關(guān)于出租車管理中公營危機的警示

王義高

一、重慶式“罷運”給我們的教訓

重慶市共有16000輛出租車，其中主城區(qū)出租車近9000輛，車子是3公里起租，起租金額是5元，單價1.2元/公里。重慶出租車罷工出于什么原因？現(xiàn)在看來是他們?nèi)粘＿\行中的一些基本問題沒有解決好，歸納起來就是“加氣難、黑車多、罰款多”，當然這是從城市公共管理看問題，然而出租車行業(yè)領(lǐng)域的權(quán)力壟斷產(chǎn)生的暴利和政府“設租”與“尋租”則是學者們討論的另外一個更深層次問題。重慶“罷運”時間的導火線是：一是加氣難，重慶市出租車的動力能源是天然氣，但天然氣總是供應緊張，時斷時有；二是重慶市政府部門對黑車整治不力，導致黑車泛濫；三是罰款多，平均每個出租車司機一個月要接到１０張罰款單。

這三大問題與正處在全球金融危機的時候，很多行業(yè)都在減薪、裁人，許多城市的出租車行業(yè)紛紛要求漲價，結(jié)果導致全國出租車行業(yè)出現(xiàn)了“重慶式罷運”，這對我們城市的公營事業(yè)管理是一個巨大考驗。我們來看看事件的“偶然性”和“必然性”。

1.信息反饋不及時。對于長期存在的“的士疾苦”無人問津，久拖不決，政府對交警亂罰款聽之任之，終于釀造成大禍。

此次罷運事件的發(fā)生，從某種意義上講“看似偶然，實屬必然”。重慶出租車“罷運”事件，暴露的是全國出租車管理的一個共性問題——“公司化剝削”、“壟斷暴利”的存在、普通的士司機運營收入日趨減少和運營不穩(wěn)定。

通過市政府的行政審批和“特許經(jīng)營”權(quán)利尋租（例如湖南省2004年特許經(jīng)營條例頒布），出租車經(jīng)營權(quán)成為公司的合法特權(quán)，而非政府有效管理的普通城市就業(yè)的公營資源，說到底，政府與公司管理的模式造就了公司一本萬利的“食利尋租“階層，他們“坐寶馬，勞動主體開的士”，勞動者利益因制度安排上的某些失誤造成這個行業(yè)的矛盾日漸激化，所以其必然性也就毋庸置疑了。

2.利益分配失衡。應該說，這一行業(yè)的利益失衡和利益矛盾，早已超越了社會生活的局部范疇，但是，規(guī)費重、加氣難和罰款多，直到出租車司機采取了罷工這種極端方式才得以“收買”的方式解決。卻印證了 “會哭的孩子有奶吃”那句話。長沙（12月12日）又搞所謂的價格聽證會，其實，在沒有解決好制度設計之前，反復去思考如何“分切蛋糕”毫無意義。就的士行業(yè)來說，運營數(shù)量與質(zhì)量之間的關(guān)系長期被忽視。

我們不要以為“補貼”和公司臨時讓利可以從根本上解決問題，國際經(jīng)驗表明，的士行業(yè)是一個可以通過市場化贏利的行業(yè)，過多地政府補貼無疑會增加財政負擔（北京除外）。據(jù)報道，僅免除出租車公司違規(guī)上漲的規(guī)費一項，許多的士司機至少每人每年可增收近萬元。如果不從根本上來改革出租車的運營模式，僅僅考慮政府補貼，重慶的做法會迅速形成其他城市的“示范效應”。

3.重罰惹的禍。的士產(chǎn)業(yè)長期的生存境況惡劣，但重慶的一條新規(guī)定卻被大多司機認為是真正的罷工導火索。重慶市運輸管理部門新近出臺針對出租車行業(yè)繞路、拒載等問題的嚴厲的專項整頓政策。據(jù)稱，這一政策自今年十月下旬執(zhí)行，政策規(guī)定：拒載一次罰款五百元，如果拒載孕婦或老人，罰款八百元。而且執(zhí)法部門罰款后，公司還要追加罰款。三次違規(guī)后吊銷出租車營運權(quán)。由此可見，不對矛盾進行“解剖麻雀”的方式工作，“重典”未必治亂，反而激化矛盾。所以我們講是出租車管理公司惹得“禍”，其實政府部門的簡單思維，在市場經(jīng)濟條件下，對公共事務管理的無知也是根源之一。

盡管重慶把這一突發(fā)事件轉(zhuǎn)化為了一次成功的政府公關(guān)行為，但問題遠沒有解決。因為，我們管理城市，絕對不能僅僅依靠這種亡羊補牢式管理方式，我們應該去尋找背后隱藏的制度化問題和城市公營事業(yè)的管理。

客觀上，歷史經(jīng)驗表明，人均收入達到1000至3000美元，一個國家就會進入社會矛盾的凸顯期。在全球金融危機之下，中國正快步進入這一時期。社會矛盾的頻發(fā)無時不在考驗政府的執(zhí)政智慧和底氣。若處置不當，矛盾就有可能惡化為社會危機。

二、罷工是反映激烈矛盾的“和平訴求”

出租車這個涉及公眾利益的行業(yè)被人視為暴利行業(yè)，但是成天辛苦的廣大出租車司機卻沒有獲得多少利益，在特殊利益集團的壓榨、畸形市場機制的擠壓下，成為現(xiàn)代的“駱駝祥子”。到底是誰惹的禍？“罪魁禍首”就是管理模式和出租車管理公司！政府為什么還要保護公司的利益，而置勞動者、城市公共利益和穩(wěn)定不顧呢？出租車行業(yè)是采取政府管制還是市場化運營？對于這些問題，2008年12月15日由清華大學中國與世界經(jīng)濟研究中心（CCW）舉辦的“出租車運營模式研討會”與會的經(jīng)濟學家和學者對此進行了深入的分析，與會者認為一些城市可以突破現(xiàn)行制度“先行先試”，尋找到一個良好的運營模式是關(guān)鍵。

我們從“政治學”的角度來看，這次“重慶式罷運”事件，說明中國沒有建立“共同利益”的“談判機制”，沒有建立勞動制度結(jié)構(gòu)上的談判平臺，政府僅僅有“危機對應”還遠遠不夠。此次重慶“罷運”事件沒有口號，沒有綱領(lǐng)，沒有明顯的組織者，他們幾近是自發(fā)、擴散式的方式成功實現(xiàn)了“罷運”，并終于得到重慶當局的積極回應。

據(jù)悉，此次罷工并沒有車輛聚集示威，發(fā)起者只是敦促司機們不要將車開上公路，這讓政府幾乎沒辦法作出反制。“是的，這和游行示威不一樣”，一位希望匿名的出租車司機說：“我們只是待在家里，沒有聚眾，他們就沒有理由抓人，有人追究的話大不了就說自己那天病了在家休息。”

這給全國的出租車行業(yè)尤其是那些覺得自己同樣受到不公平待遇的同業(yè)們以啟發(fā)。很快，一個月內(nèi)，在其他近二十個省市都出現(xiàn)了類似的出租車罷工運動。

從我們研究社會學和政治學的觀點出發(fā)，我們注意到，所有城市的“罷運”沒有采取 “集體上訪”，沒有到政府有關(guān)部門“鬧事”和“喊怨”，而是選擇罷工這種相對文明緩和的方式，一方面說明“上訪難”使得他們對上訪失去信心，另一方面，以消極的方式迫使政府積極對應，當然，我們從政治學領(lǐng)域來觀察，應當被視之一種進步。和平的集體抗議，避免劇烈的“群體性”事件。

不過僅僅把重慶出租車全城罷工事件看成是一場由勞資經(jīng)濟利益矛盾引發(fā)的公共事件個案那就大錯特了。一是是中國許多城市近來先后爆發(fā)出租車司機罷工事件，考驗著中央政府在勞動力市場擔憂日益升溫之際對工人示威活動的容忍限度，畢竟“次貸危機”導致全球經(jīng)濟減緩的底線遠沒有到來；二是溫家寶總理一再強調(diào)要解決“上訪難”問題，但重慶“罷運”這條渠道被完全棄用，沒有人可以預言今后還會發(fā)生什么？

非常耐人尋味的是“文革式”管理方法又再次體現(xiàn)。重慶當局在公開場合以及新聞發(fā)布會中多次指出，此次“停運”是一小部分人操縱策劃，而部分營運出租車遭遇一些“暴徒”打砸，致使“受阻”無法營運。當局相關(guān)部門負責人多次聲稱要嚴懲肇事者，出主謀，維護社會穩(wěn)定，保障行業(yè)秩序。顯然政府部門遵循了“文革”一貫的“定式”處理問題?，F(xiàn)在看來問題遠沒有那么簡單。

現(xiàn)在我們來看看重慶所采取的措施：

據(jù)市政府新聞發(fā)言人說：本著對人民高度負責的態(tài)度，市政府于當日召開了緊急會議，決定采取三項措施解決主城區(qū)部分出租汽車停運問題：一是市級相關(guān)部門通過積極爭取，每天新增10萬立方米CNG天然氣，緩解“加氣難”問題;二是政府將對出租汽車“份兒錢”實行價格管理，凡出租汽車更換車型增加的費用從11月起停止收取;三是公安機關(guān)和交通執(zhí)法部門，繼續(xù)采取高壓態(tài)勢，嚴厲打擊不法分子和非法營運，保護合法出租汽車駕駛員的生命、財產(chǎn)安全和權(quán)益。重慶出租車最終恢復正常營運。

三、城市公共事務和社會訴求責任與出租車運營模式改革應相適應

城市管理最根本的任務就是在城市中創(chuàng)造良好的物質(zhì)環(huán)境和文化環(huán)境，使居于其中的人們愉快地工作和生活，從而實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目標。

城市雖然不同于企業(yè)，它有著社會、道德和許多公共事務和社會訴求等方面的責任。我國計劃經(jīng)濟為主的城市治理模式中，政府通常被認為是城市治理的唯一主體。由于政府在城市治理中孤軍作戰(zhàn)，結(jié)果往往出現(xiàn)管不好、管不了的情況?，F(xiàn)代城市治理從社會系統(tǒng)工程的角度出發(fā)，要求城市中包括政府機構(gòu)在內(nèi)的各類組織和社會成員都要發(fā)揮治理主體的作用，以真正實現(xiàn)人民城市人民管的目標。我們的建議是：

（1）出租車行業(yè)應該建立起以政府為導的非營利組織（或非政府組織）來實現(xiàn)這個行業(yè)的管理模式的改革，以消除背后存在的“尋租”現(xiàn)象；

（2）采用出租車車主自治的治理模式，將最大利益和收入回歸于實際出租車運營者，建立起政府、管理公司和出租車司機三位一體的、利益均衡、自行協(xié)商一致的管理模式；

（3）采用數(shù)量、價格管制和質(zhì)量相結(jié)合的模式，以市場“看不見的手”激勵和政府公營事業(yè)價格管制相結(jié)合的模式，政府著重管理質(zhì)量與價格管制，而逐步取消數(shù)量管制，消除壟斷。

（作者單位：湖南省科學技術(shù)研究開發(fā)院）