上海居住證３．０版

傅學(xué)里

關(guān)注社會改革

2004年初，在梳理新領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政一年的作為后，本刊曾提出，2003年是社會問題最為突出、社會效應(yīng)空前放大的一年，謂之“社改元年”，并提出了從經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向制度建設(shè)、社會良性變革的第二次轉(zhuǎn)型的概念。

其間經(jīng)過無數(shù)爭論、反復(fù)、博弈，2009年之初，我們看到；社會改革正全面推進(jìn)。無論教育、醫(yī)療、社保，還是戶籍制度，舊的樊籬在瓦解，而新的模式遠(yuǎn)未成型。社改與每一個(gè)人的利益關(guān)系更密切，誰不關(guān)心子女會接受什么樣的教育?誰不關(guān)心戶口問題?

更重要的是，與政改的步履惟艱相比，社會改革是民眾參與公共事務(wù)、改變黨政主導(dǎo)一切的可行領(lǐng)域。在這方面，孫中山關(guān)于政治的定義——政，就是眾人之事，治，就是管理——再合適不過了。眾人之事，自然需要眾人一起參與管理。

從某種意義上說，此輪社會改革將決定中國人的未來。

對現(xiàn)有的上海居住證版本——準(zhǔn)戶口標(biāo)準(zhǔn)的2.0版本，上海市委書記俞正聲發(fā)出修正令，正待升級為3.0版本，居住證與戶籍銜接的原則已經(jīng)敲定，升級條件則正在制定中，“基本思路就是把指標(biāo)管理改為條件管理，把入戶的門開大點(diǎn)，達(dá)到條件就轉(zhuǎn)為上海戶口”。而市長韓正透露，2月份將會有相關(guān)文件出臺。

居住證是上海這個(gè)特大移民城市轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)物，在不觸及老上海人既得利益的情況下，部分犧牲新上海人的社會福利為代價(jià)換取發(fā)展效率，號稱“戶口不遷、編制不轉(zhuǎn)、智力流動、來去自由”，意在引來一個(gè)知識階層打造人才高地，以提升城市綜合競爭力。

然而實(shí)施效果大打折扣，甚至“上海想要的人才”亦被這個(gè)制度繁瑣的申請程序與不完整的市民待遇潑冷水，有的扭身就走，有的半途離去。2008年1月，來滬不到3個(gè)月的俞正聲在上海兩會上坦言，上海的人才政策、人口政策要調(diào)整，要海納百川，“心態(tài)要更加開放”。

不久，俞正聲更是說了一番令新上海人為之動容的話：“人才不只是博士碩士海歸，包括我們工人也算是人才，包起帆(現(xiàn)任上海國際港務(wù)(集團(tuán))股份有限公司副總裁)就是工人啊。包括我們農(nóng)民工中間，也有人才上海工人階級總要補(bǔ)充啊?！?/p>

在上海灘，久撼不動的戶籍制度改革之門開始傳來開啟的“咿呀”聲。

尷尬新上海人

2008年底上海市人大公布消息稱，截至2007年底上海常住人口總量為1858萬人，截至2008年上半年累計(jì)發(fā)放居住證600余萬張。另一個(gè)事實(shí)是，上海戶籍人口從1993年起持續(xù)負(fù)增長至今。也就是說，600多萬上海新移民基本上拿的是居住證。

這是一個(gè)超級龐大的群體，他們?nèi)淌苤皽?zhǔn)上海人”身份在工作、生活中的種種不便，為這座移民城市揮汗如雨，然而由于舊移民或多或少有著不希望后來者分享上海發(fā)展成果的“圍城觀”，這座城市拒絕在子女教育、國民福利、辦理護(hù)照、辦理婚姻登記手續(xù)等諸多方面給予“準(zhǔn)上海人”全部市民待遇。

這是一種制度性的“整體排斥”，而非對新移民設(shè)置先來后到的分級分段共享門檻。誠然，比起暫住證，居住證是一個(gè)進(jìn)步，上海創(chuàng)造性地將部分社會福利與居住證掛鉤，比如通過居住證賬號繳納“三金”，即養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金。但與戶籍人口市民待遇有著質(zhì)的差別，因?yàn)榫幼∽C持有者年滿60歲后必須回到戶籍屬地享受養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，即使他在上海擁有住房。

“沒有拿到戶口的將來退休只能同原籍，對于這些人我們現(xiàn)在只能含糊其辭，安慰他們說將來戶口制度是會取消的?！鄙虾Ｒ晃淮髮W(xué)校長如是說。這所大學(xué)每年新進(jìn)教師50到60人，其中有30人左右具有正高職稱，不到10人能拿到戶口，大多數(shù)申領(lǐng)上海居住證。

這是《上海市居住證制度暫行規(guī)定》最遭人詬病的一點(diǎn)。事實(shí)上，這是把新移民當(dāng)作這座城市發(fā)展的“人才工具”，帶有較強(qiáng)的功利特征，夢想新移民擁有“蠟炬成灰淚始干”的奉獻(xiàn)精神，一旦失去使用價(jià)值即拋棄之。事實(shí)上，當(dāng)初居住證持有者被納入社會保障體制，原因是這能擴(kuò)大上海社保資金來源、解決社?；鸩蛔愕睦щy局面。

不過，推行居住證不全是功利主義，為持證者提供社會福利和公共服務(wù)的理念亦部分被執(zhí)行。譬如一開始，發(fā)證機(jī)關(guān)上海市公安局還為居住證持有者辦理護(hù)照。遺憾的是，不久這項(xiàng)公共服務(wù)就被取消了，原因是目前護(hù)照一般都由戶口所在地辦理，上海市公安局必須致函戶口所在地派出所核實(shí)相關(guān)信息，工作量因而增加，耗資耗時(shí)耗力，終于停辦了。

上海市公安局省事了，新上海人出國公務(wù)或旅游卻麻煩了，必須親自趕回戶口所在地辦理。媒體上時(shí)有披露誰誰又錯(cuò)失去美國培訓(xùn)的機(jī)會了，這說明，“人才服務(wù)上海”與“上海服務(wù)人才”之間不盡對稱。俞正聲到上海后，他嚴(yán)肅地對上海官員說，“我們戶口政策要調(diào)整，但人才政策不光是戶籍政策，還應(yīng)該關(guān)心人，尊重人?！?/p>

否則，上海付出的代價(jià)是人才的流失。

上海市委組織部主辦的《組織人事報(bào)》曾刊登一則消息，報(bào)道滬上某科研院所持居住證的欒先生，為孩子的前途著想，終止了與該研究所的聘任關(guān)系，“挈婦將雛”返回東北。原因是，持上海居住證的應(yīng)屆高中生，只能報(bào)考上海本市大學(xué)。也就是說，欒先生的孩子再優(yōu)秀，都與清華北大等名校無緣，欒先生不得不棄上海而去。

事實(shí)上，自2002年出臺，2004年升級為2 0版的上海居住證制度，已具備“準(zhǔn)市民待遇”水平，但居住證2.0版本種種弊端已令像欒先生這樣的人才即使已經(jīng)待了數(shù)年，亦不得不離開。上海有媒體將這種現(xiàn)象稱為“留才短期效應(yīng)”。

上海居住證是在新上海人對老上海人貴族化的就業(yè)觀念和實(shí)際的就業(yè)崗位不斷造成沖擊的背景下誕生的，由于擔(dān)憂生活質(zhì)量被挑戰(zhàn)，老上海人傾向于維持人口現(xiàn)狀，居住證明里說是“引智工程”，暗里它則有“防洪工程”的作用，替老上海人擋住新移民一步到位分享上海的發(fā)展成果。

事實(shí)上，新上海人在申請辦理居住證的過程便可充分領(lǐng)略這種保守觀念。這一點(diǎn)，已經(jīng)讓很多人才不愿意來上海，而來者第一關(guān)就是要直面被排斥的尷尬。除了滿足本科以上學(xué)歷，在滬固定住所，供職公司注冊超100萬等條件外，新上海人還發(fā)現(xiàn)人才服務(wù)中心服務(wù)差強(qiáng)人意，不少人領(lǐng)取的是一年期居住證，10個(gè)月后得重新提交續(xù)辦材料，但連年遭遇新規(guī)，又得準(zhǔn)備新材料，不勝其煩。

申辦過程的繁瑣與麻煩就像這個(gè)制度的表情，反映的是居住證2.0版本下的上海人才環(huán)境，其別名“上海綠卡”名不副實(shí)。像美國綠卡，可以升級為美國國籍，通道暢通，但上海居住證制度誕生之時(shí)卻沒有架設(shè)與上海戶籍的通道。

千呼萬喚始出來，2008年底，上海終于鄭重宣布，上海居住證與戶籍的銜接辦法原則已定，改革開放之窗浦東將第一個(gè)試水升級居住證為3.0版本。

3.0版本有限進(jìn)步

一旦通道打通，居住證將成為戶籍制度的一部分，成為真正的“上海綠卡”。

來自上海官方的信息，這次革新主要包含三個(gè)方面的內(nèi)容，除了打通居住證和戶籍的通道，還將簡化居住證申辦程序，更重要的是改變上海戶籍管理模式，變指標(biāo)管理為條件管理。這是革命性的，從此微觀調(diào)控人口規(guī)模將變成宏觀調(diào)控。

多年來上海把持戶籍門檻之嚴(yán)格，為古今中外之傳奇。上海媒體曾自豪地報(bào)道說，首批獲得《上海市居住證》者，既有正當(dāng)壯年的美籍華人、上海證交所副總裁劉嘯東，也有年過六旬的中國工程院院士、上海大學(xué)計(jì)算機(jī)工程與科學(xué)學(xué)院院長李三立。也就是說，居住證制度起到了分洪作用，連院士也居尊準(zhǔn)市民。其實(shí)，上海仍保留少量戶籍指標(biāo)引進(jìn)人才的政策，但重點(diǎn)面向13大類上海經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的緊缺人才，比如金融人才、軟件設(shè)計(jì)人才等，但每年約1.5萬個(gè)指標(biāo)發(fā)放后上海戶籍人口依然負(fù)增長，管控之嚴(yán)可見一斑。

上海市人事局局長肖貴玉曾向記者談及居住證對新上海人的困擾。比如，一個(gè)博士生從大學(xué)畢業(yè)，進(jìn)到上海拿的是居住證，在上海工作三五年之后，很多需求就出來了，比如談婚論嫁，在傳統(tǒng)觀念里面，大家認(rèn)為只有拿了上海戶籍才是真正的上海人，他就處在一種不穩(wěn)定的狀態(tài)，心理造成一定的壓力和不便。

上海市政協(xié)委員、華東師范大學(xué)教授吳瑞君曾建議，持有10年居住證后可轉(zhuǎn)為滬籍，這是破解新上海人沒有歸屬感的良策。此外，他還建議，轉(zhuǎn)為戶籍之前，出入境和婚姻登記等可實(shí)施第三方登記和服務(wù)制度，為居住證持有者提供必要的公共服務(wù)。政府正在閉門研究討論中的居住證3.0版本會采納這些意見嗎?

具體劃定居住證3.0版本銜接戶籍的年限，其實(shí)是給上海時(shí)間來打開大門。另一方面，在大門仍然緊閉的數(shù)年里，為居住證持有者提供必要的公共服務(wù)尤為關(guān)鍵。為了明天轉(zhuǎn)為戶籍，居住證持有者真的會忍受數(shù)年缺乏公共服務(wù)的口子?如果居住證3 0版本只解決“明日”問題，對“今日”問題置之不理，那是最大的遺憾。稀缺的公共資源如何讓大家利益均沾又能體現(xiàn)“工齡優(yōu)勢”，得有一套分享規(guī)則。然而，上海媒體卻報(bào)道說，居住證的功能經(jīng)過多次技術(shù)性調(diào)整，已經(jīng)是“準(zhǔn)市民待遇”，居住證本身的功能擴(kuò)展已難有更大的突破。

換言之，居住證功能再突破，就是“市民待遇”了，那就觸及戶籍人口既得利益，“對于生活質(zhì)量的擔(dān)憂會使上海本地人傾向于維持人口現(xiàn)狀，不太愿意與其他人分享上海的發(fā)展成果”。隨著大量較高素質(zhì)的新上海人的流入，一部分本地土生土長的老上海人已經(jīng)在市場化的過程中逐漸成為新的弱勢群體，這個(gè)現(xiàn)實(shí)正在左右人們對人口問題的看法。

事實(shí)上，居住證升級換代問題就是在動戶籍制度的奶酪。種種跡象表明，保持既定的人口控制目標(biāo)以保持戶籍人口的既得利益的傳統(tǒng)思路正在變化，上海已表露出愿意承擔(dān)短時(shí)期內(nèi)人口規(guī)模的適度擴(kuò)張作為上海綜合競爭能力提高和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必要代價(jià)。15年來戶籍人口持續(xù)負(fù)增長，但2009年居住證與戶籍的銜接改革后就可能會止跌為升。

華東師范大學(xué)人口研究所的桂世勛教授受托主持了上海市2001－2050年戶籍人口發(fā)展趨勢的多方案預(yù)測，他認(rèn)為切實(shí)可行的方案是，上海戶籍人口2010年為1400萬左右，2020年為1500萬左右。未來數(shù)年上海戶籍人口基本盤不會離這個(gè)基數(shù)太遠(yuǎn)。而目前，上海戶籍人口已在1379萬上下。

可以肯定地說，新上海人有奶酪吃了，但眼下數(shù)量有限。

仍是功利政策?

2009年伊始，溫家寶總理宣布七大搶救失業(yè)措施，其中有一條涉及戶籍制度，要求4個(gè)直轄市以外的次級城市，取消大學(xué)生落戶限制。盡管國務(wù)院沒有要求，但第二天上海立即表態(tài)，“本市高校的非上海生源畢業(yè)生在滬創(chuàng)業(yè)并吸納本市勞動者就業(yè)的，在申請戶籍時(shí)予以政策傾斜”。

檢視上海戶籍改革軌跡，人們不無遺憾地發(fā)現(xiàn)，這類權(quán)宜之計(jì)或功利主義貫穿其中。加上這次居住證升級換代與戶籍銜接的探索，上海戶籍制度已經(jīng)經(jīng)歷三次大變革。此次變革離不開俞正聲的親民施政，但就改革動力而言，起因是“人才饑渴癥”。

復(fù)旦大學(xué)人口研究所所長彭希哲教授被稱為滬上最權(quán)威的人口學(xué)者，他預(yù)測說，如果不實(shí)施更為積極的人口政策，未來上海將遭遇危機(jī)：一是，人口的極端老齡化以及由此產(chǎn)生的相關(guān)的社會保障體系的危機(jī)和老年人口生活水平的下降；二是，勞動力素質(zhì)和價(jià)格優(yōu)勢的消退，上海整體綜合競爭能力降低，中心城市地位喪失。

1月13日，上海市十三屆人大二次會議浦東新區(qū)代表團(tuán)審議《政府工作報(bào)告》，俞正聲介紹：“上海民生第一大問題就是社保的可持續(xù)。”上海社?，F(xiàn)在的城鎮(zhèn)參保人口要少于總?cè)丝冢?008年，上海市本級財(cái)政用于填補(bǔ)社?！翱吡钡馁Y金就達(dá)到100多億元之多。其背后的原因就是參加上海社保的年輕人越來越少，而上海的老年人口比重又高，社會保障的負(fù)擔(dān)重，造成目前財(cái)政很大一塊要被用于補(bǔ)貼社?；鸬牟蛔?。

比起第一個(gè)危機(jī)，第二個(gè)危機(jī)最讓上海執(zhí)政者緊張。

記者了解到，與上海僅有30分鐘動車組距離的蘇州2007年就向國務(wù)院申請建成特大城市的發(fā)展規(guī)劃，并提出了趕超上海的目標(biāo)。而浙江杭州、寧波等城市省域內(nèi)放開戶籍制度呼之欲出，溫州不久更會成為全國第一個(gè)自由遷移城市。上海面臨著與周邊城市對高素質(zhì)人才的激烈爭奪。數(shù)字顯示，上海戶籍適齡人口中，每一萬人擁有大學(xué)生1210人，與香港、新加坡、東京、紐約、倫敦等國際大都市相比，差距非常明顯。然而，越是高素質(zhì)人才對公共服務(wù)越敏感。

然而，如果戶籍大門只對知識階層打開，依然是以犧牲社會公平為代價(jià)、追求發(fā)展效率。正如俞正聲到上海后提問上海官員的那樣：“上海人連工人農(nóng)民都不愿意做了，外地人愿意來做工人，為什么不能把他們變成上海的市民啊?”俞正聲自己的答案是，“總要有選擇地吸納一部分”。

人們知道，居住證是取代上海藍(lán)印戶口制度而誕生的。1994年起實(shí)施的藍(lán)印戶口制度至2002年壽終正寢，它的目的是“引財(cái)”，對象是在上海市投資、購買商品住宅或者被上海市單位聘用的外省市來滬人員。一個(gè)涉及千家萬戶、社會公平的戶籍制度，及其上海的公共資源，就這樣被當(dāng)作政策工具，向資本階層傾斜，一時(shí)間上海各優(yōu)質(zhì)公辦中小學(xué)擠滿富家子弟。

2002年居住證出臺，上海轉(zhuǎn)向“引才”，“把急需的、有用的優(yōu)秀人才引進(jìn)上?！薄５∷{(lán)印戶口制度的教訓(xùn)，居住證制度享受的待遇僅為“準(zhǔn)戶口”標(biāo)準(zhǔn)，一點(diǎn)電沒有藍(lán)印戶口的耀眼光環(huán)。如今，居住證要升級為3.0版本，意味著擁有更多市民待遇，這會否重演藍(lán)印戶口制度的尷尬，再次淪為政策工具呢?人們拭目以待。