關于環(huán)境稅的幾個問題

鄒愛勇， 王春霞

(西北政法大學， 陜西 西安 710063)

2009 - 03 - 09

鄒愛勇(1983-)，男，西北政法大學環(huán)境法碩士研究生；

王春霞(1983-)，女，西北政法大學憲法與行政法碩士研究生。

關于環(huán)境稅的幾個問題

鄒愛勇， 王春霞

(西北政法大學， 陜西 西安 710063)

環(huán)境稅作為經濟制度的重要組成部分越來越受到人們的關注，然而在環(huán)境稅的定義、有效性、比較稅率、稅收歸屬、征收方式、稅收支出等方面依然存在諸多疑惑?；诖耍疚脑诨仡櫗h(huán)境稅歷史淵源的基礎上，逐一對以上疑問作出分析，以期進一步深入探討環(huán)境稅相關問題。

環(huán)境稅； 雙重紅利；征收方式；稅收支出

我國針對實施環(huán)境稅的探討，自1996年至今已有10多年的歷程。在經濟發(fā)展仍然是以犧牲巨大環(huán)境價值的背景下，是否應開征環(huán)境稅一直爭論不休。盡管如此，理論的研究終將推動立法者作出相應姿態(tài)。2007年6月4日國務院印發(fā)的《節(jié)能減排綜合性工作方案》明確要研究開征環(huán)境稅，表明開征環(huán)境稅被正式提上議事日程。雖然環(huán)境稅逐漸成為學者、政策制定者熱衷的話題，但是從環(huán)境稅的定義到有效性、使用方式等問題都沒有統(tǒng)一的定論，本文擬對相關問題進行探討。

一、 開征環(huán)境稅的歷史淵源

從比較法的觀點來看，國外環(huán)境稅研究的歷史顯然更悠久。一般認為，英國人庇古在其1920年出版的著作《福利經濟學》一書中，率先提出的“政府利用宏觀稅收調節(jié)環(huán)境污染行為”的理論，是環(huán)境稅收得以產生的思想基礎。外部經濟效果是一個經濟主體的行為對另一經濟主體的福利所產生的效果，而這種效果并沒有從貨幣上或市場交易中反映出來[1]。庇古試圖通過征稅來彌補私人邊際成本同社會邊際成本的偏差，使得外部經濟效果內部化，消除外部效應帶來的效率損失。所以理論上把對單位污染所征的等于污染所造成的邊際社會損失的稅收稱為庇古稅。自20世紀70年代起，經濟發(fā)達國家尤其是經濟合作與發(fā)展組織(OECD)成員國，廣泛利用稅收經濟政策來保護環(huán)境。80年代以來，OECD成員國紛紛實行了以減少個人所得稅和公司利潤稅、增加消費稅和社會保障稅等的稅制改革。1992年的里約環(huán)境與發(fā)展大會提出的《21世紀議程》、《生物多樣化公約》致力于可持續(xù)發(fā)展，普遍受到各國的關注，其中通過環(huán)境稅以改善環(huán)境的經濟手段，引起了各國的廣泛討論。近年來綠色稅制改革(green tax reform)已是大勢所趨，各國為改善環(huán)境所采用的手段，逐漸由單純的管制手段(Command and control instrument)轉向經濟刺激手段(Market-based instrument)，比如稅收，以圖更加有效地控制環(huán)境惡化的趨勢，并實現(xiàn)生產的轉型。也就是所謂的產生環(huán)境改善與減輕稅收制度扭曲的雙重紅利(Double Dividend)效果。

二、 環(huán)境稅的概念界定

(一) 何為環(huán)境稅？

環(huán)境稅并非是一個放之四海皆準的定義，在不同的語境和視角下會產生不同的定義。經濟合作與發(fā)展組織(OECD)1993年在一份關于稅收與環(huán)境的報告中認為環(huán)境稅包括兩個組成部分：一是初始即為實現(xiàn)特定環(huán)境目的而設立和征收的、并且被明確確認為“環(huán)境稅”的稅收，如排污稅等；二是最初并非以環(huán)境保護為目的而設立、但是對環(huán)境保護有影響而后從保護環(huán)境的立場修改或減免的稅，如能源稅、燃料稅等[2]。在德國，學者對環(huán)境稅的定義顯然走得更遠。比如有學者從控制目的與財政目的兩方面著手，將環(huán)境稅劃分為廣義與狹義兩種情形。廣義的環(huán)境稅費“首先是長期以來就一直征收的使用費和殘渣消除費,如水費、排水費、垃圾運輸費以及開采費”[3]；狹義的環(huán)境稅費“首先是指出于控制目的而非出于財政目的制定的環(huán)境控制稅費。其首要目的并不是征收盡可能高的稅費,而是處于財政目的之外。因此,其在制定中,總是盡量回避稅費要件”[3]。而從實踐來看，西方各國普遍開征的環(huán)境稅主要是空氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物稅、噪音稅、垃圾稅，也就是說環(huán)境稅主要是污染稅。這些環(huán)境稅的理論支撐主要是污染者付費原則。污染者付費原則，強調環(huán)境是公共財產的一部分，污染環(huán)境的人有治理環(huán)境的責任，并利用經濟刺激手段的資源再次分配，達到降低污染、抑制資源使用的泛濫，減少非污染者的稅收支出。而我國學者往往認為，環(huán)境稅的概念可分為狹義、中義、廣義三種[4]，將“環(huán)境稅”分成資源稅和污染稅兩大塊。只是在“環(huán)境稅”的法定名稱有不同的觀點，這些爭論完全可以通過相應的立法技術來解決。

從中外的不同定義來看，環(huán)境稅概念可以概括為兩個方面，第一個是作為觀念層面的環(huán)境稅；第二個是作為制度層面的環(huán)境稅。從觀念層面來看，環(huán)境稅包括資源稅無可厚非；從制度層面來看，將資源稅納入制度層面的環(huán)境稅就容易產生內生的沖突，因為根據(jù)稅法原理，資源稅往往屬于財產稅范疇，其主要功效在于調整資源級差收入的不均，所以其重在調整社會資源財產的分配不均[4]。顯然兩者不可相互交替使用。我們認為環(huán)境稅比較狹義的定義是：基于污染者付費原則向污染者征收的稅。廣義的環(huán)境稅則可以由污染者付費原則擴及到使用者付費原則，與此相對應的環(huán)境稅定義就是，由環(huán)保等機關向受益者或使用者征收的稅，征稅對象主要是煤炭、燃油等潛在污染產品，以促使消費者減少有潛在污染產品的消費數(shù)量。

(二) 德國環(huán)境稅定義引起的思考

值得我們注意的是，德國在環(huán)境稅定義問題上爭論也極其大，但從客觀的角度來看，德國學者對此定義的視角顯然不僅僅是文字游戲的一種爭論，他們的探討產生了諸多值得我們深思的觀點。如德國聯(lián)邦環(huán)境機關,在其刊物版本上對環(huán)境稅費作了如下定義：環(huán)境稅費是“為達到環(huán)境政策目標而由公法上的公共團體依據(jù)公法征收的金錢給付”[3]。此定義就是在公法視角下的界定，即從厘清征收環(huán)境稅的法理依據(jù)上尋找突破。其環(huán)境稅定義不是采取我國學者習慣的“主體到客體”下定義的方法，而是在征稅正當性、合理性作出努力。

三、 環(huán)境稅的有效性問題

從現(xiàn)實來看，我國環(huán)境問題的根源并非在于未開征環(huán)境稅，而在于政府以經濟發(fā)展為核心，把經濟發(fā)展放在第一位，忽視環(huán)保。因此，針對環(huán)境稅的有效性問題主要有兩種意見。支持者認為，環(huán)境稅的開征將會產生雙重紅利效果，雖然政策制定者聲稱環(huán)境稅開征的目的在于希望通過新的經濟刺激手段，促使生產者主動改善生產，減少環(huán)境污染以及稅收的扭曲效應。然而反對者認為，開征環(huán)境稅除了增加納稅人的稅賦，并不能起到應有的作用。

(一) 開征環(huán)境稅能否產生雙重紅利效果

所謂雙重紅利(Double Dividend)，是指征收環(huán)境稅可將環(huán)境外部成本內部化以增進環(huán)境效益，同時若降低所得稅則可以提高就業(yè)率。早期的研究雖然認為綠色稅制改革(green tax reform)具有雙重紅利效果，因為他們認為環(huán)境稅是一種矯正性稅，不僅可以通過征稅增加污染企業(yè)的私人邊際成本，使其外部成本內部化，同時，政府還可以把征收的環(huán)境稅收入用于對所得稅等扭曲性稅收的改革，從而在總體上不減少稅收總量，并實現(xiàn)稅制優(yōu)化的效果。但后來發(fā)現(xiàn)環(huán)境稅本身不僅對勞動供給也存在扭曲效應，從短期看，在其他經濟部門吸收勞動力和新的生產結構出現(xiàn)以前，會造成失業(yè)率的暫時提高。此外，如污染企業(yè)所增加的成本，勢必最終還要轉嫁到消費者身上，而且相關的實證研究還發(fā)現(xiàn)雙重紅利并不是一定存在的。一般來說，雙重紅利的存在與經濟結構、稅收體制等因素有關，因此利用環(huán)境稅減少所得稅的扭曲性效應是否能產生雙重紅利的效果，必須視經濟結構和稅收體制而定。對環(huán)境稅是否能發(fā)揮雙重紅利效果，學理上的探討在不同的前提與數(shù)據(jù)面前會有不同的答案。

從實施綠色稅制改革的國家來看，征收環(huán)境稅實現(xiàn)雙重紅利并不明顯。OECD(經濟合作與發(fā)展組織)2004年對英國、愛爾蘭、德國、法國、丹麥5國環(huán)境稅的研究表明，單靠提高環(huán)境稅不可能實現(xiàn)保護自然環(huán)境和維護生態(tài)平衡的目標，而且環(huán)境稅的政治可接受度低[5]。但這并不足以否定環(huán)境稅的價值。因為環(huán)境稅的最主要目的在于以經濟手段改善環(huán)境質量，如若在征收環(huán)境稅的同時，妥善利用所征收的稅，進行稅制改革，進而能實現(xiàn)雙重紅利固然好。進一步來說，征收環(huán)境稅的目的并不僅是利用環(huán)境稅減少所得稅的扭曲效應，對環(huán)境稅的利用應該是多種多樣的，比如將環(huán)境稅用于增加企業(yè)經濟效益方面的投資?？傊?，征收環(huán)境稅一般對改善環(huán)境具有正效應，即不僅能增加一定的財政收入，而且可促進綠色產品的使用的觀點獲得了普遍認可，但對提高就業(yè)率，仍值得進一步探討。

(二) 征收環(huán)境稅的公平性問題

當征收環(huán)境稅成為必然，我們所面對的實際問題是：開征環(huán)境稅會不會增加公民的負擔？環(huán)境稅如何在發(fā)展經濟與環(huán)保之間達到平衡，即稅收中性原則——納稅人支付的環(huán)境稅與獲得利益大抵相等，保證公民稅收負擔的總體水平不增加。然而現(xiàn)實是增加環(huán)境稅可能產生低收入者負擔較重的累退效應，特別是當這種征稅產品為一般生活必需品的情況下，影響就更為明顯，這顯然與環(huán)境稅的預期相背離。解決這一問題的方法是，首先，稅率的設計要充分考慮到稅賦水平，應以環(huán)境稅的負擔能滿足政府為治理污染而需要的資金為最低限度；其次，可以把從環(huán)境稅中取得的部分收入用于對低收入家庭的補貼或降低低收入家庭的勞動力稅、消費稅負擔。這一點，在我國環(huán)境稅改革中應予以注意。

其實環(huán)境稅的中性原則問題在策略上應是容易解決的，倒是環(huán)境稅存在的本身就有不義之取之嫌。因為該稅具有公益價值，征收環(huán)境稅等于透過消費手段把財政壓力轉嫁給社會個體了，也就是說，社會問題被個人化了。如果政府征收環(huán)境稅主要目標仍然是收入補充和調節(jié)、資源節(jié)約和綜合利用等，而不是保護環(huán)境，那么環(huán)境污染現(xiàn)象仍將繼續(xù)惡化。此外，在我國公眾參與公共預算的程度不高的背景下，以公共名義征收的款項往往不能實至名歸地用于公共利益，這對公民來說，環(huán)境稅存在的公平性問題就更無從談起。雖然政策制定者一直希望以環(huán)境稅來取代所得稅以實現(xiàn)稅制的“綠化”，使政策的實行具有可行性，然而更為現(xiàn)實的是，要人們認識到環(huán)境稅是以一種支付方式取代另一種支付方式，在新的征稅方式下并不會增加稅賦的負擔。因此必須公開環(huán)境資訊，提供更詳細的資料，一方面讓人們理解稅制需要“綠化”的原因，以保證納稅人理解政府為什么要征稅以及有哪些可供替換的降低污染的生產和生活消費方式，另一方面規(guī)定環(huán)境資訊公開責任也可以避免無謂的排放。

四、 環(huán)境稅的比較稅率

究竟多高的稅率既能達到治理污染的目的，又不會危及到企業(yè)生產的積極性？從理論上說，為了使污染企業(yè)的全部成本內部化，環(huán)境稅稅率應該確定在能夠使減污的邊際成本等于邊際社會損失的交界點上。稅率定得太高，有可能加大企業(yè)的成本，降低納稅企業(yè)國際競爭力，造成生產抑制；稅率定得太低，不能發(fā)揮提高相對價格的作用，對污染企業(yè)也沒有約束力，環(huán)境狀況惡化的趨勢將難以改變。顯然，確定這個交界點是征稅的難點所在。但一般來說，對污染環(huán)境的物品或行為征收的稅率要高于對不污染環(huán)境的物品或行為征收的稅率才具有合理性。就具體產品而言，應體現(xiàn)稅收差別并應有適當?shù)膹椥裕缙毡閷嵭械膶U汽油的較高稅率和對無鉛汽油的較低稅率就是比較稅率的具體運用。

環(huán)境稅是采用“以價計征”還是“以量計征”也是值得注意的。一般來說，污染的大小是與其生產和消費的數(shù)量多少有關的，而不是由其價值大小決定的，同時“以價計征”可能促使生產者通過降低產品質量來降低價格，而不是減少污染排放量。從這里來看，“以價計征”既不能真正改變生產者和消費者的環(huán)保倫理觀，也有失公平性。因此，“以價計征”并不具有天然的優(yōu)越性。

對比較稅率的探討告訴我們，征收環(huán)境稅并不是加強環(huán)境保護的惟一有效手段，它不僅需要與其他手段配合，更需要其內部的相互協(xié)調，才能實現(xiàn)最佳的環(huán)境目標。因此必須正視環(huán)境稅與其他稅種稅率的差別，如對環(huán)保產業(yè)能源稅的減免等是環(huán)境稅設計時應考慮的問題。此外，由于環(huán)境稅的征收涉及諸多環(huán)保技術問題，因而在該稅種的征收管理過程中，稅務部門應加強與環(huán)保部門的聯(lián)系與協(xié)作[6]。

五、 環(huán)境稅的征收方式及稅收歸屬

對環(huán)境稅的征收方式，也就是環(huán)境稅費應否整合的問題，即是采取分散征收還是整合成獨立型環(huán)境稅統(tǒng)一征收。前者并不主張設立獨立的環(huán)境稅稅種，而是對消費稅、資源稅、水資源環(huán)境稅、城市維護建設稅、耕地占用稅以及車船使用稅等單獨進行征收；后者主張把以上稅種整合成獨立型的環(huán)境稅統(tǒng)一進行征收。要回答這個問題，顯然必須全局性地了解和考慮這兩種做法的成本與收益。整合成獨立型的環(huán)境稅優(yōu)勢在于，征收成本較低，管理也較簡便，成本易于衡量，穩(wěn)定性較強，對付外部性的矯正功效較強,有利于籌集專項資金治理污染。但缺點也是明顯的，政治接受度不高，易于造成經濟扭曲效果，推行起來比較困難；而分散式的單獨征稅的征收成本較高、征收效率低，如部分環(huán)保資金被環(huán)保部門用來維持其機構的經常性開支。

我們認為，所有與環(huán)境與資源保護有關的稅收應進行整合，原因如上所言。當然，值得注意的是，在進行整合的同時要注意避免重復征稅，即對已經征收了的稅費又再次征稅，以減少施行的政治阻力，提高環(huán)境稅的可行性。

環(huán)境稅稅收收入的歸屬(環(huán)境稅收入定格于國稅還是地稅)是一個涉及面極其廣泛的問題，不僅需要符合稅法相關原則，也需要考慮環(huán)境問題的特性。環(huán)境問題分為全球性與地域性。前者如地球變暖導致南極冰蓋融化。地域性污染如太湖藍藻事件。就地域性環(huán)境問題而言，地方政府身處事件發(fā)生地，對環(huán)境資訊具有更直接的了解，因此處理環(huán)境危機更具及時性。但環(huán)境問題具有很強的擴及性，往往會由地域性問題轉化為跨區(qū)域性問題，因此需要中央級別的機構統(tǒng)一指導、協(xié)調。就此而言，基于污染者付費和受益者付費原則考慮，地方政府應具有一定的環(huán)境稅收收入以補償因環(huán)境污染而遭受的損失，而如果環(huán)境稅收入僅僅是國稅，缺乏利益激勵，那么地方出于自身經濟發(fā)展需要，必然會進一步忽視環(huán)保工作。當然我們也要注意，由于存在尋租的可能，地方政府會為了競爭稅源而忽視環(huán)境治理，從而很難實現(xiàn)利用環(huán)境稅改善環(huán)境的預期目標。

我們認為，稅收歸屬的不同劃分會直接影響環(huán)境稅能否實現(xiàn)保護環(huán)境的目的，因此環(huán)境稅的歸屬問題應在合理衡量中央與地方兩個層次的環(huán)境稅稅收利益關系的基礎上通盤考慮。應該注意到的是，在分稅制改革以來，地方財政狀況由于財權、事權的不對等顯得相對緊張，而中央財政經過20多年的持續(xù)增長，治理環(huán)境的支付能力明顯強于地方財政，這顯然是賦予地方治理環(huán)境問題的權限不足的反映，因此有必要賦予地方部分征稅自主權，但必須嚴格管理，明確限定范圍以確保資金用到環(huán)境治理上。總之，環(huán)境稅既不應完全歸屬中央，也不應全部歸屬于地方。

六、 環(huán)境稅收入的使用

對環(huán)境稅收入的使用問題主要存在兩種不同的觀點：一種觀點認為，環(huán)境稅收入應實行統(tǒng)收統(tǒng)支，納入一般預算收入使用；另一種觀點認為，環(huán)境稅收入應實行?？顚Ｓ?，指定用于特定的環(huán)境保護活動，充作特種環(huán)境基金的來源等等。就?？顚Ｓ枚?，是指將稅收指定由環(huán)保行政機關專用。但正如我們所知，環(huán)境治理并不僅由環(huán)保行政機關決定就能一勞永逸，相反很多涉及環(huán)境保護的事項是屬于其他部門的業(yè)務范圍，如實行進口差別關稅政策，就需要海關總署、稅務總局等部門的配合。指定用途的后果，就會出現(xiàn)支出增加，效率低下等問題。此外，?？顚Ｓ靡子趯е聦ぷ獾某霈F(xiàn)，使環(huán)保部門在收取稅收后，不再關心污染治理，從而背離環(huán)境稅設計的初衷。不過從公平角度來看，?？顚Ｓ脜s較具有合理性。因為環(huán)境稅收入專門用于特定的環(huán)境保護活動，能補償那些因環(huán)境負外部性受到影響的人們，似乎也更容易被人們接受。尤其在環(huán)保資金缺乏的背景下，?？顚Ｓ糜欣诟纳骗h(huán)境。而就前者而言，統(tǒng)收統(tǒng)支的環(huán)境稅收一般用來制定補償計劃，以抵消環(huán)境稅可能帶有的累退性以及減少所得稅的扭曲效應，實現(xiàn)稅賦公平。從這里來看，環(huán)境稅收入應與其他稅收收入一樣，作為一般性財政收入，而不宜實行?？顚Ｓ?。正是基于以上種種顧慮，發(fā)達國家尤其是OECD成員國在將環(huán)境稅?？顚Ｓ玫耐瑫r，設立國家級綜合環(huán)境基金，以進一步發(fā)揮環(huán)境稅的作用。國家級綜合環(huán)境基金可以劃分為國家環(huán)境基金和地方環(huán)境基金兩部分。國家環(huán)境基金主要在國家級環(huán)保項目中發(fā)揮作用；地方環(huán)境基金則主要支持區(qū)域性生態(tài)環(huán)境建設。

上述問題都有待于各界以可持續(xù)發(fā)展理念為導向，發(fā)揮我們的智慧去解決?？陀^地說，由于國內環(huán)境稅的相關研究甚為欠缺，使得環(huán)境稅改革缺乏有力的理論基礎。但是我們認為，作為政策工具的環(huán)境稅局限性是不可避免的，開征環(huán)境稅不應背負太多的包袱。與此同時，我們也希望政策制定者出臺環(huán)境稅的決心可以觸動學界對此問題的更深入探討。

[1] [美]保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯.經濟學[M].北京經濟學院出版社，1996：569.

[2] 李摯萍.西方國家環(huán)境稅的發(fā)展及中國的對策——兼談中國加入WTO后如何面對綠色非關稅壁壘[C]//適應市場機制的環(huán)境法制建設問題研究——2002年中國環(huán)境資源法學研討會論文集(下冊),2002.

[3] Kloepfer.s.322.Rdn264,參閱:周晨:德國環(huán)境稅費制度概述[J].中德法學論壇,2006年第4輯.

[4] 徐祥民，王郁.環(huán)境稅：循環(huán)經濟的重要手段[J].法治論叢,2006(4).

[5] 王卉彤.我國循環(huán)經濟中環(huán)境稅費的合理利用[DB/OL]http://www.stockstar.com/info/darticle.aspx?id=GA,20060619,00235954&columnid=2457.

[6] 丁蕓.構建綠色稅收體系的設想[J].稅務研究,2007(7).

OnEnvironmentTax

ZOU Ai-yong， WANG Chun-xia

(Northwest University of Political Science and Law, Xi'an 710063, China)

As an increasingly important component of economic system Environment tax has been given more and more attention to, but there are still some doubts about the definition of environment tax, effectiveness, comparative tax rates, tax attribution, collection methods and tax expenditures. Because of this, the present paper analyzes the above doubts one by one on the basis of reviewing the origin of the environment tax to further explore issues related to environment tax.

environment tax; double dividend; collection methods; tax expenditures

D922.229

A

1009-105X(2009)02-0051-04