將建設(shè)型財政轉(zhuǎn)變成為滿足社會需要的公共財政。當前我國正在進行的部門預(yù)算改革、國庫集中支付制度改革、“收支兩條線”改革、政府采購制度改革等都屬于建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的公共財政框架的財政改革。實行財政國庫集中支付制度不僅僅是一項財政管理技術(shù)的革新，它同時也體現(xiàn)了政府行政管理體制改革與發(fā)展的內(nèi)在要求，這項改革是同我國政府構(gòu)建公共財政體系的要求相一致的，同時也體現(xiàn)了行政機關(guān)事業(yè)單位預(yù)算收支體系完善的必然趨勢。

（二）預(yù)算管理改革的題中之義

預(yù)算管理是包括預(yù)算的編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督在內(nèi)的一系列財政管理活動。目前，計劃經(jīng)濟體制下形成的分散支付制度在各地預(yù)算執(zhí)行上仍占有較大比重，形成了財政資金使用分散、運行效率不高、監(jiān)督力度不夠、調(diào)控作用難以發(fā)揮的被動局面，要完善預(yù)算管理改革，除按照零基預(yù)算方法、綜合預(yù)算原則、部門預(yù)算方式早編細編預(yù)算外，還必須實施預(yù)算執(zhí)行改革，實施國庫集中支付制度。

（三）推進依法行政、依法治國的要求

國庫集中支付制度的改革，要求財政支出的去向及支付方式必須建立在法制的基礎(chǔ)上。在建立國庫集中支付制度中，將制定相關(guān)財政、金融法規(guī)，以期在根本上使實施國庫集中支付制度有章可循。財政資金的分配行為、管理權(quán)限及操作程序的每個環(huán)節(jié)有了嚴格的法定制度，就能促使財政管理行為更具有透明度、公開性和約束力，就能使得行政事業(yè)單位的財政監(jiān)督與預(yù)算約束貫穿于財政收支活動的全過程，真正體現(xiàn)了依法治國、依法行政的要求。

（四）與國際接軌的必然要求

國庫單一賬戶制度是市場經(jīng)濟體制下公共財政的運作基礎(chǔ)，世界上絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家都實行了國庫單一賬戶制度。我國加入了世界貿(mào)易組織，在制度安排和體制創(chuàng)新方面應(yīng)借鑒國際準則和市場經(jīng)濟國家的通行做法。目前，由于我國行政事業(yè)單位國庫集中受相關(guān)法律、法規(guī)的制約，在收付方式上先實行國庫集中支付的辦法，這是一個既與國際接軌，又避免與現(xiàn)行法律法規(guī)有太多抵觸的過渡性辦法，等集中支付方面的改革到位后，再把改革拓展到國庫收繳方面，完成國庫集中收付的整體改革，最終與國際慣例接軌。

二、傳統(tǒng)的國庫支付管理的弊端

（一）預(yù)算單位賬戶混亂，滋生腐敗

預(yù)算單位重復(fù)、分散設(shè)立銀行賬戶，容易產(chǎn)生挪用、浪費、貪污財政資金等，滋生腐敗問題。在分散分級的國庫制度下，各級行政事業(yè)單位在預(yù)算上可根據(jù)需要在銀行開設(shè)多個賬戶，應(yīng)繳財政收入需層層上繳、匯總，中間環(huán)節(jié)多、停留時間長，入庫不及時；從國庫撥出的財政資金經(jīng)一級預(yù)算單位賬戶“中轉(zhuǎn)”，層層下?lián)艿较录墕挝?，撥付環(huán)節(jié)多、資金流轉(zhuǎn)過程長。在資金撥付過程中，上級預(yù)算單位可以運用資金分配權(quán)，截留或挪用一部分資金。特別是用于基建項目資金，由于中間的審批、管理環(huán)節(jié)多，易造成層層克扣、截留挪用，最終撥到基建單位賬上的資金已大大“縮水”，出現(xiàn)“豆腐渣工程”、“爛尾樓”等嚴重質(zhì)量工程問題在所難免，損害國家利益，引起公眾憤慨，嚴重地損害了黨在人民群眾中的威信。

（二）預(yù)算執(zhí)行反饋滯后，會計信息不真實

國庫撥出財政資金到預(yù)算單位后，單位預(yù)算執(zhí)行情況反饋不及時、信息不透明，不利于財政及時、準確掌握預(yù)算單位資金使用情況。在傳統(tǒng)的財政資金支付方式下，財政資金一旦撥到預(yù)算單位的賬戶中，就等于將資金的使用調(diào)配權(quán)完全移交到預(yù)算單位掌握管理下，財政部門無法及時、準確地了解資金實際運行情況，缺乏資金使用情況的反饋渠道，往往只能從預(yù)算單位上報的年終決算中才能了解到資金的安排情況，容易逃避財政檢查監(jiān)督，削弱了預(yù)算約束性。另外，部分單位還存在著會計信息不真實、不準確的現(xiàn)象，財務(wù)報表不能如實反映單位預(yù)算實際執(zhí)行情況的問題，更使得財政檢查監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行職能形同虛設(shè)。

（三）對一些行政事業(yè)單位財政監(jiān)督不健全，執(zhí)法力度不夠

我國財政監(jiān)督工作的重點正轉(zhuǎn)向國庫支付單位，而監(jiān)督思路、手段和處理方式并未隨之發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，仍以調(diào)賬、罰款為主，沒有考慮到相關(guān)行政事業(yè)單位不以盈利為目的、資金來源上主要為財政撥款或事業(yè)收入的特點，單靠罰款已經(jīng)難以起到有效的制約作用。另外，從支付單位違紀類型分析，真正屬于財務(wù)會計處理上的問題屬于少數(shù)，而違紀的實質(zhì)在于事業(yè)單位部門、單位領(lǐng)導(dǎo)在行政決策和行政行為上的違紀。如擅自立項收取基金，濫發(fā)獎金，故意混庫，越權(quán)減免稅或越權(quán)制訂優(yōu)惠政策，以及挪用專項資金等。對于這些違紀問題，如果還采用過去的處罰手段，只是簡單地罰款了事，會產(chǎn)生對單位違紀責(zé)任人追究不力、處罰偏輕的問題，進而使違紀成本過低，引發(fā)更多的違法違紀案件，導(dǎo)致對一些行政事業(yè)單位財政監(jiān)督工作效果低下。

（四）國家負擔沉重，資金效益難以發(fā)揮

大量財政資金沉淀在預(yù)算單位，加重國家財政負擔，從國家整體利益角度，降低了資金使用效益。財政部門根據(jù)批復(fù)的預(yù)算及預(yù)算單位請款計劃，將財政資金撥給預(yù)算單位后，國庫資金量減少，大量預(yù)算結(jié)余資金經(jīng)逐年積累、沉積在預(yù)算單位賬戶中。而國家為支付大項財政開支，不得不靠發(fā)行國債等來彌補財政資金不足，增加了財政債務(wù)負擔，站在國家的整體利

益角度，財政國庫資金沒有充分發(fā)揮出應(yīng)有作用。

三、深化我國國庫集中收付改革的對策

（一）盡快完善配套制度和管理措施

國庫集中收付制度階段性的成效，為進一步完善國庫集中支付制度推進改革提供了經(jīng)驗。在今后的改革過程中，逐步改變收繳制度滯后的局面，進一步完善與預(yù)算制度改革、政府采購及收支兩條線改革的相互配合、相互依托等。財政部制定政策的部門自上應(yīng)加強調(diào)查研究，匯總意見，盡快召集有關(guān)部門集體研討、完善相關(guān)制度和管理措施。預(yù)算執(zhí)行單位自下發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時總結(jié)經(jīng)驗，保證改革執(zhí)行情況信息暢通。自上而下地建立起良性互動機制，使更多的單位更多的人參與到改革中來。對一些重要的制度應(yīng)上升為法律法規(guī)（如盡快出臺《國庫法》），賦予法律效應(yīng)，強制執(zhí)行；同時還要防止盲目求快、制度出臺草率的問題，穩(wěn)步扎實地邁好改革步伐。

（二）加強對相關(guān)行政事業(yè)單位的檢查監(jiān)督制度

國庫制度改革目的是為了使相關(guān)行政事業(yè)單位的財政收付制度更規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行更透明、資金使用更高效。在強調(diào)支付制度改革重要意義和宣傳改革必要性的同時，一定不能忽略加強相關(guān)行政事業(yè)單位的財政監(jiān)督檢查工作。財政部門在加強調(diào)研的同時，應(yīng)注意檢查監(jiān)督改革的落實情況，加強資金審批、支付、使用全過程的檢查監(jiān)督，完善行政事業(yè)單位財政直接支付和授權(quán)支付的后續(xù)監(jiān)管機制，對發(fā)現(xiàn)的問題及時的予以糾正。同時進一步完善財政國庫管理信息系統(tǒng)建設(shè)和財政國庫動態(tài)監(jiān)控機制，實行信息管理的統(tǒng)一化、網(wǎng)絡(luò)化、動態(tài)化等現(xiàn)代化水平，做到實時監(jiān)控，使有關(guān)部門能夠真正達到預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的有機統(tǒng)一。

（三）建立健全財政系統(tǒng)內(nèi)部控制制度

財政部門內(nèi)部要本著分權(quán)制約的原則，設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機制，形成預(yù)算編制與執(zhí)行相分離、寓監(jiān)督于預(yù)算管理全過程的運行機制，財政國庫機構(gòu)，支付執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部崗位之間形成嚴密的相互制約機制，做到程序合法、操作合規(guī)、責(zé)任明確，從制度上保證內(nèi)部監(jiān)督的經(jīng)常性、規(guī)范性，促進財政管理水平不斷提高。國庫支付執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)當保持相對獨立，按照支出決策機構(gòu)同支付執(zhí)行機構(gòu)絕對分離的原則操作，在國庫部門內(nèi)部設(shè)立專門的稽核部門，形成有效的制約和相互牽制機制，使內(nèi)部監(jiān)督檢查制度化、經(jīng)?；_保財政性資金使用的真實性和合法性，防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生，確保財政資金安全。

（四）建立財政管理信息系統(tǒng)

國庫集中支付改革的實現(xiàn)依賴于國庫管理電算化水平的高起點、高質(zhì)量，國庫集中支付制度迫切需要構(gòu)建完善財政管理信息系統(tǒng)為目標，以軟件開發(fā)應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和信息資源開發(fā)為重點，積極推進財政信息化建設(shè)。積極推行地方財稅庫的橫向聯(lián)網(wǎng)財政部門、稅務(wù)部門及國庫是掌握國家財政收支的“三套車”，分擔著制訂財政政策及監(jiān)管、征收財政收入、保管財政資金的不同職責(zé)，應(yīng)加強三者間的信息溝通，加快財政資金入庫速度，減少庫外流通環(huán)節(jié)和時間，才能避免財政資金的流失，提高資金使用效率，因此，非常有必要盡快推行實施財稅庫的橫向聯(lián)網(wǎng)，建立財政管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

四、結(jié)論

國庫集中支付制度的改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于我國傳統(tǒng)國庫支付體制根深蒂固，再加之我國地域廣闊、地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，中央部門之間和各級基層單位情況復(fù)雜，尤其是有些事業(yè)單位的體制改革步伐落后較多，沒有能夠及時跟上財政整體規(guī)劃，所以以后的一段時間內(nèi)進行財政體制改革的難度和壓力會較大。推行國庫收付制度改革必須根據(jù)我國社會主義市場經(jīng)濟自身發(fā)展情況，在吸收和消化國際上發(fā)達國家的國庫收付制度管理成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，邊實踐邊總結(jié)完善，盡快探索出一條適合我國國情的國庫集中收付制度之路。

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（作者單位：廣西桂林市市政公用事業(yè)管理局）