人大，體制內(nèi)的自我調(diào)適

崔朝陽

近兩三年在全國人大層面涌現(xiàn)的新舉措，正是在十七大召開前后。這些變革是中共新一代領(lǐng)導(dǎo)集體面對轉(zhuǎn)型期現(xiàn)實(shí)困境必然而主動(dòng)的選擇。而更具活力的人大民主基層實(shí)踐，則提高了公民理性政治參與的技巧和能力，為全國性的變革積累了經(jīng)驗(yàn)。

2009年，是中國改革開放30周年后的“再出發(fā)”之年，也是地方人大常委會(huì)成立30周年。人民代表大會(huì)制度在30年的發(fā)展和完善后將走向什么樣的改革方向，對中國的“再出發(fā)”將產(chǎn)生什么樣的影響，在輿論普遍認(rèn)為應(yīng)深化改革以抗擊本次全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的當(dāng)下，尤其值得關(guān)注。

執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨，要運(yùn)用人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)對國家權(quán)力的掌握和控制；而國民要實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，需要一個(gè)更為完備的能夠有序參與和表達(dá)、各種利益主體能夠進(jìn)入法定體制內(nèi)進(jìn)行博弈的制度平臺(tái)。人大制度的改革，是強(qiáng)化和鞏固中共的執(zhí)政地位的必需，對應(yīng)對金融海嘯和解決中國現(xiàn)階段的社會(huì)矛盾也至關(guān)重要。

新的舉措

2006年至今，從全國到地方，有關(guān)中國各級(jí)人大的一系列新現(xiàn)象引起廣泛關(guān)注。

2006年，《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》20年磨一劍，獲得通過。同年，全國縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉，根據(jù)2004年通過的憲法修正案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選產(chǎn)生的代表任期從3年延長為5年，和縣級(jí)與縣級(jí)以上人大代表的任期“接軌”。

2007年，胡錦濤在十七大報(bào)告中提出“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。因城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)的不平等而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)居民在公民基本政治權(quán)利等方面的不平等現(xiàn)狀，開始進(jìn)入改善通道。

2008年的全國人大和省級(jí)人大換屆選舉，農(nóng)民工代表成為關(guān)注的熱點(diǎn)。

2008年4月20日，官方消息稱，今后全國人大常委會(huì)審議的法律草案，一般都予以公開，向社會(huì)廣泛征求意見。法律草案全公開這一“立法新政”的序幕，就此拉開。

在地方上，被稱作改革敢為天下先的廣東，在2006年縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉即將全面拉開序幕之際，修改了《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》，根據(jù)新細(xì)則的有關(guān)規(guī)定，正式候選人名單公布以后，選舉委員會(huì)可以組織代表候選人同選區(qū)選民見面，作自我推介并回答選民問題。

對此，憲政學(xué)者蔡定劍認(rèn)為，“盡管這只是選舉程序的一個(gè)細(xì)小改變，但在選舉民主化方面，卻邁出了極具意義的一大步。”讓選民和代表成為選舉的主體，而不是被動(dòng)安排的客體，是民主選舉制度的最基本要求。這意味著，選舉的組織者只能按法律規(guī)定的程序保證選舉進(jìn)行，而不是、也無權(quán)安排誰當(dāng)選、誰不當(dāng)選。

去年，在廣東等一些省份，地方立法開始推行立法項(xiàng)目論證制度，所有納入長期立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃的立法項(xiàng)目，必須事先經(jīng)過由常委會(huì)專門委員會(huì)和工作委員會(huì)組織的論證。提前一步的介入，進(jìn)一步強(qiáng)化了人大對立法的主導(dǎo)作用，部門立法的弊端受到限制。而在人大與政府監(jiān)督關(guān)系上，河北省推動(dòng)數(shù)年的人大預(yù)算修正權(quán)改革也給各地人大留下樣本經(jīng)驗(yàn)。

誰在推動(dòng)

密集出現(xiàn)的新現(xiàn)象釋放出強(qiáng)烈的信號(hào)，那就是從執(zhí)政黨到基層人大對于人大改革的渴望。

30年人大制度的變革，推動(dòng)力來自于兩個(gè)方面，一是執(zhí)政黨的推動(dòng)，另一方面是基層的民主實(shí)踐。

正像中國的諸多改革發(fā)端于民間一樣，人大制度的變革在基層更為活躍。比如立法的公開化、民主化，早在上世紀(jì)90年代，廣東就開始把法規(guī)草案全文刊登在當(dāng)?shù)刂髁髅襟w上，請社會(huì)各界提出意見；2005年全國人大首次就個(gè)稅起征點(diǎn)舉行立法聽證會(huì)，而立法聽證這種方式早就進(jìn)入地方立法的程序。

基層民主實(shí)踐的動(dòng)力如此強(qiáng)勁，甚至屢有違憲之舉。在2004年，云南某縣進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“直推直選”，在幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過選民直接選舉產(chǎn)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。2003年11月，某省人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)向全國人大常委會(huì)反映，當(dāng)?shù)赜袀€(gè)縣的人大常委會(huì)通過了關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常委會(huì)的暫行規(guī)定，行使相當(dāng)于縣人大常委會(huì)的職權(quán)。據(jù)此，全縣20多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后選舉產(chǎn)生了人大常委會(huì)。但這些做法均因違反憲法和地方組織法的規(guī)定被叫?；虮患m正。

然而，不斷涌現(xiàn)的人大民主基層實(shí)踐，極大提高了公民的民主意識(shí)，提高了公民理性政治參與的技巧和能力，也為全國性的變革積累了經(jīng)驗(yàn)，探明了方向。這種自下而上的推動(dòng)，事實(shí)上成為了人大民主乃至中國整體政治民主能夠持久、穩(wěn)定發(fā)展的促進(jìn)元素。中央對地方的民主實(shí)踐采取了鼓勵(lì)的態(tài)度，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就曾對廣東提出，希望其在地方立法方面先行先試，成為中國的“立法試驗(yàn)田”。

事實(shí)上，執(zhí)政黨對于人大制度變革的直接推動(dòng)也從未停止。中共十三大報(bào)告提出：“要加強(qiáng)全國人大特別是它的常委會(huì)的組織建設(shè)，在逐步實(shí)現(xiàn)委員比較年輕化的同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)委員的專職化?！薄耙晟迫珖舜蟪Ｎ瘯?huì)和各專門委員會(huì)的議事規(guī)則和工作程序，加強(qiáng)制度建設(shè)?！笔拇髨?bào)告提出：“政治體制改革的目標(biāo)，是以完善人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為主要內(nèi)容，發(fā)展社會(huì)主義民主政治?！笔宕髨?bào)告提出：“要把改革和發(fā)展的重大決策同立法結(jié)合起來。”“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國特色社會(huì)主義法律體系?！笔髨?bào)告提出：“優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)?！边@些建議之后很快就成為現(xiàn)實(shí)。

值得注意的是，近兩三年在全國人大層面涌現(xiàn)的新舉措，正是在十七大召開前后。這表明新一代中共領(lǐng)導(dǎo)集體延續(xù)了以往的傳統(tǒng)。這些變革已經(jīng)觸及至關(guān)重要的選舉制度，是新一代領(lǐng)導(dǎo)集體面對轉(zhuǎn)型期人大現(xiàn)實(shí)困境的必然而主動(dòng)的選擇。

現(xiàn)實(shí)困境

不可否認(rèn)，30年人大制度改革的兩大主題仍是“堅(jiān)持”和“完善”，是體制內(nèi)的自我調(diào)適。

以代表制度的變革為例。針對基層代表偏少的問題，2007年3月，全國人大通過有關(guān)決定，規(guī)定第十一屆全國人大代表中，在農(nóng)民工比較集中的省、直轄市，應(yīng)有農(nóng)民工代表。全國人大同時(shí)還要求，第十一屆全國人大代表中，來自一線的工人和農(nóng)民代表人數(shù)應(yīng)高于上一屆。針對有代表自掏腰包在媒體上刊登廣告征集議案、建議線索等行動(dòng)，全國人大常委會(huì)辦公廳提出不提倡代表自己掏錢辦國家的事，與此同時(shí)，大幅增加了全國人大代表的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)?？傮w來看，代表制度完善的側(cè)重點(diǎn)是執(zhí)行好現(xiàn)行法律，完善工作程序，提高保障水平，避免觸動(dòng)整個(gè)代表制度的框架。

自我調(diào)適的人大制度，在充分發(fā)揮作用方面，至今仍面臨著諸多長期存在的制約因素。比如立法方面，部門立法仍是主導(dǎo)，部門利益依然是影響立法的最突出問題。比如決定重大事項(xiàng)，各級(jí)政府的預(yù)算草案越來越厚，為代表審議草案提供的支持越來越多，但真正能讀懂草案、提出合理要求的代表仍然了了。

這些制約因素多數(shù)都在指向同一個(gè)方

向——代表人民行使權(quán)力的代表。代表履職的困境，是目前影響人大制度進(jìn)一步發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

2008年3月20日，廣東選出的農(nóng)民工全國人大代表胡小燕通過媒體公布自己的手機(jī)號(hào)碼，贏得一片贊譽(yù)。半年之后，她卻因?yàn)椤懊刻焐锨€(gè)求助電話和最多時(shí)一天收到2088封郵件”而苦惱，為了保證休息不得不關(guān)機(jī)了，結(jié)果又招致種種非議。

“我不是農(nóng)民工的救世主，我只是一個(gè)普通的打工妹?！焙⊙嗬Щ笥凇安荒艹惺苤亍绷钊藲J佩，另外一些代表則因怠于履職而令人憤慨。

2008年10月，針對少數(shù)市人大代表較少參加代表活動(dòng)的情況，廣州市人大常委會(huì)代表工作部門專門向這些代表印發(fā)了《給代表的一封信》，提醒其增強(qiáng)代表意識(shí)，妥善處理好本職工作與履行代表職責(zé)的關(guān)系。

人大代表的不作為現(xiàn)象，絕非僅僅存在于廣州。他們，要么是疲于奔命的官員，要么是叱咤商場的企業(yè)家，似乎都有充分的借口遠(yuǎn)離代表職責(zé)。但當(dāng)人大代表似乎只成為榮譽(yù)稱號(hào)，人大代表的公信力危機(jī)就浮到水面上來了。

不僅是普通的人大代表，就連各級(jí)人大常委會(huì)的委員中，也存在著怠于履行職責(zé)的現(xiàn)象。去年5月31日，河南省十一屆人大常委會(huì)組成人員每人領(lǐng)到一冊“常委會(huì)組成人員履職情況登記表”，他們的履職情況需要全部“記錄在冊”，并作為考評的重要依據(jù)。這個(gè)制度，是河南省委書記、省人大常委會(huì)主任徐光春倡議建立的。

從哪入手

中國的政治改革應(yīng)該走漸進(jìn)改革的道路，目前已經(jīng)成為共識(shí)。人大制度的改革，也必須在現(xiàn)行的憲法框架之下進(jìn)行，同樣是在尊重中國政治和社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上的選擇。而從現(xiàn)實(shí)的困境出發(fā)，從代表人手應(yīng)該是人大制度改革的首選途徑。

最基本的，是要推進(jìn)代表的職業(yè)化。在中國的各級(jí)人大，除了人大常委會(huì)的正副主任之外，絕大多數(shù)人大代表甚至人大常委會(huì)的普通委員，都有著自己的社會(huì)職業(yè)，參加人大只能算作是第二職業(yè)。人大是通過開會(huì)行使權(quán)力的，中國人大的會(huì)議都那么短，就是因?yàn)榇蠖鄶?shù)人大代表都不可能長期離開他們的工作崗位。此外，人大代表擁有的資源也極其有限，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠有效履行人大職能的要求，比如參與立法。人大制度要充分發(fā)揮作用，人大及其常委會(huì)成為名副其實(shí)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表的職業(yè)化是繞不過的一道檻。

改善代表的結(jié)構(gòu)也是重要問題。當(dāng)前代表結(jié)構(gòu)存在的最突出問題是官員的比例過高。毫無疑問，官員作為社會(huì)精英，能力毋庸置疑，但他們本身就是政府官員，要監(jiān)督批評政府，自己監(jiān)督自己，事到臨頭他們究竟站在哪個(gè)方面的立場就很難說了。目前，人大常委會(huì)的組成人員不得兼任行政和司法部門的官員，但距“官員和人大代表分離”尚差一大步。

此外，選民對代表的監(jiān)督也急需完善，比如通過代表述職(強(qiáng)制)制度等，強(qiáng)化對代表的監(jiān)督。

上述的路徑并非新鮮的實(shí)踐或者思考。事實(shí)上，近年來人大制度的改革和探索已經(jīng)指向這些路徑。在深圳，街道“人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站”已經(jīng)開始大規(guī)模推廣類似的“聯(lián)絡(luò)站”、“工作室”在全國不少地方也已出現(xiàn)，從這種類似“輪流坐班”的方式，已經(jīng)可以看到“(代議)議員辦公室”的影子，但和真正的代表職業(yè)化還無法在一個(gè)層面比較。此外，代表結(jié)構(gòu)的改善也僅僅是微調(diào)；因?yàn)椴蛔鳛槎T免代表或讓其辭去代表職務(wù)，也似乎還沒有個(gè)案可循。這些比較現(xiàn)實(shí)的路徑還停留在探索的層面。

至于從遠(yuǎn)期的目標(biāo)而論，擴(kuò)大人大代表直接選舉的范圍，應(yīng)該是一個(gè)發(fā)展的方向。馬克思認(rèn)為民主選舉的四個(gè)要素：普遍、平等、直接、秘密投票，其中就包括直接選舉。

有人認(rèn)為中國老百姓的素質(zhì)太低，目前還不適合搞直接選舉。但憲政學(xué)者的研究卻證明，選舉和老百姓的素質(zhì)沒有直接的關(guān)系，而是與利益有關(guān)系。只要一個(gè)人能意識(shí)到自己的經(jīng)濟(jì)利益的時(shí)候，他就會(huì)積極參與政治的過程，中國農(nóng)村選舉就證明了這一點(diǎn)。城里的老百姓對居委會(huì)選舉的漠不關(guān)心，農(nóng)民對村委會(huì)選舉的熱情高漲，這種鮮明的對比就昭示了這個(gè)很簡單的道理。