中韓雇傭許可制勞務(wù)合作內(nèi)幕

孫正民

2008年8月25日，中國(guó)國(guó)家主席胡錦濤和韓國(guó)總統(tǒng)李明博簽署的《中韓聯(lián)合聲明》中重申：“根據(jù)兩國(guó)政府問(wèn)協(xié)議，啟動(dòng)雇傭許可制勞務(wù)合作，保護(hù)兩國(guó)勞務(wù)人員的合法權(quán)益”。雙邊勞務(wù)合作被提到如此重要的高度，在我國(guó)尚屬首例，這其中隱含著許多鮮為人知的內(nèi)幕。

一、韓國(guó)推行雇傭許可制的國(guó)際背景

早在2003年7月，韓國(guó)國(guó)會(huì)就以壓倒多數(shù)通過(guò)了《外國(guó)人雇傭許可制法案》，并于2004年8月開(kāi)始實(shí)施。中國(guó)首批入選韓國(guó)雇傭許可制派遣國(guó)家，但直到2007年4月溫家寶總理訪(fǎng)韓時(shí)，兩國(guó)政府才簽訂了《勞動(dòng)力派遣與諒解備忘錄》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《備忘錄》)。在此之前已有9個(gè)國(guó)家先后與韓國(guó)簽訂了《備忘錄》。

雖然中韓兩國(guó)政府簽訂了《備忘錄》，但是，勞務(wù)人員派遣工作卻遲遲未能啟動(dòng)。截至2007年9月，其他派遣國(guó)家已累計(jì)向韓國(guó)派遣了83，821名勞務(wù)人員。為此，我國(guó)不僅損失了數(shù)萬(wàn)名派遣名額，還導(dǎo)致1，800名自愿回國(guó)者失去了重返韓國(guó)就業(yè)的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重影響了中國(guó)政府的在外形象。

我國(guó)擁有豐富的勞動(dòng)力資源，要進(jìn)入韓國(guó)勞務(wù)市場(chǎng)，決策部門(mén)必須全面理解韓國(guó)勞務(wù)引進(jìn)政策變革的深層動(dòng)因，嚴(yán)格按照輸入國(guó)的要求運(yùn)作業(yè)務(wù)。任何固執(zhí)己見(jiàn)，抱殘守缺、爭(zhēng)權(quán)奪利的行為，都將貽誤商機(jī)。韓國(guó)的勞務(wù)引進(jìn)政策是面對(duì)所有派遣國(guó)家的，不可能因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家而修訂政策和法律。

首先，雇傭許可制替代產(chǎn)業(yè)研修制是韓國(guó)國(guó)內(nèi)不同利益集團(tuán)斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，任何國(guó)外勢(shì)力都無(wú)法改變。早在1993年10月，韓國(guó)第一位文職總統(tǒng)金泳三，為保護(hù)韓國(guó)中小企業(yè)主的利益，決定對(duì)外開(kāi)放勞動(dòng)力市場(chǎng)，建立了產(chǎn)業(yè)研修制。產(chǎn)業(yè)研修制是以犧牲外國(guó)勞動(dòng)者的人權(quán)和利益為代價(jià)的，因此，不斷遭到韓國(guó)輿論的批評(píng)。2003年，以保護(hù)勞動(dòng)者利益自居的平民總統(tǒng)盧武鉉，上任伊始便提出“廢除產(chǎn)業(yè)研修制，實(shí)行雇傭許可制”的政策主張，并取得了韓國(guó)國(guó)會(huì)的支持。雖然現(xiàn)任執(zhí)政黨——韓國(guó)大國(guó)家黨內(nèi)部對(duì)雇傭許可制略有微詞，但新上任的李明博總統(tǒng)依然堅(jiān)決維持國(guó)家的基本制度?？梢?jiàn)，雇傭許可制作為韓國(guó)解決勞動(dòng)力短缺的基本制度在長(zhǎng)期內(nèi)是不可能改變的。

其次，雇傭許可制取代產(chǎn)業(yè)研修制是韓國(guó)民主社會(huì)發(fā)展的必然，回歸只能是幻想。進(jìn)入21世紀(jì)后，韓國(guó)社會(huì)以更加開(kāi)放的姿態(tài)融入世界民主國(guó)家之林。在產(chǎn)業(yè)研修制下，外國(guó)研修生的勞動(dòng)權(quán)利和待遇無(wú)法受到《韓國(guó)勞動(dòng)基準(zhǔn)法》的保護(hù)。研修生被無(wú)辜辱罵、毆打、強(qiáng)奸、拖欠工資、起時(shí)工作等受害事件，不斷被韓國(guó)媒體曝光，引起了韓國(guó)150多個(gè)人權(quán)組織的強(qiáng)烈抗議。讓外國(guó)勞動(dòng)者和本國(guó)勞動(dòng)者一樣享受勞動(dòng)三權(quán)，是韓國(guó)民主社會(huì)進(jìn)步的呼聲，韓國(guó)雇主和派遣公司的抱怨猶如螳螂擋車(chē)，改變不了歷史的發(fā)展。

最后，雇傭許可制是產(chǎn)業(yè)研修制自我毀滅的結(jié)果?！皽缌鶉?guó)者，六國(guó)也，非秦也?！表n國(guó)的產(chǎn)業(yè)研修制是仿效日本建立的，旨在技術(shù)研修，而非從事勞務(wù)。目前，日本的研修制度仍然堅(jiān)持原來(lái)的宗旨，經(jīng)過(guò)不斷完善，引進(jìn)規(guī)模迅速擴(kuò)大。韓國(guó)只是借研修之名，行勞務(wù)之實(shí)。派遣公司與韓國(guó)中間商內(nèi)外勾結(jié)，向研修生收取高額出國(guó)費(fèi)用，導(dǎo)致研修生大量非法滯留，給韓國(guó)帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)研修制最終遭到了韓國(guó)社會(huì)的遺棄，走向了自我毀滅。

由此可見(jiàn)，韓國(guó)雇傭許可制的推行有其深刻的社會(huì)背景，是社會(huì)發(fā)展的必然選擇。我國(guó)政府主管部門(mén)和業(yè)界在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)對(duì)此缺乏足夠認(rèn)識(shí)，幻想著產(chǎn)業(yè)研修制的回歸，試圖沿用傳統(tǒng)模式來(lái)運(yùn)營(yíng)新型業(yè)務(wù)，結(jié)果吃虧是我們自己。

二、中韓雇傭許可制勞務(wù)合作談判的艱難歷程

中韓兩國(guó)隔海相望，交通便利，人民往來(lái)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，經(jīng)貿(mào)關(guān)系+分密切，中國(guó)居住著200多萬(wàn)朝鮮族，在產(chǎn)業(yè)研修制下，中國(guó)曾經(jīng)是韓國(guó)研修生的主要派遣國(guó)家。2004年8月，韓國(guó)推行雇傭許可制之初，就將中國(guó)列入了首批派遣國(guó)家，但是，雙方的談判歷程艱難曲折，最終不得不借助高層進(jìn)行外交斡旋。這其中既有韓方的一意孤行，也有中國(guó)政府部門(mén)間的權(quán)利之爭(zhēng)，凸現(xiàn)了我國(guó)對(duì)外勞務(wù)合作管理體制多頭對(duì)外、體制僵化等弊端。

1、2004年2月，韓國(guó)人力政策委員會(huì)決定，從原有的15個(gè)產(chǎn)業(yè)研修生派遣國(guó)家中，選擇8個(gè)國(guó)家作為雇傭許可制的勞務(wù)派遣國(guó)。中國(guó)榜上有名，國(guó)人皆大歡喜。

2、2004年3月，韓國(guó)通過(guò)中國(guó)駐韓國(guó)大使館向中國(guó)政府通報(bào)了上述事項(xiàng)，請(qǐng)求中國(guó)政府確定中方的勞動(dòng)力派遣主管部門(mén)。同時(shí)，受韓國(guó)人力政策委員會(huì)委托，韓國(guó)勞動(dòng)部對(duì)中國(guó)等派遣國(guó)家進(jìn)行了實(shí)地考察。

3、2004年5月，韓國(guó)勞動(dòng)部通過(guò)韓國(guó)駐中國(guó)大使館向中國(guó)政府通報(bào)了考察中發(fā)現(xiàn)的不足，要求中方明確勞動(dòng)力派遣主管部門(mén)，完善不足。韓方認(rèn)為，中國(guó)商務(wù)部和勞動(dòng)社會(huì)保障部均具備政府授權(quán)的勞動(dòng)力派遣管理職能，希望中國(guó)政府明確簽訂《備忘錄》的部門(mén)，并滿(mǎn)足《備忘錄》規(guī)定的條件。

4、在中國(guó)國(guó)內(nèi)，為爭(zhēng)奪雇傭許可制勞務(wù)的簽約權(quán)，主管外派勞務(wù)的商務(wù)部和主管境外就業(yè)的勞動(dòng)社會(huì)保障部，展開(kāi)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)過(guò)多方協(xié)調(diào)，2004年9月，中國(guó)外交部正式致函韓國(guó)政府，明確商務(wù)部為中國(guó)的勞務(wù)派遣主管部門(mén)，負(fù)責(zé)簽訂《備忘錄》，勞動(dòng)社會(huì)保障部將在國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力的招收方面予以配合。

5、中國(guó)商務(wù)部據(jù)此與韓國(guó)勞動(dòng)部進(jìn)行了多次磋商，強(qiáng)調(diào)中國(guó)現(xiàn)有的派遣模式，希望原有派遣機(jī)構(gòu)能參與派遣業(yè)務(wù)。韓國(guó)勞動(dòng)部認(rèn)為，雇用許可制勞務(wù)派遣工作必須由政府部門(mén)或公共機(jī)構(gòu)運(yùn)作，不能與產(chǎn)業(yè)研修生的派遣機(jī)構(gòu)相重復(fù)。這是為了增加派遣過(guò)程的透明度，防止再度出現(xiàn)不當(dāng)行為。上述標(biāo)準(zhǔn)適用于所有派遣國(guó)家，中國(guó)不能例外。事實(shí)上，韓國(guó)勞動(dòng)部希望簽約的是中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障部，而不是商務(wù)部。

6、2004年12月，韓國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了的《外國(guó)勞動(dòng)者雇傭法律修正案》。修正后的法律規(guī)定，《備忘錄》必須由韓國(guó)勞動(dòng)部長(zhǎng)官與派遣國(guó)家勞動(dòng)行政部門(mén)的長(zhǎng)官簽訂。如果派遣國(guó)政府內(nèi)沒(méi)有主管勞動(dòng)行政的機(jī)構(gòu)時(shí)，可以指定職能最為接近的機(jī)構(gòu)，并經(jīng)過(guò)韓國(guó)人力政策委員會(huì)審議后，方可由該機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官簽署。此時(shí)，當(dāng)年的派遣國(guó)家已全部簽署了《備忘錄》，該法案的目的是將中國(guó)商務(wù)部拒之門(mén)外。

7、2005年1月，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障部部長(zhǎng)鄭斯林訪(fǎng)問(wèn)韓國(guó)期間，就雇傭許可制相關(guān)問(wèn)題與韓國(guó)勞動(dòng)部長(zhǎng)官金大煥進(jìn)行了密切會(huì)談。鄭斯林表示，將盡快向韓方通報(bào)中國(guó)政府的正式立場(chǎng)。表明勞動(dòng)社會(huì)保障部介入該項(xiàng)業(yè)務(wù)的決心。

8、2005年4月，韓國(guó)勞動(dòng)部部長(zhǎng)金大煥在接受記者采訪(fǎng)時(shí)指出，“遲遲未能與中國(guó)簽署《備忘錄》的原因是：在選擇中國(guó)商務(wù)部還是勞動(dòng)社會(huì)保障部方面存在爭(zhēng)議。我們將在確認(rèn)中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障部作用的前提下，與中國(guó)商務(wù)部協(xié)商簽署《備忘錄》的相關(guān)事宜。如果中國(guó)派遣機(jī)構(gòu)的公共性、派遣費(fèi)用的透明性和勞動(dòng)社會(huì)保障部的作用得不到保障，我們將視中國(guó)政府缺乏誠(chéng)意，從而結(jié)束協(xié)商?！?/p>

9、鑒于韓方毫無(wú)協(xié)商誠(chéng)意，以及對(duì)中國(guó)政府內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)，2005年9月，在第12次中韓經(jīng)貿(mào)磋商聯(lián)席會(huì)上，中國(guó)商務(wù)

部宣布暫停協(xié)商。

10、2005年11月，中國(guó)國(guó)家主席胡錦濤出席在釜山舉行的APIC會(huì)議，經(jīng)過(guò)雙方外交努力，決定重啟雇傭許可制勞務(wù)談判。

11、2007年4月，溫家寶總理出訪(fǎng)韓國(guó)。迫于外交壓力，韓國(guó)勞動(dòng)部與中國(guó)商務(wù)部簽訂了《備忘錄》，從而結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)三年的艱難協(xié)商。

12、由于雙方在具體問(wèn)題上仍存在分歧。雇傭許可制勞務(wù)派遣工作一直沒(méi)能啟動(dòng)。2008年8月25日，兩國(guó)首腦簽訂《中韓聯(lián)合聲明》。重申“根據(jù)兩國(guó)政府間協(xié)議，啟動(dòng)雇傭許可制勞務(wù)合作，保護(hù)兩國(guó)勞務(wù)人員的合法權(quán)益。”

那么，為什么韓國(guó)勞動(dòng)部遲遲不愿同中國(guó)商務(wù)部簽署《備忘錄》呢?

韓國(guó)勞動(dòng)部始終認(rèn)為，商務(wù)部是中國(guó)派遣產(chǎn)業(yè)研修生的主管部門(mén)，雇傭許可制與產(chǎn)業(yè)研修制是相對(duì)立的制度。而中國(guó)派遣公司在向韓國(guó)派遣研修生過(guò)程中收取了高額費(fèi)用，導(dǎo)致研修生大量非法滯留。此外，由于中國(guó)研修生在入境前，沒(méi)有接受過(guò)專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)，造成頻繁更換工作場(chǎng)所。

事實(shí)上，上述問(wèn)題在其他派遣國(guó)家也普遍存在，這是韓國(guó)產(chǎn)業(yè)研修制所造成的，與主管部門(mén)沒(méi)有直接關(guān)系。韓國(guó)勞動(dòng)部的真實(shí)意圖是想和中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障部簽訂《備忘錄》。如果說(shuō)實(shí)行雇傭許可制是韓國(guó)內(nèi)政的話(huà)，那么，由哪個(gè)部門(mén)主管勞務(wù)派遣工作，同樣是中國(guó)政府的內(nèi)部事務(wù)，別國(guó)無(wú)權(quán)干涉。然而，恰恰是中國(guó)政府內(nèi)部的權(quán)利之爭(zhēng)，為韓國(guó)勞動(dòng)部提供了可乘之機(jī)。

三、韓國(guó)雇傭許可制項(xiàng)目在中國(guó)的實(shí)施

2007年4月，《備忘錄》簽訂后，中國(guó)商務(wù)部十分珍惜這一來(lái)之不易的外交成果。開(kāi)始轉(zhuǎn)變思路，重新選擇公共機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格按照《備忘錄》的要求，公開(kāi)招收程序，推行韓國(guó)語(yǔ)考試，明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保雇傭許可制勞務(wù)派遣工作的透明、公平和公正。

1、確立負(fù)責(zé)雇傭許可制勞務(wù)業(yè)務(wù)的中方公共機(jī)構(gòu)。

2008年4月，中國(guó)商務(wù)部明確所屬?lài)?guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)中韓雇傭許可制勞務(wù)人員的選拔和派遣工作?？紤]到對(duì)韓勞務(wù)合作的實(shí)際情況，商務(wù)部決定先在過(guò)去派遣研修生較多的山東、河南、天津、黑龍江、吉林和遼寧6省市進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步推開(kāi)。

2008年8月，商務(wù)部在審核選優(yōu)的基礎(chǔ)上，對(duì)外公布了山東省青州外派勞務(wù)服務(wù)中心、河南省新縣對(duì)外勞務(wù)合作管理局、黑龍江省商務(wù)廳國(guó)外經(jīng)濟(jì)合作處和吉林省對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)中心4家地方公共機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)助商務(wù)部國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局做好赴韓勞務(wù)人員的行前教育等工作。

2、公開(kāi)中韓雇傭許可制勞務(wù)的選拔和派遣程序。

為使人們了解中韓雇傭許可制勞務(wù)的招募、選拔和派遣程序，增加派遣過(guò)程的透明度，2008年7月，商務(wù)部國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局對(duì)外公布了中韓雇傭許可制勞務(wù)合作流程圖。凡符合條件的勞務(wù)人員，首先要到商務(wù)部指定的當(dāng)?shù)毓矙C(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)名；通過(guò)韓國(guó)語(yǔ)考試、體檢、辦理護(hù)照后，商務(wù)部國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局編制求職者名單，并傳送給韓國(guó)人力公團(tuán)；韓國(guó)人力公團(tuán)負(fù)責(zé)向取得雇傭許可的韓國(guó)雇主推薦求職者，求職者與雇主簽定雇傭合同；韓國(guó)人力公團(tuán)代雇主向韓國(guó)法務(wù)部申請(qǐng)簽證許可，商務(wù)部國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)簽證，并組織勞務(wù)人員出境韓國(guó)人力公團(tuán)接收勞務(wù)人員、進(jìn)行就業(yè)教育和體檢，并向雇主移交。

3、對(duì)求職者實(shí)施韓國(guó)語(yǔ)考試選拔制度。

韓國(guó)語(yǔ)能力考試(EPS－KLT)是中韓雇傭許可制勞務(wù)合作的重要環(huán)節(jié)，只有通過(guò)考試的勞務(wù)人員才有機(jī)會(huì)赴韓務(wù)工。該考試由商務(wù)部國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局和韓國(guó)人力公團(tuán)共同組織，韓方負(fù)責(zé)考試試題、題庫(kù)的制定、判卷和公布考試成績(jī)。屆時(shí)，商務(wù)部將向社會(huì)發(fā)布報(bào)名公告，采取網(wǎng)上報(bào)名和公共機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)名的方式，如報(bào)名人數(shù)超過(guò)規(guī)定的應(yīng)試名額，將采取電腦抽簽方式確定最終應(yīng)試者名單。

為便于勞務(wù)人員備考，2008年8月，商務(wù)部國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局對(duì)外公布了韓國(guó)人力公團(tuán)提供的韓國(guó)語(yǔ)考試題庫(kù)及答案，并附有考試說(shuō)明、輔導(dǎo)教材和聽(tīng)力錄音。考試試題將從題庫(kù)中隨機(jī)抽取，不會(huì)超出此題庫(kù)范圍。我國(guó)首次韓國(guó)語(yǔ)能力考試(EPS—KLT)將于12月28日舉行，允許參加考試人數(shù)20000人，計(jì)劃招收3500名求職者?？荚嚱Y(jié)果將于2009年1月8日公布。

4、雇傭許可制勞務(wù)的派遣工作。

通過(guò)韓國(guó)語(yǔ)能力考試確定求職者名單后，韓國(guó)公共機(jī)構(gòu)安排企業(yè)、辦理簽證許可需要1個(gè)月左右；中國(guó)公共機(jī)構(gòu)辦理簽證和組織出境也需要半個(gè)月，預(yù)計(jì)2009年春節(jié)之后，我國(guó)首批雇傭許可制勞務(wù)將進(jìn)入韓國(guó)市場(chǎng)。

“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)，猶抱琵琶半遮面”。中韓雇傭許可制勞務(wù)合作的基本框架已經(jīng)出臺(tái)，勞務(wù)人員走出國(guó)門(mén)指日可待。我們欣慰地看到，通過(guò)今年4月中央政府的大部制改革，今后我國(guó)的對(duì)外勞務(wù)合作和境外就業(yè)工作將由商務(wù)部統(tǒng)一管理，長(zhǎng)期以來(lái)部門(mén)之間權(quán)責(zé)不清、相互扯皮的弊端將得到徹底根除，人們期待著我國(guó)的外派勞務(wù)工作在更寬領(lǐng)域、更高層次和更大范圍內(nèi)取得進(jìn)展。