用“參與”消解基層“選擇性治理”

吳理財

沒有內(nèi)在和外在力量的促動，農(nóng)村基層政府是否能夠自動地轉(zhuǎn)變自身職能，而成為一個以鄉(xiāng)村人民利益為旨?xì)w、以鄉(xiāng)村人民需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府?經(jīng)濟(jì)危機(jī)是否能成為促進(jìn)農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變的壓力?

農(nóng)村稅費改革之后，人們期望農(nóng)村基層政府職能能夠從過往的汲取式管治轉(zhuǎn)變到供給式服務(wù)上來，成為一個為農(nóng)服務(wù)的基層政府組織，但從實際的工作表現(xiàn)來看，在絕大部分農(nóng)村地區(qū)，基層政府并未及時轉(zhuǎn)變?yōu)檫@樣一個服務(wù)“三農(nóng)”的行動主體，不免令人大失所望?？墒?，在某些跟自身利益緊密相關(guān)的工作上，譬如招商引資或者被上級定為一票否決性的工作任務(wù)，農(nóng)村基層政府卻保持著超乎尋常的行動能力。

這是一種比較典型的選擇性治理。就是，以農(nóng)村基層政府為本位，對那些于已有利的事就去管、去做，對那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做。農(nóng)村基層政府進(jìn)行選擇性治理，完全是基于自身利益有選擇性地展開行政作為，而不是以鄉(xiāng)村人民的利益為圭臬。

——這就是中國廣大鄉(xiāng)村自2006年取消農(nóng)業(yè)稅以來，直至2008年突如其來的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)來臨時，所呈現(xiàn)的一幅農(nóng)村政治生態(tài)圖。而今，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的挑戰(zhàn)，正隨著回鄉(xiāng)民工潮一波一波壓向農(nóng)村基層政府。

30年改革至今，農(nóng)村社會發(fā)生了許多物是人非的變化。而經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，在許多東部省份務(wù)工的農(nóng)民工回到農(nóng)村，在農(nóng)民群體整體增收依舊乏力，以及近年的土地改革加快的背景下，大變革期的農(nóng)村轉(zhuǎn)型問題將相對集中地暴露。當(dāng)前中央執(zhí)政者已經(jīng)表達(dá)了要各級政府服務(wù)于返鄉(xiāng)農(nóng)民工再就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的要求，以及加大農(nóng)村市場的投入建設(shè)等想法。然而，基層政府工作和政府、農(nóng)民的關(guān)系，仍是所有穩(wěn)定農(nóng)村工作的核心。

那么，既有的基層體制在危機(jī)考驗下，能否實現(xiàn)穩(wěn)定農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村的目標(biāo)呢?此時審視基層社會的選擇性治理問題，以及尋求構(gòu)建“和諧”基層關(guān)系的可能方向，對國家整體實現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展目標(biāo)，十分有必要。

基層治理因何選擇

首先，農(nóng)村基層政府為什么要選擇性治理呢?包括農(nóng)村基層干部在內(nèi)的一些人或許會說，這是因為農(nóng)村基層政府財力不足所致，“我們也想為老百姓辦實事、辦好事，可是我們就是沒有錢，巧婦難為無米之炊呀”!

“財力不足”的確是一個現(xiàn)實原因，尤其是在那些過去完全依賴農(nóng)業(yè)稅費收入的農(nóng)村地區(qū)，取消農(nóng)業(yè)稅費以后，基層政府的財政收入只能仰賴有限的轉(zhuǎn)移支付維持自身的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，幾乎沒有更多的財力用于為民服務(wù)了。

然而，問題卻是：這些基層政府即便具有充足的財力，是否會自愿地轉(zhuǎn)變成為一個公共服務(wù)者呢?我們在許多農(nóng)村地區(qū)調(diào)查同時也發(fā)現(xiàn)：一些財力很強(qiáng)的農(nóng)村基層政府，也沒有把心思放在公共服務(wù)上，而是放在那些最能展現(xiàn)其政績的地方，以實現(xiàn)自身利益的最大化，而不是老百姓利益的最大化，其行動依然是沿著選擇性治理邏輯展開。

因此，我們有理由懷疑，沒有內(nèi)在和外在的力量的促動，農(nóng)村基層政府是否能夠自動地轉(zhuǎn)變自身職能，而成為一個以鄉(xiāng)村人民利益為旨?xì)w、以鄉(xiāng)村人民需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。當(dāng)下農(nóng)村基層政府之所以進(jìn)行選擇性治理，其原因主要不是所謂的財力不足或農(nóng)村基層財政“空殼化”，而是既有體制安排導(dǎo)致的內(nèi)在激勵不足和外在壓力不強(qiáng)；而外在壓力不強(qiáng)，從宏觀制度背景上而言又是源于不合理的體制安排，即沒有建立比較健全的民意表達(dá)機(jī)制和民眾能夠?qū)嶋H有效地參與基層治理的體制。

現(xiàn)有的壓力型體制只能產(chǎn)生一種向上問責(zé)的而不是向下問責(zé)的內(nèi)在激勵。所謂向上問責(zé)就是以完成上級分配的工作任務(wù)為目的，上級也只是以下級完成分配的工作任務(wù)的績效為政績考評的依據(jù)。所謂向下問責(zé)就是以滿足鄉(xiāng)村人民的需求為目的，以鄉(xiāng)村人民的利益為旨?xì)w。簡言之，在這種體制下，基層政府主要生產(chǎn)“考評性”產(chǎn)品，而不是生產(chǎn)服務(wù)性公共產(chǎn)品。所以，既有體制安排不僅導(dǎo)致公共服務(wù)的內(nèi)在激勵不足，甚至導(dǎo)致逆向激勵的問題，背離鄉(xiāng)村人民的利益要求。

農(nóng)村基層政府不是出于公共利益而行動，而是基于自身的利益需要進(jìn)行選擇性治理，就是這種逆向激勵的典型表現(xiàn)。從制度文本上而言，農(nóng)村基層政府的權(quán)力直接來源于鄉(xiāng)村人民，它與鄉(xiāng)村人民之間形成一種“代理一委托”的關(guān)系；與此同時，農(nóng)村基層政府在現(xiàn)實中的存在，其合法性也主要建基于為農(nóng)服務(wù)。因此，它理應(yīng)向鄉(xiāng)村人民問責(zé)，回應(yīng)鄉(xiāng)村人民的需求，只有這樣，它才有可能建構(gòu)為一個以鄉(xiāng)村人民需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)型政府。然而，在實際的運(yùn)行中，農(nóng)村基層政府大體上卻不是問責(zé)于鄉(xiāng)村人民，而是它的上級；不是回應(yīng)鄉(xiāng)村人民的需求，而是它的上級的要求。這是因為在壓力型體制下評價它的政績的是上級政府，誠如中央編譯局楊雪冬所言，上級命令直接并從根本上決定著官員的行為方式和行動目標(biāo)。

國研中心趙樹凱在安徽、河北、山西等10個省(區(qū))20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上要接受上級考核，對內(nèi)要考核工作人員，對下也要考核村莊干部，從而建立了一個自上而下的以檢查考核為核心的問責(zé)體系。檢查考核幾乎全部是定量化和分?jǐn)?shù)制的。這種問責(zé)體系運(yùn)行的結(jié)果是為考核而工作，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作只與考核相關(guān)，而與鄉(xiāng)村發(fā)展的實質(zhì)進(jìn)程無關(guān)。基層政府的職能原本是提供公共產(chǎn)品，現(xiàn)在卻要面向上級政府提供這些考核性產(chǎn)品。

他認(rèn)為，這種逆向問責(zé)制是基層政府在許多情況下不作為和亂作為的一個根源?？偟膩砜?，這種問責(zé)安排既脫離基層社會的需要，又脫離廣大農(nóng)村民眾參與，成為一個與鄉(xiāng)村發(fā)展沒有內(nèi)在聯(lián)系的政府運(yùn)作過程。所以，要切實推進(jìn)農(nóng)村基層政府職能的轉(zhuǎn)變，建構(gòu)一個公共服務(wù)型政府，必須徹底改革這種壓力型體制，變逆向激勵為“正向激勵”，使農(nóng)村基層行政沿著公共利益的軌道運(yùn)行。

在另外一些地方，雖然壓力型體制有所“松動”，但是在農(nóng)村稅費改革背景下，由于沒有轉(zhuǎn)變職能，農(nóng)村基層政府淪為一種“政權(quán)維護(hù)者”的角色，因為取消了收費征稅的任務(wù)而無所事事，只是起到維護(hù)社會穩(wěn)定的作用罷了，成為沒有任何進(jìn)取心和主動為民服務(wù)的社會秩序的“維護(hù)者”。因此。在這個時候除了要改革現(xiàn)有的壓力型體制以外，還要增強(qiáng)體制外的民主壓力，促進(jìn)農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)換為能動的“公共服務(wù)者”的角色。同時，要改變對上的單向問責(zé)為對上和對下的雙向問責(zé)，建構(gòu)以公共服務(wù)為指向的行政問責(zé)體制。

要想真正地轉(zhuǎn)換農(nóng)村基層政府的問責(zé)方向，使之切實成為一級為所在轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民提供公共服務(wù)的基層政府，最關(guān)鍵的還是使鄉(xiāng)村民眾能夠切實參與鄉(xiāng)村治理事務(wù)，表達(dá)他們的合理要求；使政府在有關(guān)公共服務(wù)的決策中，能夠吸納民眾的意見，努力達(dá)到公共服務(wù)“最佳價值”的要求。

行政壓力流于無效

目前，雖然既有的壓力型體制不能提供公共服務(wù)的內(nèi)在激勵機(jī)制，但確也存在

一種自上而下的行政性壓力要求農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變職能。

中央多次在一些涉農(nóng)的決定和文件中要求農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變政府職能，及時轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)型政府。譬如，在《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中就明確提出：“繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，2012年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能。完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制，實行政務(wù)公開，依法保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！?/p>

但是，這些自上而下的行政性壓力一般都是非常規(guī)性力量，而不是體制性的常規(guī)力量，對農(nóng)村基層政府難以產(chǎn)生內(nèi)在的激勵和穩(wěn)定的預(yù)期；農(nóng)村基層政府面對這種行政性壓力，往往采取“弱者的武器”進(jìn)行回應(yīng)或者走過場，一旦這種行政性壓力減弱以后又恢復(fù)改革前的原狀，這也是歷次農(nóng)村基層政府改革成效甚微的一個主要原因。

單靠行政性壓力來“倒逼”農(nóng)村基層政府進(jìn)行自身改革，使之轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮卜?wù)者”幾乎是不可能的，還必須有體制外的壓力，這種體制外的壓力既來自市場經(jīng)濟(jì)也來自公民社會。來自市場經(jīng)濟(jì)的壓力，一方面要求政府收縮權(quán)力不要隨意地干預(yù)經(jīng)濟(jì)，另一方面又要求政府從管治者轉(zhuǎn)換為服務(wù)者，提供必要的公共服務(wù)——非競爭性和非排他性的公共產(chǎn)品；來自公民社會的壓力，同樣要求政府收縮權(quán)力不要恣意地凌駕于社會之上，而是變成服從于社會、服務(wù)于人民的公共機(jī)構(gòu)。

一句話，就是要實現(xiàn)政府職能從“管治”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”、從“管治”轉(zhuǎn)向“治理”。

建立參與和表達(dá)機(jī)制

消除農(nóng)村基層政府選擇性治理，當(dāng)下最緊要、最關(guān)鍵的工作莫過于建立相應(yīng)的民眾參與制度和公共需求有效表達(dá)機(jī)制。中國在基層要建設(shè)的服務(wù)型政府，實際上是一個有效回應(yīng)民眾公共需求的政府。建構(gòu)以民眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府，必須以建立有效的民眾參與制度和公共需求表達(dá)機(jī)制為前提；鞏固和加強(qiáng)中共在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，必須以建構(gòu)民眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府為前提。而民眾需求，需要民主的機(jī)制來發(fā)現(xiàn)和保障。

最近10年內(nèi)，中國在基層民主選舉方面取得了一些進(jìn)展，四川、廣東深圳、湖北、江蘇、云南等地都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉方面的創(chuàng)新。這些選舉創(chuàng)新形式分別被冠以“(公推)公選”、“兩票制”、“三輪兩票制”、“海推”、“兩推一選”、“公推直選”、“直選”等名稱，它們?yōu)橹袊l(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度改革積累了重要經(jīng)驗。從選舉方式來看，從初期的“代表提名”，到“公開推薦”(“公推”)、“海推”，再到“直選”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人選舉的民主范圍在逐漸擴(kuò)大，以及“主職”從“等額”到“差額”、“競選”，從“競爭性選拔”到“競爭性選舉”，開放和競爭機(jī)制逐步引進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉之中。

但是，在這些各種選舉創(chuàng)新中，除了“直選”以外，所有的其它各種選舉形式都具有兩個特點：一是可控性，即民眾的參與都是限制在一定的范圍內(nèi)，選舉自始至終仍然控制在預(yù)定的軌道之中，上級組織雖然把候選人的提名權(quán)或多或少地交給了群眾，但是他們?nèi)匀皇沁x舉規(guī)則的制定者，可以通過規(guī)則的制定把不符合其意愿的候選人從參選過程中排除出去。

二是動員性，即便民眾在選舉過程中有一定的參與，但仍然具有較強(qiáng)的動員性，民眾不是作為一個公民權(quán)利主體積極主動地要求或?qū)崿F(xiàn)自身的各種政治權(quán)利。而在公共管理和民主監(jiān)督方面，民眾的參與更加有限。

在舉步維艱的同時，目前的理論界也對中國的基層社會治理和基層政權(quán)改革會往哪里去，還有很多分歧，仍然有意見說中國基層不適合民主道路。但是現(xiàn)實和經(jīng)驗都提醒我們，用制度化的手段擴(kuò)大政治參與，恰恰是應(yīng)對基層治理難題、加強(qiáng)中共在基層執(zhí)政基礎(chǔ)的可行方法，也是在包括經(jīng)濟(jì)危機(jī)在內(nèi)的嚴(yán)峻態(tài)勢沖擊下維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧的根本手段。

(責(zé)編郭凱)