《國家賠償法》：“大修”還是“小補(bǔ)”？

孫春艷

全國人大法工委定調(diào)的《國家賠償法》修改思路被一些學(xué)者稱為是“小修小補(bǔ)”；多位專家表示，若不進(jìn)行系統(tǒng)性修正，長遠(yuǎn)看，勢(shì)必影響法律的尊嚴(yán)與長期適用性

北京大學(xué)法學(xué)院教授、憲法與行政法研究中心主任姜明安，這幾日頻頻接到法學(xué)界同人的電話，內(nèi)容多是打聽關(guān)于《國家賠償法修正案草案》修改的最新進(jìn)展情況。1月21日，姜明安剛參加完全國人大法工委組織的《國家賠償法》姊妹篇《行政訴訟法》的修改啟動(dòng)會(huì)。

自1995年運(yùn)行至今14年的《國家賠償法》，現(xiàn)在終于迎來了修訂機(jī)遇。從2008年10月28日至11月30日該法修正案草案公開向社會(huì)征求意見以來，法學(xué)界的修訂建議像雪片一樣投到了全國人大法工委，但數(shù)月過去，全國人大法工委至今沒有透露關(guān)于修訂的再次確定意見。

人們擔(dān)憂的原因在于，《中華人民共和國國家賠償法修正案(草案)》的說明中，明確“修改思路”為“針對(duì)法律實(shí)施中最突出、最急需的問題進(jìn)行修改完善；同時(shí)注意穩(wěn)步推進(jìn)，對(duì)重大問題瞻前顧后，照顧左鄰右舍，不求一步到位”。

反對(duì)這一“小修小補(bǔ)”思路的學(xué)者不在少數(shù)?！鞍傩諏?duì)該法的修改呼聲不絕于耳，現(xiàn)在已經(jīng)基本具備了大修條件，應(yīng)該一步到位，否則是對(duì)立法資源的極大浪費(fèi)?！眹屹r償研究專家、中國政法大學(xué)副校長馬懷德對(duì)《中國新聞周刊》說。

“小修小補(bǔ)”？

作為1994年參與修訂《國家賠償法》的法學(xué)界人士之一，姜明安提到《國家賠償法》的出臺(tái)，仍然記憶猶新。

1986年10月4日，在新中國第一任法制局局長陶希晉的倡導(dǎo)下，當(dāng)時(shí)最著名的一批行政法學(xué)者和最高人民法院等執(zhí)法機(jī)關(guān)的幾位專家成立了行政立法研究組。

這個(gè)鮮為人知的行政立法研究組成立后，先后草擬了多部國家大法。如由小組草擬的《行政訴訟法》在七屆全國人大二次會(huì)議上通過，自1990年10月1日起施行至今。《行政訴訟法》初步解決了“民告官”的難題，但“民”勝訴后，國家如何進(jìn)行賠償則被提上了日程。

經(jīng)過多次出國考察和國內(nèi)調(diào)研，行政立法研究組草擬的《國家賠償法》在1994年5月12日八屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議上通過，1995年1月1日正式實(shí)施。《國家賠償法》的頒行，被當(dāng)時(shí)的學(xué)者稱作“對(duì)憲法承諾的公民基本權(quán)利的兌現(xiàn)法”。

但由于歷史條件的限制和有些條文制定缺乏前瞻性，《國家賠償法》的賠償范圍很窄，賠償標(biāo)準(zhǔn)較低、賠償程序不盡合理、賠償數(shù)額較少等問題，也在運(yùn)行過程中逐漸暴露。

從一組數(shù)據(jù)中可窺一斑：從1997年到2007年，中國法院系統(tǒng)一共受理了2.5萬多件國家賠償案件，決定給予補(bǔ)償?shù)陌讣?500多件；各級(jí)檢察院總共受理了1.7萬多件案件，決定給予賠償?shù)?700多件，給予賠償?shù)陌讣际芾戆讣囊话脒€不到。

“國家賠償案件平均到每省每年不足20件，在我們這樣擁有13億人口的大國，這很不正常。這說明全國有不少冤假錯(cuò)案沒有通過《國家賠償法》來解決。”馬懷德說。

截至2007年底，全國人大代表共有2053人次提出了61件修改國家賠償法的議案和14件建議。一些部門、地方和專家學(xué)者也從不同角度提出了對(duì)國家賠償法的修改意見和建議。

一些重大案件也對(duì)該法的修改也起到了推波助瀾的作用，如2001年陜西的處女嫖娼案、2005年湖北的佘祥林“殺妻”冤案等等，在引起強(qiáng)烈反響的同時(shí)，使更多人關(guān)注到這部法律的實(shí)施效果。

在多重因素推動(dòng)下，2006年，十屆全國人大常委會(huì)將修改《國家賠償法》列入了五年立法規(guī)劃。全國人大法工委從2005年底開始著手《國家賠償法》的修改工作，向最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部、司法部、國務(wù)院法制辦等中央有關(guān)部門及部分地方發(fā)函征求修改意見，各主要部門也陸續(xù)上交了修改意見。

2007年7月31日至8月1日，全國人大法工委在北戴河召開了《國家賠償法》修改專家座談會(huì)，來自北京大學(xué)等數(shù)所大學(xué)從事刑事訴訟、行政訴訟和國家賠償研究的近20位法學(xué)學(xué)者出席了會(huì)議。

時(shí)任全國人大法工委國家法室主任的陳斯喜主持了會(huì)議，并將各種修改意見統(tǒng)一整理。在2008年5月中國政法大學(xué)憲政研究所舉辦的“改革開放30年與憲政發(fā)展”論壇上，陳斯喜當(dāng)時(shí)透露，提高賠償標(biāo)準(zhǔn)、弱化甚至取消確認(rèn)程序?qū)⒊尚薷闹攸c(diǎn)。

但2008年10月28日向社會(huì)廣泛征集意見的該法修正案草案，卻讓許多曾經(jīng)參會(huì)的學(xué)者感覺被潑了一盆冷水。修正案草案雖有小部分采納了學(xué)者的建議，如明確精神損害賠償、確定雙方舉證義務(wù)，取消確認(rèn)程序等，但此次修改的整體框架，的確符合“小修小補(bǔ)”原則，與之前的幾次討論方向并不吻合。

“一部合理公正的《國家賠償法》本可以在很大程度上把這些社會(huì)矛盾化解于體制之內(nèi)。為實(shí)現(xiàn)這一目的，目前的《國家賠償法》就不得不做結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性和原則性的修改。小修小補(bǔ)的《國家賠償法》，還不如暫緩修改。”北京大學(xué)法學(xué)院教授陳端洪也對(duì)《中國新聞周刊》說。

對(duì)于為何是小修小補(bǔ)，本刊多次聯(lián)系全國人大法工委，法工委沒有給出最終答復(fù)。

爭議焦點(diǎn)：國家賠償范圍

《國家賠償法》修正中爭議最大的是歸責(zé)原則，也就是哪些行為該納入國家賠償?shù)姆秶?。目前修正案草案仍然沿襲此前的違法歸責(zé)原則，也即只有國家機(jī)關(guān)或工作人員違法了，才能納入國家賠償范圍。這就造成了國家賠償范圍過窄問題。

馬懷德認(rèn)為，這也是很多國家賠償案件不被受理的重要原因之一，原因就在于，違法歸責(zé)“漏掉”了很多國家侵權(quán)行為。

國家賠償實(shí)踐證明，單一的違法歸責(zé)原則難以適用形式多樣類型迥異的侵權(quán)行為。行政法律行為、司法行為、事實(shí)行為和公有公共設(shè)施致害應(yīng)當(dāng)分別適用不同的歸責(zé)原則，應(yīng)當(dāng)建立以違法原則為主、過錯(cuò)原則和結(jié)果原則為輔的多元?dú)w責(zé)原則體系。

比如，公共設(shè)施致害是否納入國家賠償？1999年1月4日18時(shí)50分，重慶市綦江縣彩虹橋發(fā)生整體垮塌，造成40人死亡，14人受傷。2007年8月13日下午，湖南湘西自治州鳳凰縣鳳大公路堤溪大橋跨塌，造成64人死亡。這些大橋垮塌案的賠償既非交通事故賠償，也非消費(fèi)領(lǐng)域的賠償，而是一個(gè)建筑物由于質(zhì)量問題造成了人身損害的賠償，具有國家賠償?shù)男再|(zhì)。這種賠償，按照國外的通常立法，屬于國家賠償，即國有公共設(shè)施設(shè)置及管理欠缺致害的行政賠償責(zé)任。馬懷德建議增加公有公共設(shè)施致害賠償，適用結(jié)果歸責(zé)原則。

另外，國家機(jī)關(guān)工作人員不作為行為是否納入國家賠償范圍？如《華西都市報(bào)》報(bào)道的四川閬中市公安局“不作為”一案：1998年5月16日，四川省閬中市水觀鎮(zhèn)農(nóng)民李茂潤遭本鎮(zhèn)龍家溝村農(nóng)民、精神病患者鄭國杰手持鋤禾刀追打。之后李茂潤到閬中市公安局水觀派出所報(bào)案。在此后三天中，李茂潤又繼續(xù)遭到鄭國杰的糾纏和廝鬧，李三次到水觀派出所請(qǐng)求保護(hù)，但卻無人理睬。19日，鄭手持鐮刀來到李家，李茂潤用電話報(bào)警，但派出所卻未派人前來。為了逃命，李茂潤被迫從二樓跳下，右腿多處粉碎性骨折，屬八級(jí)傷殘。2001年9月，閬中市公安局因“不作為”一審敗訴。

北京大學(xué)憲法與行政法學(xué)研究中心和中國政法大學(xué)提出的對(duì)修正案草案的修改意見中，都建議將行政不作為引入國家賠償范圍。即“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不履行或者拖延履行法定職責(zé)，或者在履行職責(zé)時(shí)未盡到合理注意義務(wù)，造成公民身體傷害或者死亡，或者造成財(cái)產(chǎn)損害的，受害人有取得相應(yīng)賠償?shù)臋?quán)利”。

很多學(xué)者一致認(rèn)為，近些年，國內(nèi)食品、藥品、工礦等安全事故頻發(fā)，大都涉及政府不作為、拖延作為或未盡到合理注意義務(wù)。直接侵權(quán)人固應(yīng)承擔(dān)主要的賠償責(zé)任，但政府機(jī)關(guān)因?yàn)楸O(jiān)管過失導(dǎo)致?lián)p害的擴(kuò)大，無疑也應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)充性賠償責(zé)任。

對(duì)這些修訂意見能否被采納，法學(xué)界充滿擔(dān)憂?！氨热缛鼓谭凼录蠹叶家髮?duì)政府的不作為行為進(jìn)行賠償，如果國家賠償法將政府不作為行為納入損害賠償，人大可能會(huì)考慮政府各部門將要承擔(dān)更多的壓力，法院判這類案子把握起來也比較困難?！瘪R懷德認(rèn)為。

賠償標(biāo)準(zhǔn)與賠償程序

在此次《國家賠償法》修正案草案公布前，精神損害賠償沒有納入國家賠償范圍。此前的精神賠償僅限于處于平等地位的公民之間民事侵權(quán)案件，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在其行使行政權(quán)力過程中的嚴(yán)重侵犯公民人格健康權(quán)的行為，則不在賠償之列。

如引起廣泛爭議的案件，是2001年陜西麻旦旦“處女嫖娼案”。2001年元月8日晚，陜西涇陽縣蔣路鄉(xiāng)派出所干警王海濤將一家美容美發(fā)店的19歲少女麻旦旦帶回派出所輪流單獨(dú)訊問，要求麻旦旦承認(rèn)與某男有過不正當(dāng)性行為，并非法訊問了23小時(shí)后裁決為“嫖娼”，決定對(duì)麻旦旦拘留15天。麻旦旦做了處女檢查，證明自己是處女。麻旦旦要求賠償精神損害費(fèi)500萬元。但5月19日咸陽市秦都區(qū)法庭一審判決，麻旦旦僅獲賠74.66元。

此次修正案草案明確了精神損害賠償，具體規(guī)定為：致人精神損害，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。但規(guī)定的模糊不利于具體案件的裁決。

但《中國新聞周刊》采訪的很多法律學(xué)者普遍認(rèn)為，“精神損害撫慰金”應(yīng)該準(zhǔn)確稱之為“精神損害賠償金”，這不僅是一種撫慰，還暗含了對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)難和譴責(zé)，數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)可以考慮更高一些。另外所有的損害賠償案中都涉及到一個(gè)精神損害賠償問題，都應(yīng)該獲得精神賠償。

爭議的另外一處焦點(diǎn)是，修正案草案規(guī)定的金錢賠償標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額仍然偏低。比如死亡賠償金，現(xiàn)在規(guī)定為應(yīng)當(dāng)高于年度職工年平均工資的20倍，北京大學(xué)法學(xué)學(xué)者建議認(rèn)為應(yīng)該提高至30倍，中國政法大學(xué)建議認(rèn)為，還要綜合考慮受害人的年齡、職業(yè)等因素。

在交通事故中，就曾出現(xiàn)過這樣的案例，本來由于不慎，將對(duì)方撞成傷殘，但由于考慮到目前傷殘賠償金高于死亡賠償金，不惜一錯(cuò)再錯(cuò)將對(duì)方致死。

修改現(xiàn)有賠償程序也是學(xué)者建議修改的重點(diǎn)。此次修正案草案取消了確認(rèn)程序，被認(rèn)為是很重要的進(jìn)步。此前受害人如果想獲得賠償，必須走確認(rèn)程序，但若賠償機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)拒絕確認(rèn)的話，受害人就無法進(jìn)入到賠償程序中?，F(xiàn)在取消了確認(rèn)程序，意味著受害人只要遭受了損害，就可以進(jìn)入賠償程序。

但僅取消“確認(rèn)程序”這一細(xì)節(jié)，可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。馬懷德認(rèn)為，完善的核心是建立一個(gè)統(tǒng)一受理國家賠償案件的機(jī)構(gòu)，比如說在政府和法院設(shè)立國家賠償受理中心或國家賠償申請(qǐng)中心，就像政務(wù)大廳和政務(wù)超市那樣，所有的國家賠償案件都在那里一站式解決。

抉擇

作為當(dāng)年參與制定《國家賠償法》的學(xué)者之一，馬懷德對(duì)此次《國家賠償法》的修訂并不樂觀。

關(guān)于“對(duì)重大問題瞻前顧后，照顧左鄰右舍”的修改思路，一位接近人大法工委國家法室的學(xué)者認(rèn)為，所謂的“顧后”，可能考慮到如果改動(dòng)過大，發(fā)生在歷史中如文革甚至“三反五反”中的冤假錯(cuò)案若全部都翻出來，牽涉面太廣，并且不利于社會(huì)穩(wěn)定。

而“左鄰右舍”，是指國家賠償制度涉及到與其他法的銜接問題，比如與《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》、包括《憲法》中的一些行政補(bǔ)償、受害人補(bǔ)償、政策性補(bǔ)償?shù)姆摄暯訂栴}等。如果把國家賠償?shù)穆┒囱a(bǔ)齊了，其他法將面臨更大的挑戰(zhàn)。

還有國家賠償制度體制上的障礙，如賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先支付賠償金，然后再到財(cái)政部門申請(qǐng)合撥報(bào)銷的程序，這無疑是要求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)到財(cái)政部門“認(rèn)錯(cuò)”；《國家賠償法》的實(shí)施被迫與錯(cuò)案追究制度掛起鉤來，《國家賠償法》變成了責(zé)任追究制度，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)只有想辦法不賠償。

“其實(shí)以上問題都不是問題，只要想大修，完全可以規(guī)定適用時(shí)限，至于相關(guān)配套法律，修改中可以同步推進(jìn)，互相呼應(yīng)?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授、憲法與行政法研究中心主任姜明安表示。

姜明安還認(rèn)為，大修的條件已經(jīng)完全具備，首先從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度看，要求政府擔(dān)負(fù)保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)的責(zé)任。另外，這些年我國民主法制制度日益完善，國家法制經(jīng)過多年的發(fā)展，相對(duì)于1994年已經(jīng)具備了更多的制度保障。

《國家賠償法》的修改的工作思路上指出“要服務(wù)于改革發(fā)展穩(wěn)定的大局”，但記者采訪的多位專家都表示，若不進(jìn)行系統(tǒng)性修改長遠(yuǎn)看勢(shì)必影響法律的尊嚴(yán)和長期適用性，甚至社會(huì)穩(wěn)定。

原因在于，《國家賠償法》的系統(tǒng)性缺陷導(dǎo)致很多社會(huì)矛盾(尤其是官民矛盾)無法在體制內(nèi)解決，促使這些矛盾激化為體制外的激烈的或群體性的抗?fàn)帲莼癁樯鐣?huì)不安定因素。近些年的各種群體性抗?fàn)幒蜕显L事件不斷，更是證明了這一點(diǎn)。

按照中國的《立法法》規(guī)定，法律的通過 (或修改)需經(jīng)三次審議程序。目前修正案草案經(jīng)過了“一讀”，在3或4月份，全國人大常委會(huì)將對(duì)《國家賠償法》進(jìn)行二次審議。姜明安認(rèn)為，國家賠償法的修訂，雖不可能大修，但絕不會(huì)是簡單的小修小補(bǔ)，一定會(huì)將法學(xué)界的共識(shí)部分采納進(jìn)去，如果順利的話，該法會(huì)在6月前后的第三次審議中通過。