對縣域法人金融機(jī)構(gòu)考核評價(jià)機(jī)制的探討

薛軍

為加大縣域法人金融機(jī)構(gòu)在屬地的信貸資金投入，發(fā)揮好地方性中小銀行服務(wù)鄉(xiāng)村振興的主力軍作用，2010年，中國人民銀行牽頭、原銀監(jiān)會(huì)參與下發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增存款一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款的考核辦法（試行）》（銀發(fā)〔2010〕262號），并于2011年開始施行。從近年來運(yùn)城市縣域法人考核的實(shí)施效果來看，考核達(dá)標(biāo)率未出現(xiàn)明顯增長，考核并未有力地促進(jìn)縣域法人金融機(jī)構(gòu)在屬地的信貸資金投入，地方性中小銀行服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力有所弱化。我們對運(yùn)城轄內(nèi)縣域法人金融機(jī)構(gòu)2010～2020年考核的基本情況及考核效果進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研，認(rèn)為縣域法人考核的評價(jià)機(jī)制對金融機(jī)構(gòu)制約性不強(qiáng)、考核機(jī)制不夠完善以及地方政府、銀保監(jiān)部門參與積極性不高是達(dá)標(biāo)率沒有明顯提升的主要原因，并提出加大宣傳、零活設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)和取數(shù)規(guī)則以及完善考核評價(jià)機(jī)制等建議。

縣域法人考核的基本情況

縣域法人考核以在金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)監(jiān)測信息系統(tǒng)中報(bào)數(shù)滿26期且法人在縣域的銀行業(yè)存款類金融機(jī)構(gòu)為考核對象。當(dāng)機(jī)構(gòu)可貸資金與當(dāng)?shù)刭J款同時(shí)增加且年度新增當(dāng)?shù)刭J款占年度新增可貸資金比例大于70%（含），或可貸資金減少而當(dāng)?shù)刭J款增加，考核結(jié)果為達(dá)標(biāo)。從近年來的結(jié)果看，達(dá)標(biāo)率并未出現(xiàn)明顯增長，考核并未有力地促進(jìn)中小地方法人金融機(jī)構(gòu)將本行的新增存款用以支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展。

總體達(dá)標(biāo)率未出現(xiàn)明顯增長。隨著運(yùn)城轄內(nèi)地方法人金融機(jī)構(gòu)逐漸增加，參與考核的商業(yè)銀行也逐年增多，從2010年的12家增長到2020年的22家。但是，考核總體達(dá)標(biāo)率呈波動(dòng)下降趨勢，近4年在55%左右。

村鎮(zhèn)銀行達(dá)標(biāo)率低于農(nóng)信機(jī)構(gòu)。運(yùn)城轄區(qū)主要有兩類機(jī)構(gòu)參與考核，分別為農(nóng)信機(jī)構(gòu)（農(nóng)信社與農(nóng)商行）和村鎮(zhèn)銀行。參與考核的農(nóng)信機(jī)構(gòu)數(shù)量近年來穩(wěn)定在12家（每縣一家），達(dá)標(biāo)率在60%左右。村鎮(zhèn)銀行在2013～2016年間僅有一家參加考核，且考核結(jié)果均為達(dá)標(biāo);2017年新增兩家村鎮(zhèn)銀行參與考核，但只有一家達(dá)標(biāo)，致使考核率急劇下降。隨后，隨著考核機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加，考核結(jié)果達(dá)標(biāo)數(shù)量也逐步增加，達(dá)標(biāo)率呈逐年上升態(tài)勢，2020年上漲至50%，但仍低于農(nóng)信機(jī)構(gòu)。

地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況制約機(jī)構(gòu)考核結(jié)果。運(yùn)城轄內(nèi)目前有12個(gè)縣（市），因改制對農(nóng)商行考核結(jié)果影響較大，故我們先剔除剛改制完成的新絳農(nóng)商行與萬榮農(nóng)商行的考核結(jié)果。根據(jù)其余縣（市）考核平均結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地區(qū)生產(chǎn)總值較高地區(qū)的新增貸款與新增可貸資金比例相對高于地區(qū)生產(chǎn)總值較低的地區(qū)。尤其是轄內(nèi)唯一的國家省級貧困縣——平陸縣，考核結(jié)果均值僅為29%。

縣域法人考核達(dá)標(biāo)率未出現(xiàn)明顯增長的原因分析

縣域法人考核達(dá)標(biāo)率未出現(xiàn)明顯增長，表明考核并未充分發(fā)揮督促縣域法人金融機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)氐男刨J資金投入的功能。經(jīng)過調(diào)查分析，我們認(rèn)為主要是由于地方法人金融機(jī)構(gòu)達(dá)標(biāo)動(dòng)力不強(qiáng)，考核機(jī)制不夠完善，以及政府、銀保監(jiān)部門參與積極性不高等三方面原因造成的。

考核對中小銀行的制約性不強(qiáng)

在多年基層的縣域法人考核實(shí)踐工作中發(fā)現(xiàn)，近年來考核達(dá)標(biāo)率沒有明顯增長的部分原因在于考核對縣域法人金融機(jī)構(gòu)的制約性不強(qiáng)。一是縣域法人金融機(jī)構(gòu)對該項(xiàng)考核了解度不高，每年進(jìn)行考核結(jié)果核查時(shí)均需重新解釋該項(xiàng)工作的考核內(nèi)容及激勵(lì)政策;在要求金融機(jī)構(gòu)對近年來考核情況進(jìn)行分析時(shí)，部分銀行甚至不了解本行近些年的考核情況。二是部分參與考核的商業(yè)銀行對考核并不重視，下發(fā)結(jié)果時(shí)某些機(jī)構(gòu)不能認(rèn)真核查數(shù)據(jù)，即使本行可能存在核銷等其他影響考核結(jié)果的因素，也不愿與當(dāng)?shù)厝嗣胥y行溝通。三是金融機(jī)構(gòu)并未將該考核納入日常管理，通過調(diào)查了解到，金融機(jī)構(gòu)在制定新一年的工作目標(biāo)或考核文件時(shí)均未納入縣域法人考核這一項(xiàng)目。

考核評價(jià)機(jī)制設(shè)置不夠完善

考核達(dá)標(biāo)率多年固定不變。自2010年縣域法人考核實(shí)施以來，達(dá)標(biāo)率一直固定為70%，并不能適應(yīng)縣域?qū)嶋H情況、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及地方法人金融機(jī)構(gòu)類型的變化。一是隨著近兩年縣域的經(jīng)濟(jì)環(huán)境變差，資金需求也隨之減少。由于近兩年農(nóng)副產(chǎn)品行情不佳，農(nóng)戶投資減少，造成用信減少，很多人不愿意申請授信、貸款，致使授信減少。再加上縣域年輕人員、勞力外出務(wù)工逐年上升，即使有用信需求，但由于其常年在外，無法對其進(jìn)行授信。二是部分農(nóng)民的信用意識較差，致使授信受阻。農(nóng)村信用體系建設(shè)基礎(chǔ)較差，使農(nóng)民不能意識到信用行為的重要性，在貸款無法歸還時(shí)，不積極尋求解決辦法，反而通過逃廢債務(wù)或者合同違約等方式逃避還款。三是近幾年參與考核的村鎮(zhèn)銀行增加，村鎮(zhèn)銀行相對于國有大行、農(nóng)商行來說，金融科技服務(wù)落后，手機(jī)銀行、網(wǎng)上銀行等金融科技服務(wù)缺失，因信息科技系統(tǒng)落后導(dǎo)致業(yè)務(wù)開展范圍受限，村鎮(zhèn)銀行存、貸款業(yè)務(wù)95%以上來自農(nóng)村，縣城范圍內(nèi)的老百姓往往以銀行卡不會(huì)用、網(wǎng)上銀行不通等原因不愿與村鎮(zhèn)銀行發(fā)生業(yè)務(wù)往來。

考核指標(biāo)數(shù)據(jù)采集不夠合理。考核辦法規(guī)定，“縣域法人考核結(jié)果以機(jī)構(gòu)可貸資金與當(dāng)?shù)刭J款同時(shí)增加且年度新增當(dāng)?shù)刭J款占年度新增可貸資金比例為準(zhǔn)”。但在實(shí)際考核工作中，因金融統(tǒng)計(jì)監(jiān)測管理信息系統(tǒng)無法獲取當(dāng)?shù)刭J款余額信息，故以扣除準(zhǔn)備金的各項(xiàng)存款新增數(shù)據(jù)代表年度新增可貸資金;以年度新增的各項(xiàng)貸款數(shù)據(jù)代表當(dāng)?shù)刭J款的新增數(shù)據(jù)。在日常報(bào)數(shù)過程中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)商行發(fā)放的貸款并不全部用于當(dāng)?shù)?，跨縣、跨地市的社團(tuán)貸款占用了農(nóng)商行的部分資金。從對農(nóng)信機(jī)構(gòu)發(fā)放社團(tuán)貸款的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)商行跨區(qū)域的社團(tuán)貸款金額逐年攀升，2017～2019年的社團(tuán)貸款余額分別為30.56億元、54.29億元和102.03億元，這部分貸款并沒有用于當(dāng)?shù)?，但卻包含在考核工作內(nèi)，導(dǎo)致考核不能準(zhǔn)確反映縣域中小銀行信貸用于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的情況。

考核達(dá)標(biāo)激勵(lì)政策不夠?？己宿k法中激勵(lì)政策不夠，激勵(lì)效果不明顯，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)達(dá)標(biāo)動(dòng)力不強(qiáng)?？己宿k法規(guī)定，“達(dá)標(biāo)機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率可以低于同類金融機(jī)構(gòu)1個(gè)百分點(diǎn)。達(dá)標(biāo)且財(cái)務(wù)健康的銀行可以以優(yōu)惠利率根據(jù)其新增貸款的一定比例申請?jiān)儋J款”“達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)新設(shè)分支機(jī)構(gòu)和開辦新業(yè)務(wù)時(shí)，監(jiān)管部門可優(yōu)先批準(zhǔn)”。這些激勵(lì)政策對于有著充裕的資金和保守的業(yè)務(wù)經(jīng)營風(fēng)格的中小地方法人商業(yè)銀行來說“動(dòng)力”并不強(qiáng)。

地方政府與銀保監(jiān)局參與積極性不高。一是地方政府激勵(lì)政策落實(shí)不到位?？己宿k法第十五條規(guī)定，“鼓勵(lì)地方政府根據(jù)本地區(qū)特點(diǎn)和自身能力，在法律允許的范圍內(nèi)對達(dá)標(biāo)縣域法人金融機(jī)構(gòu)實(shí)施適當(dāng)?shù)募?lì)政策?！钡珜?shí)際上地方政府并未落實(shí)相關(guān)專項(xiàng)政策，市縣兩級人民銀行每年都就此與政府進(jìn)行溝通，但實(shí)施何種激勵(lì)政策以及是否實(shí)施的決定權(quán)仍在地方政府。部分縣支行曾就考核結(jié)果與地方政府進(jìn)行過多次溝通，最終政府只是口頭表態(tài)，沒有落實(shí)具體的激勵(lì)措施。二是銀保監(jiān)部門未提出相關(guān)的監(jiān)管優(yōu)惠與激勵(lì)政策?？己宿k法第二十二條規(guī)定，“人民銀行和銀監(jiān)會(huì)公布并實(shí)施達(dá)標(biāo)機(jī)構(gòu)在貨幣、監(jiān)管方面享受的優(yōu)惠政策”。但在實(shí)際工作中，銀保監(jiān)部門只參與最終聯(lián)合下發(fā)考核結(jié)果文件這一項(xiàng)工作，并未出臺(tái)考核達(dá)標(biāo)機(jī)構(gòu)在監(jiān)管方面的優(yōu)惠政策。

完善縣域法人金融機(jī)構(gòu)考核評價(jià)機(jī)制的相關(guān)建議

為切實(shí)提升縣域中小法人商業(yè)銀行的達(dá)標(biāo)動(dòng)力，加大其服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力，我們提出了提升社會(huì)各界政策認(rèn)知度、完善考核機(jī)制及考核評價(jià)辦法等四點(diǎn)建議。

加大政策宣傳，提升社會(huì)各界認(rèn)知度。各級人民銀行應(yīng)加強(qiáng)與地方政府、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的溝通交流，提高各部門對縣域法人考核政策認(rèn)知的廣度和深度，創(chuàng)造良好的政策傳導(dǎo)氛圍。各級人民銀行可開展“提升縣域法人金融機(jī)構(gòu)考核質(zhì)量，助力縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等多種形式的宣傳活動(dòng)，提升社會(huì)各界對考核政策的認(rèn)知度。中國人民銀行總行可每年在官網(wǎng)公布縣域法人考核達(dá)標(biāo)機(jī)構(gòu)名單，向社會(huì)公眾公告考核結(jié)果，鼓勵(lì)達(dá)標(biāo)金融機(jī)構(gòu)廣泛宣傳，擴(kuò)大影響力，吸引機(jī)關(guān)事業(yè)單位及轄區(qū)內(nèi)社會(huì)公眾存款。

規(guī)范數(shù)據(jù)采集方式，準(zhǔn)確測算縣域法人考核結(jié)果。中國人民銀行可充分利用金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)助力考核工作。中國人民銀行總行于2020年7月正式下發(fā)《中國人民銀行關(guān)于建立金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度的通知》，并于8月開始試報(bào)送單位貸款數(shù)據(jù)。截至目前，單位貸款數(shù)據(jù)與個(gè)人貸款數(shù)據(jù)均已開始正式報(bào)送，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中有詳細(xì)記錄借款人所在地區(qū)字段，借助此字段，中國人民銀行可準(zhǔn)確測算出年度新增當(dāng)?shù)刭J款情況，以便更好地反映金融機(jī)構(gòu)支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的情況。

優(yōu)化考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，實(shí)施差別化考核政策。機(jī)構(gòu)類型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均對縣域法人考核結(jié)果均有不同程度的影響，所以中國人民銀行可以通過設(shè)定不同的達(dá)標(biāo)率以減弱這兩種因素的影響。一方面，可根據(jù)縣域中小法人商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)類型的差異設(shè)定不同的達(dá)標(biāo)率。村鎮(zhèn)銀行因受制于網(wǎng)點(diǎn)少、人員少以及資金運(yùn)營能力弱等因素，能承受的風(fēng)險(xiǎn)小，可以適當(dāng)降低考核達(dá)標(biāo)率。另一方面，根據(jù)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同設(shè)置差別化達(dá)標(biāo)率。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，致使信貸投放情況有所不同。因此可根據(jù)當(dāng)年的地區(qū)生產(chǎn)總值，設(shè)計(jì)不同等級的達(dá)標(biāo)率。

落實(shí)好考核激勵(lì)政策，提升機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力。中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)及地方政府應(yīng)形成合力，將縣域法人考核作為一項(xiàng)重要考核項(xiàng)目，加強(qiáng)正向激勵(lì)，切實(shí)提升機(jī)構(gòu)重視程度。中國人民銀行總行應(yīng)牽頭明確并落實(shí)好具體的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、辦法、操作流程，切實(shí)將獎(jiǎng)勵(lì)和服務(wù)掛鉤，使之規(guī)范化、制度化，加大對達(dá)標(biāo)縣域法人機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)。例如，地方政府每年拿出一定比例的財(cái)政資金存入考核達(dá)標(biāo)的商業(yè)銀行，或者給予達(dá)標(biāo)金融機(jī)構(gòu)一定的稅費(fèi)優(yōu)惠;各級人民銀行發(fā)放再貸款再貼現(xiàn)時(shí)可優(yōu)先考慮達(dá)標(biāo)機(jī)構(gòu)的申請，并給予其更大的額度和更優(yōu)惠的利率;銀保監(jiān)會(huì)對達(dá)標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)適當(dāng)放寬監(jiān)管限制，如可以適當(dāng)降低存貸比的限制等。對于未達(dá)標(biāo)的地方中小銀行，可約談?lì)I(lǐng)導(dǎo)班子成員，了解其在經(jīng)營中存在的問題和困難，協(xié)助其解決好問題，切實(shí)提升地方中小商業(yè)銀行服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力。

（作者單位：中國人民銀行運(yùn)城市中心支行）