飽受熱議的公務(wù)員聘任制試點(diǎn)

余仲華

2008年10月25日《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道：據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2009年公務(wù)員考試的報(bào)名人數(shù)已經(jīng)超過2008年的80萬大關(guān)。同時(shí)，最熱門職位的競爭率也是三年來最高的一次，超過4000:1，中國殘疾人聯(lián)合會組聯(lián)部基層組織建設(shè)一職已經(jīng)有4584人爭報(bào)，較之2008年最高供需比3592:1“更上一層樓”。

而此前上海浦東又繼深圳、溫州之后公開招聘聘任制公務(wù)員，最近又傳聞郴州50萬年薪公開招聘市政府副秘書長，再次引起媒體的熱議與追蹤。在公務(wù)員管理制度中，引入聘任制是可以理解和信任的，它是一種有關(guān)公共管理領(lǐng)域的制度創(chuàng)新。但長路漫漫，它既存有諸多的發(fā)展背景，也經(jīng)歷了逐漸的演變歷程；既有法律作支撐，也有實(shí)踐作基礎(chǔ)。也就是說，這種做法并非空穴來風(fēng)，但其試點(diǎn)成效尚需假以時(shí)日，靜心觀察和思考。

一、公務(wù)員聘任制的演變歷程

自古以來，“聘”就有禮請某人擔(dān)任某一職務(wù)的語義?！墩f文解字》中有“聘，訪也”、“詢謀日訪”的說法?！对洝分幸苍缬小?天子)勉諸侯，聘名士”的用法?！捌浮焙推渌萌朔绞降牟煌饕且愿咭?guī)格的金錢或禮儀從組織之外尋找和選擇合適的人員，目的是為了解決組織面臨的重大問題或者為組織謀求更長遠(yuǎn)的發(fā)展。即“聘”是一種人才引進(jìn)方式。

一方面，在20多年前，我國就有地方在實(shí)踐中實(shí)行了類似的公務(wù)員聘任(用)制。

在20世紀(jì)80年代初期，原有干部人事制度規(guī)定不能從農(nóng)村直接招收干部，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來源不足，很多地區(qū)開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行干部聘任(用)制，通過契約合同來管理干部。僅甘肅省就分別于1984年和1987年為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)補(bǔ)充近4800余名招聘干部，還有一些地、縣自行招聘了一部分干部。1996年，遼寧省為調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)實(shí)行了聘任(用)制公務(wù)員制度。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用制干部曾經(jīng)達(dá)到25萬余人，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總數(shù)的20％。現(xiàn)在看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聘用時(shí)遇到的主要問題是被聘用者的養(yǎng)老保險(xiǎn)缺少配套政策等。

另一方面，早在公務(wù)員聘任制實(shí)施之前，各地政府就已實(shí)行政府雇員制，產(chǎn)生了比較典型的吉林、珠海模式，此外還有學(xué)者總結(jié)了深圳、南京模式。

2002年6月，吉林省政府出臺了《吉林省人民政府政府雇員管理試行辦法》，成為國內(nèi)首個(gè)推行政府雇員制的地區(qū)。隨后，我國很多地方都紛紛效仿，一時(shí)之間，政府雇員制在全國上下引起了廣泛關(guān)注。2003年，上海實(shí)行政府雇員制，首次引進(jìn)11名香港專才；2004年8月，深圳也去香港招聘了184名政府雇員。

政府雇員制的誕生，是地方政府管理制度創(chuàng)新的結(jié)果，但也存在著“各自為政”的情況。各地政府對政府雇員的認(rèn)知不盡相同，制定的相關(guān)管理制度也不盡相同，對政府雇員稱謂以及是否占用行政編制、是否擔(dān)任行政職務(wù)都存在著分歧而成為人們關(guān)注和探討的焦點(diǎn)。例如，吉林省、湛江、珠海等地稱“政府雇員”，深圳則稱“機(jī)關(guān)事業(yè)單位(高級、普通)雇員”；吉林省規(guī)定不占用行政編制，而珠海規(guī)定政府雇員占用編制，深圳的做法則分占編不入編和不占編兩種；吉林省、珠海、杭州等地規(guī)定政府雇員不擔(dān)任行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，而深圳規(guī)定其高級雇員可以擔(dān)任行政職務(wù)，行使行政管理權(quán)。應(yīng)該說，公務(wù)員聘任制是在政府雇員制基礎(chǔ)上建立起來的，是吸取政府雇員制優(yōu)點(diǎn)、摒棄政府雇員制缺點(diǎn)的產(chǎn)物。

二、評價(jià)我國公務(wù)員聘任制試點(diǎn)成效為時(shí)尚早

回顧我國30年來的改革開放，從改革過程和手段上看有三個(gè)重要特征：一是漸進(jìn)性，即改革是逐步進(jìn)行和反復(fù)推進(jìn)的，不像前蘇聯(lián)那樣實(shí)施“休克療法”，二是嘗試性，即改革經(jīng)常是“摸著石頭過河”，每項(xiàng)改革都有成功的希望，但失敗的風(fēng)險(xiǎn)也一樣很大；三是基層性，即改革經(jīng)常是來自基層的實(shí)踐，只有成功的實(shí)踐才會逐步被決策層采納而成為全國或地方的改革方案。因此應(yīng)該說，公務(wù)員聘任制雖然有了法律作支撐，但仍是由基層政府試行的、處于漸進(jìn)性和嘗試性探索階段的改革。對于這樣一個(gè)探索性質(zhì)的制度改革與管理創(chuàng)新，對其評價(jià)需要把握三點(diǎn)：一是充分肯定其創(chuàng)新性，我國干部或公務(wù)員制度最早有委任(任命)制，后來有了選任(選舉)制、考任(考試)制，現(xiàn)在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聘用開始、到地方政府雇員制推行、再到公務(wù)員聘任制并形成法律規(guī)定，是制度創(chuàng)新的逐步演進(jìn)，給人一種新的希望，是很值得肯定的。二是分析其可改進(jìn)處。公務(wù)員聘任制作為法律條文，雖有專章頒列，然則具體的實(shí)施細(xì)則與操作規(guī)程仍然付諸闕如，尚待在實(shí)踐基礎(chǔ)上建立并完善之。三是要有足夠的耐心，靜心觀察和思考其成效。作為制度改革與管理創(chuàng)新，其效果顯現(xiàn)是不會在短期內(nèi)就能夠取得的，需要一段反應(yīng)和調(diào)適的時(shí)間，一個(gè)逐步顯現(xiàn)成效的過程。

雖然大多數(shù)論者，都把公務(wù)員聘任制定位于政府用人制度的一種補(bǔ)充制度，但聘任制既不像委任制那樣僵硬，像選任制那樣范圍狹小，像考任制那樣層次相對較低，也不像民事行為那樣自由隨便，能使雙方當(dāng)事人協(xié)商自由與行政主導(dǎo)性有機(jī)結(jié)合起來。它既符合市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展要求，又能滿足提高人員素質(zhì)和行政效率的需要，相信它能夠像“非公經(jīng)濟(jì)”那樣逐步提升其戰(zhàn)略地位，進(jìn)而得到日益廣泛的重視和有效的運(yùn)用。就目前而言，還有5個(gè)問題需要探討。

1到底什么是公務(wù)員

浦東在實(shí)施公務(wù)員聘任中，有一個(gè)“發(fā)改委金融規(guī)劃和金融戰(zhàn)略研究”崗位，而且這個(gè)崗位最終沒有聘任到“賢才”。讓人不明白的是，為什么政府里一定需要有研究崗位，且屬于公務(wù)員序列的行政編制?順便說一句，在這次政府推行大部制改革中，有些部門還設(shè)置了行政職能的研究司。如果每個(gè)政府部門都設(shè)研究部門或研究崗位，還需要在政府下設(shè)事業(yè)性質(zhì)的研究院所嗎?或者說，政府下設(shè)事業(yè)性質(zhì)的研究院所為什么一定不能是公務(wù)員或公務(wù)員待遇(即“參公”——參照公務(wù)員)呢?在國家公職人員并無統(tǒng)一管理規(guī)則的前提下，一部《公務(wù)員法》把幾乎所有提供公益性公共服務(wù)的公職人員排除在外，顯然是留下了明顯的法律缺口的。

2到底哪些崗位適宜實(shí)施聘任制

目前法律條文中的規(guī)定是專業(yè)性較強(qiáng)的、處于輔助性的職位，且要求職位是不能涉密的。這里起碼有兩個(gè)問題，一是不涉密的、輔助性的職位為什么一定要用養(yǎng)人模式呢?聘任制也就是養(yǎng)人模式的一種。其實(shí)，政府及其公務(wù)員制度改革原因很多，如全球化、市場化、民主化、公開化、專業(yè)化、信息化等，但另有三個(gè)原因非常引人矚目，即人數(shù)多、高成本、低效能。因此，政府完全可以實(shí)行“公司化改革”，將部分業(yè)務(wù)直接外包給社會的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，目前，業(yè)務(wù)外包已經(jīng)是一個(gè)很重要的發(fā)展

趨勢了，難道我國政府就不可以嘗試嗎?二是那些有明顯任期制的職位為什么就不可以完全采用聘任制呢?有任期，不是很合適于聘任嗎?當(dāng)然，有人會說這是法律規(guī)定的。但仍有三點(diǎn)需要特別說明：一是法律只是作了原則性規(guī)定；二是改革到了現(xiàn)在，本來就不是僅僅改革觀念，而是要改革制度和體制，包括法律和規(guī)定；三是法律規(guī)定在需要時(shí)是可以修改的，只是需要在法定程序下進(jìn)行修改。

3聘任者薪酬是平等協(xié)議還是內(nèi)部平衡

浦東的協(xié)議工資是否是主辦方內(nèi)部的平衡性協(xié)議，還是真的與被聘任者協(xié)商議定的呢?對此，人們是不得而知的。但從新聞報(bào)道看，被聘任者事先根本就不知道，那怎么說是平等協(xié)議呢?例如，在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，被聘任者劉文杰就說得很清楚：“在整個(gè)應(yīng)聘的過程中，我都不知道這個(gè)職位的收入有多少，也不關(guān)心?！逼鋵?shí)，在我國，各級政府都絕對是強(qiáng)勢組織，個(gè)人和政府平等協(xié)議的可能性測度基本是零，因此，一個(gè)簡單的平衡辦法，就是讓聘任制公務(wù)員的薪酬待遇略高于傳統(tǒng)意義上的公務(wù)員平均薪酬水平；而作為一種權(quán)利讓渡的代價(jià)，就是聘任制公務(wù)員的其他有關(guān)待遇不如傳統(tǒng)意義上的公務(wù)員。劉文杰就說過：“現(xiàn)在我已經(jīng)知道，這個(gè)收入比我原來的還要多一些?！倍謻|新區(qū)組織部(人事局)人事綜合處處長郭嶸表示：聘用制公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)，一方面要參照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也要參照這種人才在社會上的收入標(biāo)準(zhǔn)。因此，“平衡的結(jié)果是，比一般公務(wù)員的收入稍高”。

4“鯰魚效應(yīng)”未必一定能起作用

我國公務(wù)員系統(tǒng)是一個(gè)相對封閉的剛性系統(tǒng)，最顯著的特征就是缺乏競爭，表現(xiàn)為“干與不干一個(gè)樣、干多與干少一個(gè)樣、干好與干壞一個(gè)樣”以及“能進(jìn)不能出、能上不能下、能官不能民”，除了正常調(diào)動和自然減員外，要讓一個(gè)公務(wù)員離開公務(wù)員系統(tǒng)或離開現(xiàn)有職位，那幾乎只有等待他(或她)犯罪了。據(jù)2004年9月24日杭州網(wǎng)報(bào)道，中國每年公務(wù)員淘汰率為萬分之五。據(jù)原人事部統(tǒng)計(jì)，從1996年實(shí)行辭職辭退制度以來到2003年的8年間，全國共有19374名不合格公務(wù)員被辭退，平均每年不到2500人。如果按照當(dāng)時(shí)全國近500萬公務(wù)員計(jì)算，每年辭退的公務(wù)員約占其總數(shù)的0.05％。另據(jù)報(bào)道，北京市公務(wù)員辭退的比例更低一些，截至2003年統(tǒng)計(jì)時(shí)，北京10萬名公務(wù)員僅辭退300多人；2007年重慶市公務(wù)員年度考核結(jié)果顯示，97.97％的公務(wù)員被評定為優(yōu)秀或稱職，只有22人被評定為基本稱職、36人被評定為不稱職(其中16人主動辭職，16人被辭退)。由此可見，公務(wù)員作為一種職業(yè)，實(shí)際上是終身制的。

政府引進(jìn)聘任制的一個(gè)重要目的就是引入競爭理念以鞭策和激活公務(wù)員體制，即引入“鯰魚”打破實(shí)際上的公務(wù)員終身制，但是常任與聘任同時(shí)并存的政府人力資源管理“雙軌制”并未實(shí)現(xiàn)這兩種制度的有效銜接，還存在諸多問題尚待研究和探索。從目前看，不僅“鯰魚效應(yīng)”很難實(shí)現(xiàn)，而且很可能嚴(yán)重挫傷聘任制公務(wù)員的積極性，例如，聘任制公務(wù)員不能晉升就是一個(gè)非常不公平的政治與職業(yè)待遇。此外，這還可能誘使現(xiàn)有的常任制公務(wù)員去追逐聘任制公務(wù)員的高額年薪，郴州50萬元年薪招聘市政府副秘書長就招致社會的非議而不得不辟謠。

5如何解決公務(wù)員數(shù)量的控制難題

目前，大部制改革是沒有人員精簡任務(wù)的。雖然大部制改革還在中央層面，地方只是試點(diǎn)性地推進(jìn)，如重慶、上海等，并沒有照貓畫虎的硬性任務(wù)，但大部制改革畢竟也是一種導(dǎo)向。也就是說，一旦有一些地方實(shí)施大部制改革，也通常會按照上面改革的精神進(jìn)行，即不精簡人員。在這樣的前提下推行聘任制，公務(wù)員人數(shù)肯定就會增加。而國際社會是一邊精簡常任制公務(wù)員，一邊增加聘任制公務(wù)員的。我國是常任制公務(wù)員規(guī)模沒有控制住，只要看看公務(wù)員登記工作的艱難程度就清楚了；而聘任制公務(wù)員又在增加，地方公務(wù)員精簡任務(wù)極其繁重，公務(wù)員隊(duì)伍人員出口又極其不暢，而且越是基層越是不暢，如果推行公務(wù)員聘任制，那么公務(wù)員的規(guī)模如何控制就是老而又新的難題了。