電力全行業(yè)虧損再顯電價改革難題

邢少文

這就是目前電企虧損所面臨的一個困境：不斷的“政策性虧損”后又獲財政補貼和注資，看上去似乎是一種“壞的循環(huán)”。

2008年對于電力企業(yè)而言，是比較難過的一年，行業(yè)全面虧損的事實已成定局。五大國資委直屬發(fā)電集團頻繁的人事變動、煤電沖突的加劇、電力需求的大幅下滑等等，令目前電力工業(yè)領(lǐng)域存在的矛盾與問題再次凸顯。

繼傳出國資委有意注資五大發(fā)電集團的消息之后，1月12日在北京召開的2009年電力監(jiān)管工作會議上也傳出消息，電監(jiān)會將于今年會同有關(guān)部門，推動電價改革，并開展電力體制改革綜合試點工作。

但在市場人士看來，電力體制改革歷經(jīng)30年，其中多有反復(fù)，包含著復(fù)雜的利益博弈，在電力需求仍有可能繼續(xù)下滑，電力行業(yè)利潤前景并不樂觀的2009年，電價改革能夠推動的可能性究竟有多大?

政策性虧損

2008年隨著制造業(yè)陷入低迷，作為國民經(jīng)濟運行“命脈”之一的電力工業(yè)亦未能幸免。

來自中國電力企業(yè)聯(lián)合會(簡稱中電聯(lián))的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008年前三季度，華能、大唐、華電、國電和中電投等五大發(fā)電集團共虧損268.36億元，其中，火電行業(yè)平均毛利率、平均凈資產(chǎn)收益率均排名全行業(yè)倒數(shù)第一，分別為6.12％和－2.72％。

今年1月，包括華電國際、國電電力、國投電力、大唐電力等電力上市公司也紛紛發(fā)布了2008年年報預(yù)虧和預(yù)減公告。以華能國際為例，2008年三季度單季虧損額就達(dá)到了26.3億元。

“2008年全行業(yè)虧損已成定局?！睎|方證券電力行業(yè)資深分析師胡仲華對本刊記者說。

一方面是由于2008下半年受金融危機影響，企業(yè)電力需求量持續(xù)下滑，一方面是電煤價格在2008年一路飆升，電力企業(yè)的生產(chǎn)成本大幅飆升，而作為公用事業(yè)行業(yè)，電力價格實行計劃定價，在價格上升通道不暢的情況之下，導(dǎo)致了電力企業(yè)的虧損。

根據(jù)中電聯(lián)最新發(fā)布的《2008年全國電力工業(yè)統(tǒng)計快報》，2008年發(fā)電量僅增長5.2％，創(chuàng)下10年來最低水平；裝機增速為10.3％，全國6000千瓦及以上電廠累計平均設(shè)備利用小時數(shù)為4677小時，同比降低337小時。根據(jù)預(yù)測，2009年上半年，這一數(shù)字可能繼續(xù)降低。

煤炭價格的大幅上漲，被電力行業(yè)認(rèn)為是造成2008年發(fā)電企業(yè)虧損的主要原因，自2007年開始，隨著石油等能源價格的大幅攀升，煤炭價格也隨之大漲，2008年前三個季度，煤炭價格漲幅超過了50％。

在中國的電源結(jié)構(gòu)上，火電發(fā)電占了行業(yè)電源結(jié)構(gòu)的78％，水電、風(fēng)電以及其它新能源發(fā)電所占的比重較小，由于火電生產(chǎn)主要依賴于煤炭，因此煤炭成本成了發(fā)電企業(yè)的主要成本，電煤成本占了了發(fā)電成本的70％。煤炭價格的上漲，無論是對以五大發(fā)電集團為主的央企，還是地方國有電力企業(yè)，都形成了成本壓力。

在兩頭受堵的情況下，電企的虧損被國資委定義為“政策性虧損”，據(jù)國資委統(tǒng)計2008年1到10月，五大發(fā)電企業(yè)因電煤價格和售電價格倒掛影響利潤551億元。

按照國家發(fā)改委制定的“煤電聯(lián)動”機制，煤價上漲超過8％，電價也隨之做出調(diào)整，但在2008年，發(fā)改委只小幅上調(diào)過兩次上網(wǎng)電價，“難以消化煤炭價格上漲所帶來的成本壓力”。胡仲華說，虧損的壓力只能由電企承擔(dān)。

正是在這樣的背景之下，桂冠電力獲得財政部3000萬元災(zāi)后重建財政補貼消息一傳出，市場上關(guān)于國資委將向五大發(fā)電集團注資以緩解企業(yè)財務(wù)壓力的傳聞也沸沸揚揚，既是“政策性虧損”，財政補貼也成為理所當(dāng)然。

根據(jù)國資委的統(tǒng)計，不少發(fā)電企業(yè)的負(fù)債率已達(dá)到80％以上，按照國資委提出的對央企注資的條件，企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率要達(dá)到90％以上?！澳壳吧鲜泄镜馁Y產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)達(dá)到80％，我們的估計，集團的負(fù)債率應(yīng)該比這個數(shù)字要高?！焙偃A說。

“國資委注資應(yīng)該不是空穴來風(fēng)，如果今年上半年的情形繼續(xù)惡化，應(yīng)該是有可能的?！焙f。

煤電博弈

由于電力需求的下滑，也使得長期以來煤電之間的矛盾顯得激烈起來。

2003年電力體制改革，廠網(wǎng)分開后，國務(wù)院逐漸放開了發(fā)電用煤價格。2006年，國家又取消了對重點電煤合同的政府指導(dǎo)價，讓電煤價格完全由市場調(diào)節(jié)。

價格放開后，電煤價格這幾年一直處于上升通道，據(jù)電監(jiān)會統(tǒng)計，全國電煤的平均價格(不含運輸費用)2002年是167元／噸，2003年為253元／噸，2005年為270元／噸，2006年為281元／噸，2007年上升到304元／噸，2008年比2007年漲幅達(dá)到10％。

但在發(fā)電領(lǐng)域，不論是上網(wǎng)價還是終端價，定價權(quán)目前仍然掌握在國家發(fā)改委的手中。這即是備受質(zhì)疑的“市場煤，計劃電”體制。

“在以往，煤電雙方簽訂合同也會因談判拖上一段時間，但不像今年這么激烈?！焙偃A說。

在去年12月底于福州舉行的2009年全國煤炭產(chǎn)運需銜接合同匯總會上，煤電沖突演繹至最高潮，由于對合同煤價格的爭執(zhí)不下，五大發(fā)電集團及其下屬發(fā)電企業(yè)拒絕簽訂2009年重點電煤合同。

由于在煤炭行業(yè)，除了神華和中煤是央企，其余大部分是地方國企，因此，目前雙方的博弈也被看成是地方與央企的一種博弈。事實上，在福州產(chǎn)運需銜接合同匯總會之前，產(chǎn)煤重地山西省便開始進行限產(chǎn)計劃，山西省煤炭工業(yè)局要求各國有重點煤炭企業(yè)和已批準(zhǔn)實現(xiàn)機械化開采的地方骨干礦井一律不準(zhǔn)超能力生產(chǎn)，2009年1月各國有重點煤企的原煤生產(chǎn)計劃為1815萬噸，比去年2882萬噸的產(chǎn)量減產(chǎn)幅度超過37％。

“通過限產(chǎn)來提價，”在這個博弈的過程中，“地方政府為了保煤價，傾向于保護地方企業(yè)?！焙偃A認(rèn)為。而地方煤企認(rèn)為目前五大集團利用壟斷地位，向煤企施壓。對于煤炭企業(yè)而言，由于從2008年1月1日起，煤炭行業(yè)的增值稅從13％上調(diào)到17％，增加了4個百分點，自然要考慮在合同煤上爭取價格上的優(yōu)勢。

一位受訪人士認(rèn)為，在發(fā)電領(lǐng)域，雖說投資主體已經(jīng)多元化，但外資和民營企業(yè)由于拿不到合同煤，很多已經(jīng)退出或撤走。2008年，五大發(fā)電集團整合地方企業(yè)，加強國有化的趨勢也日漸明顯。

與五大發(fā)電集團抱團拒簽的方式不同，地方電企采取了相對靈活的方式，如粵電力和深能源則采取了“定量不定價”的方式，如果市場煤價格下跌，則相應(yīng)調(diào)整合同煤的價格。

“地方電企不太可能像五大集團那樣容易形成價格同盟，五大集團的市場占有量畢竟占了差不多50％?！被涬娏σ晃蝗耸繉τ浾哒f。

不過，市場對于雙方最終達(dá)成簽約的前景仍然比較樂觀，進入10月份之后，煤炭價格開始大幅回落，跌至2008年初的水平，

電煤運輸費用也出現(xiàn)大幅下降。但到了今年1月，電煤價格又有所反彈?！澳瓿蹼p方不太可能簽訂合同，現(xiàn)在能源價格的波動幅度這么大，電力企業(yè)自然要觀望一段時間。”廈門大學(xué)能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強對記者說，“如果雙方繼續(xù)爭議，發(fā)改委最終會出來協(xié)調(diào)的，用不著擔(dān)心?！?/p>

電價改革難題

煤電雙方間的爭執(zhí)之所以如此強烈，在于“煤電聯(lián)動機制”的失效。

第一次、第二次煤電聯(lián)動分別在2005年4月22日、2006年6月29日實行，但2008年煤炭價格上漲最厲害的時候，第三次煤電聯(lián)動的靴子卻遲遲沒有落地。

“煤電聯(lián)動機制原本就是作為電價市場化的一種過渡性措施，在市場煤計劃電的這種機制下，很難發(fā)揮真正的效用，發(fā)改委不可能完全監(jiān)控和限制雙方的成本。解決問題的關(guān)鍵，還在于電價定價機制的市場化?！绷植畯娬f。

但在很多人看來，就在目前的這種體制之下，電價市場化的改革前景難以樂觀，“起不到多大的作用，”粵電力上述人士說。原因在于，不同于發(fā)電側(cè)競爭格局的形成，在輸配電環(huán)節(jié)仍然是電網(wǎng)壟斷，這意味著一旦競價上網(wǎng)，就更加加強了電網(wǎng)的壟斷，不利因素全堆在發(fā)電側(cè)，發(fā)電企業(yè)要承擔(dān)虧損。

“電力行業(yè)的國企壟斷不破，電價改革就會落空?！绷植畯娨嗾J(rèn)為。在2008年電力需求大幅下滑之前，電力一直處于供不應(yīng)求的緊張狀態(tài)，使得競價行為沒有發(fā)生，現(xiàn)在在電企虧損的情況下，更難以推進電價競價。

在此之前，即使是電價上調(diào)，也主要是上網(wǎng)價格上調(diào)，在終端電價上，由于涉及公用利益，終端電價的上調(diào)幅度有限?！澳壳暗膬r格聽證會沒有意義，因為政企不分，成本不公開不透明，特別是電網(wǎng)企業(yè)的成本?！边@一系列的因素都導(dǎo)致了電價改革的遲遲未能推動。

2008年，包括寧夏、青海、云南、廣西等八個省市曾經(jīng)嘗試進行“區(qū)域競價”，但最終被國家發(fā)改委叫停，主要原因是地方政府的自主定價行為有可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的宏觀調(diào)控目標(biāo)落空，違背了宏觀調(diào)控“給高耗能企業(yè)加價”的初衷。

在個別地區(qū)，亦曾嘗試過“直供電”的改革，以改變電網(wǎng)的壟斷，改變發(fā)電企業(yè)的市場自主權(quán)，但改革的試點并不成功，其中亦有著多方利益的博弈。

林伯強認(rèn)為，定價權(quán)和項目審批權(quán)都掌握在政府的手中，導(dǎo)致電力價格信號的不明顯，對行業(yè)的效率推進作用很有限。發(fā)改委應(yīng)該放開對能源價格的完全管制，只有在上漲幅度超過一定的界限時，才干預(yù)。

中國能源研究會副秘書長、電力專家朱成章說：“電力工業(yè)對居民用電、農(nóng)業(yè)用電、支農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)惠數(shù)額巨大，電價市場化之后，這部分優(yōu)惠可能要政府補貼，但如果政府對理順電價不下決心，就無法改變這個情況?！?/p>

這就是目前電企虧損所面臨的一個困境：不斷的“政策性虧損”后又獲財政補貼和注資，看上去似乎是一種“壞的循環(huán)”。