論不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)損害賠償

李 蓓

(武漢大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430072)

2008 - 12 - 06

李蓓(1981—)，女 武漢大學(xué)法學(xué)院民商法博士研究生。

論不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)損害賠償

李 蓓

(武漢大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430072)

不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利公示并獲取公信力的技術(shù)保障，是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)效力的根據(jù)。登記對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)具有決定性的作用，如果存在欺詐登記或登記錯(cuò)誤的情形，那么將會(huì)對(duì)真實(shí)權(quán)利人造成很大的損害。雖然我國(guó)現(xiàn)有的法律對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記損害賠償問(wèn)題已有涉及，但遺憾的是對(duì)登記機(jī)構(gòu)賠償?shù)男再|(zhì)、賠償?shù)臍w責(zé)原則、救濟(jì)途徑及資金來(lái)源等重要問(wèn)題的規(guī)定過(guò)于模糊與抽象，為具體應(yīng)用留下了諸多空白。

不動(dòng)產(chǎn)登記；賠償責(zé)任；救濟(jì)途徑

導(dǎo)言

不動(dòng)產(chǎn)登記，是指國(guó)家專(zhuān)門(mén)的登記機(jī)關(guān)根據(jù)權(quán)利人的申請(qǐng)，將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)移和變更的情況在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上予以記載[1]。通過(guò)登記將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的狀況公之于眾，使公眾了解不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)狀態(tài)，因此登記內(nèi)容正確與否，不僅影響到不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人的權(quán)益，也影響到不動(dòng)產(chǎn)交易的法理基礎(chǔ)乃至交易安全與秩序。不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人因信賴(lài)不動(dòng)產(chǎn)登記簿而從事交易，如果登記發(fā)生錯(cuò)誤則意味著物權(quán)人以及其利害關(guān)系人均可能由此遭受損失，因此，便有可能引發(fā)登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任問(wèn)題。

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》)第21條規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人和登記機(jī)構(gòu)導(dǎo)致錯(cuò)誤登記的賠償責(zé)任。根據(jù)法條可知，造成不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的原因有兩種：第一是不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人故意提供虛假證明材料申請(qǐng)登記，導(dǎo)致登記錯(cuò)誤；第二是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)因其工作人員失誤，導(dǎo)致登記錯(cuò)誤，給他人造成損害，這種情況將產(chǎn)生不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任。綜觀各國(guó)立法例，在第一種情況下，各國(guó)立法規(guī)定差別不大，不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人提供虛假證明材料，有侵犯他人權(quán)利的主觀惡意，因此不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任，在我國(guó)的法律中也有相關(guān)的規(guī)定, 如：《物權(quán)法》第21條第1款、《房屋登記辦法》第95條、《土地登記辦法》第73條；而在第二種情況下，即關(guān)于登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任方面，各國(guó)則作出了不盡相同的規(guī)定。主要涉及到了登記行為性質(zhì)、賠償責(zé)任性質(zhì)、歸責(zé)原則、責(zé)任范圍以及救濟(jì)途徑等方面。“有損失，必有賠償”才能體現(xiàn)法律的公平價(jià)值。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)造成的損失，也應(yīng)該予以賠償。為了充分保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人的合法利益，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)建立完善的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任制度。

一、 不動(dòng)產(chǎn)登記行為性質(zhì)認(rèn)定

對(duì)于登記的性質(zhì)有三種學(xué)說(shuō)：第一，公法行為說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為登記行為是行政機(jī)關(guān)的職能行為，性質(zhì)上為公法上的行政行為。第二，證明行為說(shuō)。該說(shuō)避免公、私法性質(zhì)上的判斷,認(rèn)為房屋產(chǎn)權(quán)管理機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍只是審查買(mǎi)賣(mài)雙方是否具備辦證(交付)的條件，房屋產(chǎn)權(quán)變更登記本身也只是對(duì)買(mǎi)賣(mài)雙方履行合同的結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)和公示，而不是對(duì)房屋買(mǎi)賣(mài)合同的審查和批準(zhǔn)[2]。第三，該說(shuō)私法行為說(shuō)。認(rèn)為登記行為是私法上的程序性行為，是完成不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變更的必經(jīng)程序，登記的作用與動(dòng)產(chǎn)交付的作用相當(dāng)。只是不動(dòng)產(chǎn)較為重要，且占有權(quán)與所有權(quán)經(jīng)常分離，因而由國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)變動(dòng)狀態(tài)予以審查、登記、公示，更為安全可靠。

本文同意第三種學(xué)說(shuō)，雖然登記行為表面上需要向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，并由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依職權(quán)完成，但事實(shí)上不動(dòng)產(chǎn)的登記行為是一種私法上的行為，其性質(zhì)是發(fā)生私法效果的行為。理由在于：

第一，登記的目的是為了實(shí)現(xiàn)私法意義上的物權(quán)變動(dòng)。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)不同于動(dòng)產(chǎn)，它有一套嚴(yán)格的程序要求，集中體現(xiàn)為不動(dòng)產(chǎn)登記是為了確認(rèn)物權(quán)的變動(dòng)，并把物權(quán)變動(dòng)的結(jié)果告知與其有利害關(guān)系的第三人。登記行為幫助民事主體落實(shí)了法律預(yù)定的不動(dòng)產(chǎn)變動(dòng)規(guī)則，從而使不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人能夠順利地實(shí)現(xiàn)其私法上的目的。

第二，就登記行為而言，起支配作用的不是國(guó)家機(jī)關(guān)，而是民事主體。不動(dòng)產(chǎn)登記是以當(dāng)事人的合意為基礎(chǔ)的，在私法主體的意志內(nèi)做出，并依當(dāng)事人的申請(qǐng)而進(jìn)行。在整個(gè)登記過(guò)程中，民事主體的意思表示居于主導(dǎo)地位，是登記程序的真正啟動(dòng)者，登記機(jī)構(gòu)只是為私權(quán)主體意思的實(shí)現(xiàn)提供條件。

第三，就登記的效果而言，由于不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值較大，且關(guān)系到社會(huì)的公共利益，所以國(guó)家公權(quán)力介入私權(quán)交易是必要的。但國(guó)家公權(quán)力的介入并不足以導(dǎo)致登記行為成為公法行為，其實(shí)質(zhì)上是對(duì)私權(quán)的一種確認(rèn)。只要民事主體在登記時(shí)提交的各項(xiàng)證明文件充分有效，登記機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)予以登記，這是登記機(jī)構(gòu)的義務(wù)。所以，在不動(dòng)產(chǎn)登記中，公權(quán)力的介入目的不在于行政管理，否認(rèn)民事行為的私法性，而是在于維護(hù)公共利益和保障私權(quán)的實(shí)現(xiàn)，借助于公權(quán)力的官方性確保不動(dòng)產(chǎn)登記具有公開(kāi)性和真實(shí)性，更好地保障私權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、維護(hù)公共利益。

因此，不動(dòng)產(chǎn)登記行為是一種私法行為，是國(guó)家設(shè)立的擔(dān)負(fù)公共職能的行政機(jī)關(guān)參與私法的行為，是一種公權(quán)力對(duì)于私權(quán)交易的介入。

二、 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)損害賠償?shù)呢?zé)任性質(zhì)認(rèn)定

關(guān)于登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤所承擔(dān)的賠償責(zé)任的性質(zhì)，學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)：一是國(guó)家賠償責(zé)任說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為在我國(guó)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)的機(jī)構(gòu)屬于行政管理機(jī)關(guān)，以國(guó)家的公信力為基礎(chǔ)為當(dāng)事人提供不動(dòng)產(chǎn)交易的安全保障，所以因其行使職權(quán)而給不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人造成損害時(shí)應(yīng)承擔(dān)的是國(guó)家賠償責(zé)任。二是民事賠償責(zé)任說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為，由于國(guó)家賠償法對(duì)于國(guó)家賠償責(zé)任有嚴(yán)格的限制，不利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益。而登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記而給不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人造成損害的行為，侵犯的是當(dāng)事人的民事權(quán)利，屬于民法領(lǐng)域中的侵權(quán)行為,因此登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)的賠償責(zé)任應(yīng)是民事侵權(quán)責(zé)任。

在《物權(quán)法》出臺(tái)前，國(guó)內(nèi)適用范圍較廣的有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償問(wèn)題的是建設(shè)部頒布的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第37條和我國(guó)的部分地區(qū),如福建、湖南、上海、深圳、吉林、江蘇、江西、山東、云南、浙江等地的地方性法規(guī)、規(guī)章。除此之外，大部分的省市都沒(méi)有關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。就賠償責(zé)任的性質(zhì)而言，《物權(quán)法》中沒(méi)有明確規(guī)定，而國(guó)土資源部頒布的《土地登記辦法》和建設(shè)部頒布的《房屋登記辦法》在“法律責(zé)任”中僅規(guī)定了行政責(zé)任和刑事責(zé)任,并未涉及民事責(zé)任。鑒于此，一些學(xué)者指出,不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償性質(zhì)規(guī)定不明確、不統(tǒng)一，必然導(dǎo)致賠償?shù)姆秶灰恢?，健全登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任機(jī)制是完善我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的一個(gè)重要舉措。

我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)雖為行政機(jī)關(guān),但不動(dòng)產(chǎn)登記行為本質(zhì)是一種私法行為，其性質(zhì)是發(fā)生私法上的效果。因而不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤而產(chǎn)生的賠償責(zé)任是民事侵權(quán)責(zé)任,而非國(guó)家賠償責(zé)任；因賠償而啟動(dòng)的訴訟程序應(yīng)是民事訴訟,而非行政訴訟。其根本原因在于：

第一，不動(dòng)產(chǎn)登記是產(chǎn)生私法效果的行為。對(duì)于符合法律要求的申請(qǐng)予以登記,是登記機(jī)構(gòu)的義務(wù),并不是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力,故登記效力并不由登記機(jī)構(gòu)左右。如前所述，登記的首要目的在于物權(quán)變動(dòng)的公示，登記行為是屬于私法性質(zhì)，產(chǎn)生私法效果的行為。所以登記機(jī)構(gòu)及其工作人員所為的登記行為是私法行為的延伸或者說(shuō)是為私法行為服務(wù)并附著于私法行為，登記機(jī)構(gòu)及其工作人員因錯(cuò)誤登記引起的損失,是民事侵權(quán)的類(lèi)型之一。

第二，從邏輯上講，不動(dòng)產(chǎn)登記賠償責(zé)任屬于民事責(zé)任性質(zhì)?！睹穹ㄍ▌t》作為我國(guó)的基本民事法律,該法規(guī)定的賠償責(zé)任自然可以適用于《物權(quán)法》中。由于登記機(jī)構(gòu)違背審查義務(wù)而導(dǎo)致登記錯(cuò)誤，給不動(dòng)產(chǎn)登記人造成損失，實(shí)際上是一種侵權(quán)行為，根據(jù)《民法通則》第121條的規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償實(shí)際損害的責(zé)任。另外，《國(guó)家賠償法》規(guī)定國(guó)家賠償必須要有明文規(guī)定才能索賠，法無(wú)明文規(guī)定的國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任。而我國(guó)的《國(guó)家賠償法》并沒(méi)有關(guān)于登記損害賠償責(zé)任的規(guī)定，且《物權(quán)法》第21條第2款也沒(méi)有明確不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任的性質(zhì)是否屬于國(guó)家賠償。因此受害人根據(jù)《國(guó)家賠償法》找不到請(qǐng)求賠償?shù)囊罁?jù)。

第三，將不動(dòng)產(chǎn)登記賠償責(zé)任定位為民事賠償責(zé)任有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法利益。首先，根據(jù)《國(guó)家賠償法》第2條規(guī)定，國(guó)家賠償以違法為前提,而如果登記機(jī)構(gòu)及其工作人員作出登記行為時(shí)有過(guò)錯(cuò),并造成了當(dāng)事人的損失,但是其行為本身卻不違反相關(guān)法律規(guī)定，在此種情形下,受到損失的不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人就無(wú)法通過(guò)國(guó)家賠償?shù)耐緩街\求救濟(jì)。其次，《國(guó)家賠償法》采用的是撫慰性原則，僅賠償受害人的直接損失，不賠償間接損失，賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，從而導(dǎo)致賠償范圍過(guò)窄，不利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益，不具有民事賠償?shù)奶钛a(bǔ)性。再次，國(guó)家賠償采用的是行政賠償程序,而行政賠償程序則存在一個(gè)先行處理程序,即賠償請(qǐng)求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出。如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不賠償或者賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償數(shù)額有異議,請(qǐng)求人再提起行政訴訟。該種救濟(jì)模式,無(wú)端增加了救濟(jì)的程序、難度和成本,使賠償救濟(jì)成為畏途[3]-[4]。最后，《國(guó)家賠償法》并沒(méi)有對(duì)賠償費(fèi)用的執(zhí)行問(wèn)題做出明確的規(guī)定。法院作出的賠償裁判，往往只依靠賠償義務(wù)機(jī)構(gòu)自動(dòng)履行或者通過(guò)其上級(jí)機(jī)構(gòu)施加壓力來(lái)執(zhí)行。在沒(méi)有強(qiáng)制力的情況下，受害人的合法權(quán)益又如何保障，這是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。

綜上所述，將不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任定位于民事責(zé)任性質(zhì)，更利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益，對(duì)受害人而言更加公平、合理，也更加便捷，更能最大化地體現(xiàn)保障民權(quán)的法律理念。

三、 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)損害賠償?shù)臍w責(zé)原則

關(guān)于登記機(jī)構(gòu)就登記錯(cuò)誤所承擔(dān)的賠償責(zé)任的歸責(zé)原則，在理論上也存在不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)，無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。即登記機(jī)構(gòu)只要因登記錯(cuò)誤或其它情形造成當(dāng)不動(dòng)產(chǎn)事人損害就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，而不論登記工作人員主觀上是否有過(guò)錯(cuò)。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)登記的公信力尚未真正確立的時(shí)候，對(duì)于登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任采用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，能夠更有效地保證登記簿的真實(shí)性與準(zhǔn)確性，防止登記機(jī)構(gòu)及其工作人員的違法登記行為的發(fā)生，從而最終有利于登記簿的公信力的確定[5]；第二種觀點(diǎn)，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。即登記機(jī)構(gòu)具有過(guò)錯(cuò)，才承擔(dān)賠償責(zé)任。而持過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則觀點(diǎn)的學(xué)者又分為兩方，一方認(rèn)為登記機(jī)構(gòu)只有因“重大過(guò)失”造成登記的錯(cuò)誤時(shí)，才應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。如果因?yàn)橐话愕纳踔潦禽p微的過(guò)失而發(fā)生的登記錯(cuò)誤，不應(yīng)要求登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：只要登記機(jī)構(gòu)具有過(guò)錯(cuò)就應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，而不論其過(guò)錯(cuò)程度。

從《物權(quán)法》第21條來(lái)看，法條明確了登記機(jī)構(gòu)只要給他人造成損害，登記機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。這種責(zé)任似是一種無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，如此一來(lái)，受害人無(wú)須證明登記機(jī)構(gòu)存在錯(cuò)誤，登記機(jī)構(gòu)也不能以自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)而給予免責(zé)。這樣在有利于受害人獲得賠償救濟(jì)的同時(shí)，也加重了登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任。另外，由于不動(dòng)產(chǎn)所涉金額巨大，從我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，必然會(huì)增加國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)，且會(huì)使登記機(jī)構(gòu)陷于訟累而影響其正常工作。因此，本文認(rèn)為，如果國(guó)家機(jī)關(guān)已經(jīng)盡到了一般的注意義務(wù)和特定的職務(wù)義務(wù)后，仍要其承擔(dān)責(zé)任，勢(shì)必影響其發(fā)揮執(zhí)行職務(wù)的積極性和能動(dòng)性。所以，我國(guó)目前不適宜在不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域?qū)嵭袩o(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，而應(yīng)該適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。具體理由如下：

第一，從民事侵權(quán)的歸責(zé)原則來(lái)看，一般侵權(quán)行為其歸責(zé)原則是過(guò)錯(cuò)原則，只有法律有特別規(guī)定時(shí)才能適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。而不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及其工作人員在登記過(guò)程中或其它與登記相關(guān)的行為侵犯了不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人利益的行為，在法律上并無(wú)特別規(guī)定，屬于一般的侵權(quán)行為，適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。

第二，從《物權(quán)法》第21條第2款的規(guī)定來(lái)看，該條僅規(guī)定登記機(jī)構(gòu)要對(duì)登記錯(cuò)誤承擔(dān)賠償責(zé)任。但造成錯(cuò)誤登記的原因有很多種，有的與登記機(jī)構(gòu)有關(guān)，有的則與登記機(jī)構(gòu)無(wú)關(guān)，而該條對(duì)構(gòu)成登記機(jī)構(gòu)責(zé)任前提的“錯(cuò)誤登記”的范圍并未明確規(guī)定，如果適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則會(huì)導(dǎo)致登記機(jī)構(gòu)對(duì)那些不可歸責(zé)于自己的錯(cuò)誤登記也要負(fù)責(zé)，這無(wú)疑加重了登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任，對(duì)登記機(jī)構(gòu)顯失公平。

第三，從登記的性質(zhì)和登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)來(lái)看，登記屬于私法行為，登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)并非以國(guó)家的名義許可或授予物權(quán)，只是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人提交的證明文件予以審查和公示，這是建立在申請(qǐng)人提交相關(guān)證明材料基礎(chǔ)上的。而在申請(qǐng)人刻意提供虛假材料的情形，由于登記機(jī)構(gòu)的審查手段有限，即使其已經(jīng)嚴(yán)格履行審查義務(wù)，對(duì)有些材料也可能難以發(fā)現(xiàn)它的虛假性。如果仍要求登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，會(huì)導(dǎo)致登記機(jī)構(gòu)因害怕承擔(dān)責(zé)任而畏縮不前、消極履行職責(zé)的狀態(tài)。同時(shí)也會(huì)使登記機(jī)構(gòu)加大審查范圍、延長(zhǎng)審查時(shí)間，影響登記的效率。

第四，從不動(dòng)產(chǎn)登記行為的審查模式來(lái)看，《物權(quán)法》第12條并未明示登記機(jī)構(gòu)究竟是形式審查還是實(shí)質(zhì)審查。但有學(xué)者認(rèn)為，該條采取的是以形式審查為主，實(shí)質(zhì)審查為輔的模式[6]-[9]。即形式審查主要體現(xiàn)在該條第1款中，實(shí)質(zhì)審查主要體現(xiàn)在該條的第2款中。本文也采納此種觀點(diǎn)。在此種情況下，不應(yīng)讓登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)過(guò)重的責(zé)任。如果采用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，不論登記機(jī)構(gòu)及其工作人員的主觀過(guò)錯(cuò)，只要存在當(dāng)事人損失的情況，登記機(jī)構(gòu)就必須賠償，這對(duì)于僅從形式上審查登記材料的登記機(jī)構(gòu)及其工作人員顯失公平。

第五，從我國(guó)目前的立法例來(lái)看，我國(guó)一些部委規(guī)章、地方性法規(guī)中已普遍采用了過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則來(lái)調(diào)整登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任。如《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第37條、《江西省土地登記辦法》第35條等。上述規(guī)定已在實(shí)際生活中運(yùn)行多年。這些規(guī)定對(duì)于我們正確理解《物權(quán)法》第21條第2款具有一定的啟發(fā)意義。

實(shí)際上，不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人所追求的并不是獲得賠償，而是物權(quán)登記的正確性。所以，本文認(rèn)為《物權(quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對(duì)登記錯(cuò)誤導(dǎo)致的損失承擔(dān)賠償責(zé)任，其目的不在于懲罰，而是在于通過(guò)承擔(dān)賠償責(zé)任的方式，使遭受損害的權(quán)利盡可能地回復(fù)到原始狀態(tài)，達(dá)到矯正權(quán)利的作用。從此角度分析，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及其工作人員而言，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則因其承擔(dān)責(zé)任主觀上需有過(guò)錯(cuò)，遠(yuǎn)比在承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)不問(wèn)主觀上過(guò)錯(cuò)之有無(wú)，徑直依照法律的規(guī)定，能夠更好地起到警示、引導(dǎo)的作用[3]，[10]。

四、 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)損害賠償范圍及涉及內(nèi)容

對(duì)于登記機(jī)構(gòu)損害賠償?shù)姆秶?，從民事侵?quán)的角度來(lái)看，自應(yīng)賠償損害人所遭受的直接損失和間接損失。但是由于不動(dòng)產(chǎn)涉及價(jià)值巨大，如果登記機(jī)構(gòu)僅僅收取有限的費(fèi)用卻要承擔(dān)沉重的賠償責(zé)任，則既不利于登記機(jī)構(gòu)積極性的發(fā)揮，也不符合收益風(fēng)險(xiǎn)相匹配的原則。從世界各地的有關(guān)法律規(guī)定中看，關(guān)于登記機(jī)構(gòu)賠償?shù)南拗疲旧嫌袃煞N作法：一為限制賠償?shù)姆秶?，如我?guó)臺(tái)灣地區(qū)的《土地法》第68條、香港地區(qū)的《土地業(yè)權(quán)條例》第85條，均規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)的損害賠償不得超過(guò)受損害時(shí)的價(jià)值；二為設(shè)定最高賠償額，如澳大利亞新南威爾士州2000年修訂其《不動(dòng)產(chǎn)法》，將其登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的最高額定為10萬(wàn)美元。雖然這兩種做法各有利弊，但本文認(rèn)為限制賠償范圍更能體現(xiàn)出物的價(jià)值，所以在今后的不動(dòng)產(chǎn)登記損害賠償范圍的立法方面，我們應(yīng)該注意到以下三點(diǎn)：

第一，賠償?shù)膬?nèi)容。按照民法關(guān)于法律責(zé)任的通說(shuō)，登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)的賠償責(zé)任范圍可以包含以下二項(xiàng)：一為主權(quán)利的損害賠償及其相應(yīng)利息。主權(quán)利的損失包括直接損失和間接損失，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)造成的受害者的損失通過(guò)民事賠償?shù)耐緩骄葷?jì)，就意味其賠償內(nèi)容也應(yīng)包括間接損失。二為當(dāng)事人或利害關(guān)系人主張權(quán)利的費(fèi)用。如法院收取的訴訟費(fèi)、因訴訟而導(dǎo)致的律師費(fèi)(原則上按司法部統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)) 、差旅費(fèi)等。假設(shè)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)沒(méi)有對(duì)當(dāng)事人造成任何的損失，包括訴訟在內(nèi)的一系列費(fèi)用就不會(huì)產(chǎn)生，這些費(fèi)用的產(chǎn)生其根源是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)損害行為，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)當(dāng)然應(yīng)對(duì)此筆費(fèi)用承擔(dān)賠償責(zé)任。

第二，賠償費(fèi)用計(jì)算點(diǎn)，即依何時(shí)來(lái)確定賠償?shù)臄?shù)額。本文認(rèn)為，可以采納臺(tái)灣、香港地區(qū)的有關(guān)規(guī)定，由損害時(shí)的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值來(lái)確定賠償數(shù)額。因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)的價(jià)值一般會(huì)隨著市場(chǎng)的價(jià)格上下波動(dòng)，如果按照賠償時(shí)市場(chǎng)的價(jià)格來(lái)確定賠償金額，必然會(huì)對(duì)其中一方不公平。該不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格上漲時(shí)意味著登記機(jī)構(gòu)要承擔(dān)較原來(lái)更重的賠償責(zé)任，但如果價(jià)格下降則受害人的利益無(wú)法得到充分的保障，只有以損害時(shí)的價(jià)值來(lái)計(jì)算方顯公平。

第三，賠償數(shù)額的確定方式，本文認(rèn)為應(yīng)該有第三方介入，以期達(dá)到最大限度的公平、公正、合法。在維護(hù)受害方合法利益的同時(shí)，也保護(hù)國(guó)家的利益。而此處的“第三方介入”，主要是通過(guò)訴訟或仲裁方式予以確定具體數(shù)額。當(dāng)然，法院或仲裁機(jī)構(gòu)在確定賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)委托不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)受損的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的相關(guān)費(fèi)用由登記機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)在確定賠償數(shù)額時(shí)應(yīng)充分考慮評(píng)估機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，不宜過(guò)重或過(guò)輕，充分考慮當(dāng)事人雙方的利益。

多年來(lái)，由于登記制度完全具有行政化的特點(diǎn),登記機(jī)構(gòu)主要采取的是一種形式審查方式，登記的錯(cuò)誤時(shí)常發(fā)生，有關(guān)當(dāng)事人也因此蒙受損失甚至損失慘重，但登記機(jī)構(gòu)從不承擔(dān)責(zé)任，這種做法是不妥當(dāng)?shù)摹５怯浀恼_與否不僅影響到交易當(dāng)事人的利益，而且關(guān)系到整個(gè)社會(huì)交易活動(dòng)的安全與秩序。因此，因登記機(jī)構(gòu)的過(guò)錯(cuò)，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記簿錯(cuò)誤記載，而給不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)事人造成損失時(shí)，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任?，F(xiàn)在《物權(quán)法》第21條的規(guī)定不僅明確了登記機(jī)構(gòu)在享有收費(fèi)權(quán)利的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)錯(cuò)誤登記的后果承擔(dān)責(zé)任，而且要求登記機(jī)構(gòu)對(duì)登記內(nèi)容要承擔(dān)責(zé)任。這種規(guī)定的確立使登記機(jī)構(gòu)在收取登記費(fèi)用時(shí)更注重其應(yīng)盡的職責(zé)，體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，有利于加強(qiáng)登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)，促使其認(rèn)真審查登記的內(nèi)容，力求使登記的內(nèi)容真實(shí)可靠。

五、 救濟(jì)途徑

英國(guó)法諺說(shuō):“救濟(jì)走在權(quán)利之前。”救濟(jì)是在利益受侵害及損失的情況下，為補(bǔ)救利益損失而采取的措施。有權(quán)利即有救濟(jì)，因此在構(gòu)建不動(dòng)產(chǎn)登記制度時(shí)，便要考慮登記出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)如何對(duì)權(quán)利人進(jìn)行救濟(jì)的問(wèn)題，否則，不動(dòng)產(chǎn)登記制度體系是不完整的。雖然《物權(quán)法》在保障受損害當(dāng)事人獲得賠償救濟(jì)權(quán)利最大化的同時(shí)，也賦予了登記機(jī)構(gòu)在賠償后可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償?shù)臋?quán)利，但這也使登記機(jī)構(gòu)可能面臨以房產(chǎn)價(jià)值計(jì)算的巨額賠償，如果沒(méi)有賠償經(jīng)費(fèi)，登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任制度將是無(wú)源之水、無(wú)本之木，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任將形同虛設(shè)，沒(méi)有起到救濟(jì)受害人的真正作用。

綜觀各國(guó)登記機(jī)構(gòu)的賠償方式，大概有三種：一是由中央政府統(tǒng)籌或各級(jí)政府分別編列賠償預(yù)算；二是通過(guò)保險(xiǎn)渠道支付賠償費(fèi)用；三是國(guó)家設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，國(guó)家與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)相結(jié)合共同負(fù)擔(dān)賠償費(fèi)用[11]。從其他國(guó)家和地區(qū)的立法實(shí)踐上看，美國(guó)每年都會(huì)有一筆專(zhuān)款用于聯(lián)邦的侵權(quán)賠償[12]。澳大利亞各州于申請(qǐng)為第一次土地所有權(quán)登記或土地所有權(quán)移轉(zhuǎn)登記時(shí)，除繳登記費(fèi)外，還需要按照登記價(jià)值交納一定的保險(xiǎn)基金。德國(guó)對(duì)于登記錯(cuò)誤設(shè)有專(zhuān)門(mén)的賠償基金，以賠償權(quán)利人的損失。英國(guó)則于所收登記費(fèi)中，提出一部分為賠償基金[13]。我國(guó)的一些地區(qū)也已開(kāi)始效仿設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金的做法。如我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)《土地法》第70條規(guī)定提取10%作為登記儲(chǔ)金。另外，根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》第54條、第59條的規(guī)定，深圳市將登記費(fèi)的收入列作登記機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和賠償基金，賠償費(fèi)則從賠償基金中列支。成為國(guó)內(nèi)率先在不動(dòng)產(chǎn)登記損害賠償中建立賠償基金模式的地區(qū)。

目前我國(guó)的賠償經(jīng)費(fèi)來(lái)自于中央和地方政府財(cái)政預(yù)算。由于不動(dòng)產(chǎn)涉及的財(cái)產(chǎn)數(shù)額巨大，如果要不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事賠償責(zé)任，國(guó)家將要撥付大筆的經(jīng)費(fèi)用于賠償，無(wú)形中影響了國(guó)家其他項(xiàng)目的建設(shè)，國(guó)家財(cái)政將無(wú)法承受不動(dòng)產(chǎn)登記賠償之重。因此，為了構(gòu)建一種有節(jié)制的、更符合理性、真正符合中國(guó)國(guó)情的登記賠償機(jī)制，應(yīng)當(dāng)在吸收借鑒與順應(yīng)國(guó)情之間找到最佳的均衡。本文認(rèn)為，可以通過(guò)建立賠償基金和責(zé)任保險(xiǎn)制度來(lái)解決不動(dòng)產(chǎn)賠償資金來(lái)源問(wèn)題：

其一，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的登記賠償基金，通過(guò)法律、法規(guī)形式將賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任固定化、制度化。一方面既能保障受害人的合法權(quán)益，另一方面也不至于加重國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)?！段餀?quán)法》中雖然就賠償機(jī)制及經(jīng)費(fèi)問(wèn)題沒(méi)有涉及，但是《房屋登記辦法》第98條對(duì)登記賠償基金作出了明文規(guī)定，將建立賠償基金問(wèn)題提升到了法律的高度。而就不動(dòng)產(chǎn)登記賠償基金的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，本文認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面獲得：

第一，從登記機(jī)構(gòu)收取的登記、查詢(xún)等費(fèi)用中提取一定比例的費(fèi)用。登記機(jī)構(gòu)每年都能收取很大一筆登記費(fèi)用、查詢(xún)費(fèi),若無(wú)需承擔(dān)責(zé)任，則不符合法律的公平原則。因此，設(shè)立賠償基金，強(qiáng)制要求登記機(jī)構(gòu)從收取的費(fèi)用當(dāng)中提取固定比例，以備其承擔(dān)賠償責(zé)任之用。至于我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)損害賠償基金的提取比例，應(yīng)該由有關(guān)部門(mén)調(diào)研后予以確定，且如果前一年剩余的登記基金充足，下一年度可以適當(dāng)減少比例，相反則可以視情況提高比例。

第二，以追償費(fèi)用作為賠償基金的費(fèi)用。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)造成當(dāng)事人損失的行為實(shí)際上是由登記人員實(shí)施的，有時(shí)這種錯(cuò)誤是登記機(jī)構(gòu)工作人員疏忽造成，有時(shí)是工作人員與他人勾結(jié)，惡意造成的。登記機(jī)構(gòu)在承擔(dān)賠償責(zé)任后，有過(guò)錯(cuò)的登記工作人員也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任，而這種責(zé)任不能僅僅是行政處分就可以替代的，應(yīng)當(dāng)要求有過(guò)錯(cuò)的工作人員承擔(dān)民事賠償責(zé)任方顯公平，同時(shí)也能督促登記工作人員在工作中認(rèn)真對(duì)待，不能為謀私利而與他人惡意串通損害登記當(dāng)事人的合法利益。但是考慮到不動(dòng)產(chǎn)的標(biāo)的額較大，如果要由一般過(guò)錯(cuò)的工作人員承擔(dān)所有的賠償費(fèi)，未免不公平，也不現(xiàn)實(shí)，這樣登記機(jī)構(gòu)工作人員承擔(dān)的工作風(fēng)險(xiǎn)就太大了。因此登記機(jī)構(gòu)可以視登記工作人員的過(guò)錯(cuò)程度要求其按一定的比例承擔(dān)賠償費(fèi)用。

最后，從國(guó)家財(cái)政收入中撥付一定比例的賠償費(fèi)用。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)作為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，政府對(duì)其行為有監(jiān)督、管制的義務(wù)。如果政府沒(méi)有盡到此義務(wù)，致使不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)侵害公民或法人的權(quán)益，國(guó)家對(duì)此應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。另外，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)收取的部分登記、查詢(xún)費(fèi)用均上繳國(guó)庫(kù)，作為財(cái)政收入的一部分，因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)每年撥付一定的費(fèi)用，作為賠償基金的一部分。但考慮到國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題，撥付的數(shù)額不宜過(guò)大。

其二，建立責(zé)任保險(xiǎn)制度。

為有效解決賠償資金的來(lái)源問(wèn)題，且保證賠償資金的充足，分散登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，減輕賠償責(zé)任的負(fù)擔(dān)，登記機(jī)構(gòu)可以將保險(xiǎn)機(jī)制引入不動(dòng)產(chǎn)登記體系中，向保險(xiǎn)公司投保，購(gòu)買(mǎi)相關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)，以使在錯(cuò)誤登記中受損的當(dāng)事人獲得補(bǔ)償。本文認(rèn)為可以建立以下兩種責(zé)任保險(xiǎn)制度：

第一，登記機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)制度。雖然《物權(quán)法》賦予了登記機(jī)構(gòu)在賠償后可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償?shù)臋?quán)利，但由于登記機(jī)構(gòu)本身不是一個(gè)營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，所以先行賠付的金額一般很難全部承擔(dān)；尤其在當(dāng)前我國(guó)誠(chéng)信基礎(chǔ)較低的階段，如果申請(qǐng)人惡意串通造成登記錯(cuò)誤，在登記機(jī)構(gòu)難以向惡意申請(qǐng)人追償?shù)那闆r下，登記機(jī)構(gòu)將面臨難以生存的危險(xiǎn)。因此，從這個(gè)層面上講，建立登記機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)制度，有利于彌補(bǔ)賠償資金的不足，以使在錯(cuò)誤登記中受損的當(dāng)事人獲得補(bǔ)償；另外，由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)可以免去權(quán)利人的很多麻煩，能最大限度地保護(hù)好當(dāng)事人的權(quán)益。保險(xiǎn)公司事后向加害人追償?shù)闹贫群捅ｋU(xiǎn)公司現(xiàn)行的運(yùn)行機(jī)制完全一致，也不會(huì)給保險(xiǎn)公司帶來(lái)?yè)p失。具體的做法是，在不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)用中提取一定比例作為保險(xiǎn)費(fèi)交由保險(xiǎn)公司，實(shí)行專(zhuān)款、專(zhuān)管、專(zhuān)用。

第二，登記機(jī)構(gòu)工作人員的職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)制度。一個(gè)登記錯(cuò)誤可能造成上百萬(wàn)的損失，這對(duì)于依靠公務(wù)員工資生活的登記機(jī)構(gòu)的工作人員，是很難支付得起如此大的賠償數(shù)額的。在這種情況下，登記人員為了減少錯(cuò)誤、減少賠償，會(huì)遇事畏縮不前，不敢勇于任事，而登記機(jī)構(gòu)的工作人員的職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立，借助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)賠償金來(lái)彌補(bǔ)登記機(jī)構(gòu)工作人員的賠償不足，有利于工作人員善盡職守、戮力從公。至于保險(xiǎn)費(fèi)來(lái)源,本文認(rèn)為，應(yīng)該由登記工作人員和國(guó)家財(cái)政按比例負(fù)擔(dān)，這樣既可以提高工作人員的責(zé)任心，又可以減輕國(guó)家的負(fù)擔(dān)，同時(shí)最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的合法利益。

結(jié)語(yǔ)

不動(dòng)產(chǎn)登記作為不動(dòng)產(chǎn)變動(dòng)公示的方法，能夠產(chǎn)生公信力的作用，不動(dòng)產(chǎn)交易的進(jìn)行都依賴(lài)登記簿上記載的事項(xiàng)。一旦登記出現(xiàn)錯(cuò)誤，或者是登記機(jī)構(gòu)及其工作人員不按照登記程序行使其職責(zé)將會(huì)造成當(dāng)事人巨大的損失。有損失應(yīng)進(jìn)行救濟(jì)，為了保障受損害當(dāng)事人的合法利益，以及保障交易的安全和穩(wěn)定，我國(guó)建立完善的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任制度。為了充分地保護(hù)受害者的利益，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。鑒于我國(guó)的實(shí)踐情況，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償?shù)臍w責(zé)原則宜采用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。為了保證當(dāng)事人賠償權(quán)利的順利實(shí)現(xiàn)，讓當(dāng)事人的賠償申請(qǐng)落到實(shí)處，我國(guó)應(yīng)建立相應(yīng)的救濟(jì)制度，給予當(dāng)事人最大利益的保護(hù)。

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CompensationofRealEstateRegistrationOrgans

LI Bei

(Law School， Wuhan University, Wuhan 430072， China)

The real estate registration is an important technical guaranty for publicizing real estate rights and acquiring public credibility, and also a foundation for the real right efficacy of real estate. If the fraudulent registration or mistaken registration happens, it will create huge loss to the owner of the real estate. Although the issue of compensation by real estate registration organ is already involved in the existing laws of our country, unfortunately many important aspects, such as the nature of compensation by real estate registration organs, the principle of responsibility for the compensation, remedy ways and capital sources are prescribed abstractly and obscurely. All of these cause much inoperability for the practical application of the compensation system.

registration of real estate; liability of compensation; remedy ways

D923.2

A

1009-105X(2009)01-0035-06