我國節(jié)能減排長效機制探析

李 汶 王育才

中圖分類號:F124 文獻標識碼:A

內(nèi)容摘要:在我國增長方式轉(zhuǎn)變和社會轉(zhuǎn)型時期,面對能源和環(huán)境的巨大壓力,必須構(gòu)建節(jié)能減排的長效機制。本文以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)分析我國能源及節(jié)能減排制度建設(shè),探討節(jié)能減排長效機制的法律保障。

關(guān)鍵詞:節(jié)能 減排 長效機制

我國能源與環(huán)境方面的嚴峻形勢和巨大壓力,凸顯出我國節(jié)能與減排制度性建設(shè)的重要性和緊迫性。“十一五”規(guī)劃綱要明確提出:“十一五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20%左右,主要污染物排放總量減少10%,節(jié)能減排被確定為約束性目標。然而,完成“十一五”節(jié)能降耗的目標只是階段性任務(wù),要保持經(jīng)濟和社會長久和諧發(fā)展,要使節(jié)能減排深入持久地開展下去,還必須積極探索如何建立節(jié)能減排的長效機制。

我國建立節(jié)能減排長效機制的必要性

(一)科學(xué)發(fā)展的必然選擇

我國正處在經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。學(xué)界普遍將轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的本質(zhì)定位在從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程,比如科爾奈將轉(zhuǎn)軌定義為從社會主義向資本主義的轉(zhuǎn)變。而本文認為,轉(zhuǎn)軌時期不應(yīng)僅僅被理解為是從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變,還應(yīng)當包括:工業(yè)化、城市化、法制化和增長模式的轉(zhuǎn)變等多方面的社會轉(zhuǎn)型。節(jié)能減排的制度性約束與激勵是促進增長模式轉(zhuǎn)變和構(gòu)建和諧社會的重要一環(huán)。

(二)國際化的客觀需要

我國已是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的簽約國,盡管現(xiàn)階段,我國在各框架內(nèi)享有的權(quán)利多于義務(wù),但作為世界第二大二氧化碳排放國,未來勢必承擔更多的義務(wù)。節(jié)能減排是應(yīng)對全球氣候變化的迫切需要,而節(jié)能減排機制的確立,是充分借鑒國外成熟經(jīng)驗,做到與世界接軌的必然結(jié)果;是順應(yīng)能源發(fā)展國際化、環(huán)境保護全球化的必然趨勢。

節(jié)能減排長效機制構(gòu)建中法律所起的作用

無論從科學(xué)發(fā)展觀所蘊涵的內(nèi)在要求,還是從國內(nèi)外社會發(fā)展的迫切需要出發(fā),我國節(jié)能減排需要建立長效機制,而良好的法制環(huán)境是該機制建立和運行的保障,完善的立法能將節(jié)能減排的目標和要求法定化、剛性化。因此,建立和運行節(jié)能減排長效機制必須要有法律保障。

首先,運用法律手段促進能源的可持續(xù)利用是現(xiàn)代社會的必然選擇。能源是人類生產(chǎn)和生活中不可缺少的物質(zhì),是經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而,目前我國能源已成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的瓶頸,要緩解這一矛盾,必須發(fā)揮法律的規(guī)制作用,運用法律調(diào)控機制來解決能源問題。因為,以普遍性、強制性、穩(wěn)定性為其主要特征的法律,在規(guī)范能源市場、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、維護能源安全等方面具有其獨特優(yōu)勢。

其次,“市場失靈”和“政策失靈”均要求依靠法律手段推動節(jié)能減排。不可否認,現(xiàn)今的能源供應(yīng)、利用、消費各個環(huán)節(jié)應(yīng)發(fā)揮市場機制;但是,市場機制的自發(fā)作用又容易造成經(jīng)濟失衡和周期波動,這極可能導(dǎo)致人們在使用資源的過程中造成資源浪費。而以往完全依從政府文件來管理能源的這種模式,實踐證明也不可取。因為政策本身的不穩(wěn)定性,加之部門內(nèi)部的利益沖突等,必然導(dǎo)致政府在能源決策方面存在固有的弊端,勢必要靠能源法律解決現(xiàn)實重大的能源問題。

最后,運用法律手段規(guī)范和調(diào)節(jié)節(jié)能減排能夠順應(yīng)國際發(fā)展的潮流。目前,世界各國普遍采用法律手段來規(guī)范和調(diào)節(jié)節(jié)能減排。美國2005年制定的《國家能源政策法—2005》;日本于1979年制定首部《節(jié)約能源法》,之后連續(xù)兩次修訂該法,還有其他類似的例子。實踐表明,不斷完善相關(guān)法律制度是推動各項節(jié)能減排措施的前提和保障。

我國節(jié)能減排制度建設(shè)方面的成就與不足

(一)節(jié)能減排制度建設(shè)歷史回顧

單從節(jié)能減排的立法淵源來看,有關(guān)節(jié)能減排的制度規(guī)定從環(huán)境保護的基本法到專門法都有體現(xiàn),并且散布于其他部門法的法律規(guī)范中,但體系龐雜。如1979年《環(huán)境保護法》、1997年《節(jié)約能源法》、2005年《可再生能源法》等。還有與能源相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章,已參加的國際性公約,這些都對節(jié)能減排工作的開展起到了重要作用。

近兩年,我國更是高度重視并積極推進能源法律制度建設(shè),正在建立和健全節(jié)能減排法律法規(guī)體系。2007年10月修正的《節(jié)約能源法》在調(diào)整范圍、內(nèi)容和責任方面相比之前都有較大變化。此外,相關(guān)配套法規(guī)相繼出臺,如《公共機構(gòu)節(jié)能條例》、《民用建筑節(jié)能條例》等。與此同時,包括《能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟法》、《石油天然氣管道保護法》及《建筑節(jié)能管理條例》等在內(nèi)的10余部法律法規(guī)正在抓緊制定中。國家一系列立法的突破性進展標志著我國能源立法逐步完善,也標志著我國節(jié)能減排工作已納入法制化軌道。

(二)我國節(jié)能減排制度保障的缺失

我國能源立法仍不健全,現(xiàn)行的各種法律、法規(guī)還不足以適應(yīng)未來高效、經(jīng)濟、安全的能源體系要求,節(jié)能減排執(zhí)法阻礙重重,監(jiān)督責任機制不健全等都難負重任。其不足之處主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.宏觀的能源法體系存在結(jié)構(gòu)性和協(xié)調(diào)性缺陷。迄今為止,我國的能源立法現(xiàn)狀是,能源立法主要調(diào)整某一領(lǐng)域關(guān)系,而沒有一個全面體現(xiàn)我國能源戰(zhàn)略和總體調(diào)整能源關(guān)系和活動的能源基本法。由此,導(dǎo)致我國重大的能源發(fā)展戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃沒有確立的法律地位,能源領(lǐng)域的宏觀調(diào)控、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整也缺少法律依據(jù)。這種結(jié)構(gòu)本身安排不合理,使得能源“統(tǒng)一管理”亦如“紙上談兵”。

2.節(jié)能減排立法仍不健全并存在諸多法律空白。綜觀已有的能源立法,其主要調(diào)整的是能源開發(fā)、利用等方面,對能源產(chǎn)品的銷售和服務(wù)缺少關(guān)注,能源公用事業(yè)也存在許多問題需要以法律的形式加以確認。現(xiàn)有的一些法律法規(guī)中也存在著漏洞,比如《煤炭法》對礦區(qū)生態(tài)保護和重建、環(huán)境污染和補償,均沒有明文規(guī)定。這些空白和漏洞極不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制和WTO規(guī)則的客觀要求。同樣,配套性的法規(guī)、規(guī)章也存在不足。繼《節(jié)約能源法》的修訂,國務(wù)院連續(xù)頒布了《民用建筑節(jié)能條例》、《公共機構(gòu)節(jié)能條例》,而對于交通運輸節(jié)能和重點用能單位節(jié)能還未具體規(guī)定。

3.法律未明確節(jié)能減排工作管理體制導(dǎo)致主管機構(gòu)的權(quán)限和職責不清晰。盡管考慮到節(jié)能工作涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜的特點,但現(xiàn)階段機構(gòu)的模糊設(shè)計仍難辭其咎。以前我國的節(jié)能工作由原國家計劃與發(fā)展委員會以及原國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會等共同負責、多頭領(lǐng)導(dǎo),現(xiàn)在由國家發(fā)展與改革委員會環(huán)境與資源綜合利用司節(jié)能處具體負責管理。然而,沒有一個從中央到基層,管理體系明晰、有處罰權(quán)的隊伍有效推進。即使新修訂的節(jié)能法也未明確國務(wù)院和各級政府主管節(jié)能工作的主體之間是如何分工和協(xié)調(diào)的。正由于這種權(quán)利義務(wù)的不明晰設(shè)置致使節(jié)能政策缺乏完整性和系統(tǒng)性,從而嚴重影響了節(jié)能減排工作的有效進行。

4.監(jiān)督和責任機制不完善導(dǎo)致節(jié)能減排責任難以追究。在新修訂的《節(jié)約能源法》中,第十一條“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當加強對節(jié)能工作的領(lǐng)導(dǎo),部署、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查、推動節(jié)能工作”。第十二條第一款“縣級以上人民政府管理節(jié)能工作的部門和有關(guān)部門應(yīng)當在各自的職責范圍內(nèi),加強對節(jié)能法律、法規(guī)和節(jié)能標準執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查,依法查處違法用能行為”。這些對節(jié)能監(jiān)督管理工作做了規(guī)定,單從法條明顯發(fā)現(xiàn)有關(guān)節(jié)能監(jiān)督的規(guī)定過于籠統(tǒng),制度規(guī)定過于原則以及自身設(shè)計過程中的系統(tǒng)性。同時,現(xiàn)行規(guī)定側(cè)重追究企業(yè)違規(guī)責任,而對作為節(jié)能減排主要參與者的政府部門涉及甚少。一方面,政府機構(gòu)因不存在責任承擔的風(fēng)險,執(zhí)行能力可能會降低 ;另一方面,其權(quán)利義務(wù)的不對等,會影響法律的權(quán)威性和公平性。

完善我國節(jié)能減排制度的建議

(一)建立和完善能源法律體系

《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出“用科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會兩大戰(zhàn)略思想統(tǒng)領(lǐng)能源工作……以能源的可持續(xù)發(fā)展支持我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”。要實現(xiàn)能源的可持續(xù)發(fā)展,保障能源安全,必須逐步建立完善的法律體系,以促進能源發(fā)展和管理運行的法治化。而能源基本法是完備的能源法律體系的基礎(chǔ),統(tǒng)領(lǐng)著如節(jié)約能源法、煤炭法等子法。因此,我國必須抓緊能源基本法的出臺,積極開展《能源法》起草和《能源》(征求意見稿)完善工作。

(二)加快制定節(jié)能減排相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和標準

2004年頒布的《節(jié)能中長期專項計劃》提出:加快建立和完善以《節(jié)約能源法》為核心,與配套法規(guī)、標準相協(xié)調(diào)的節(jié)能法律法規(guī)體系,依法強化監(jiān)督管理;研究完善節(jié)約能源的相關(guān)法律。繼《節(jié)約能源法》的修訂和《民用建筑節(jié)能條例》、《公共機構(gòu)節(jié)能條例》的頒布,還應(yīng)抓緊出臺交通運輸節(jié)能和重點用能單位節(jié)能兩方面的條例,加快制定機動車燃油經(jīng)濟性限制標準,建立和實施機動車燃油經(jīng)濟性申報、標識、公布制度;地方政府應(yīng)積極制定節(jié)能減排方面的規(guī)章,如《西安市機動車排氣污染防治條例(草案)》。此外,對現(xiàn)有的各項制度,如固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度、落后用能產(chǎn)品淘汰制度仍需細化規(guī)定。

(三)建立合理的節(jié)能工作管理體制

我國正逐步健全節(jié)能減排考核和責任機制,在新修訂的《節(jié)約能源法》中規(guī)定“國家實施節(jié)能目標責任制和節(jié)能考核評價制度,將節(jié)能目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內(nèi)容”。然而要使上述規(guī)定具有可操作性,法律應(yīng)首先明確主管機關(guān)的職責和權(quán)限。在現(xiàn)有的法律制度內(nèi),應(yīng)該規(guī)定節(jié)能減排的管理主體的地位、權(quán)利和義務(wù),在明確各自職能的基礎(chǔ)上理順各主體之間的關(guān)系,用法律形式組建科學(xué)合理的節(jié)能減排工作管理制度。

(四)健全監(jiān)督與責任機制

在節(jié)能減排監(jiān)督方面,應(yīng)當建立節(jié)能監(jiān)督機制,加大監(jiān)督執(zhí)法力度。首先重視內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的有效配合。在內(nèi)部監(jiān)督中,對管理機構(gòu)組成人員的任職資格、審查都需要配套法規(guī)明確化,從而保證監(jiān)督人員和過程透明化;重視公眾參與和社會監(jiān)督,任何單位和個人可以對能源主管部門履行職責情況提出意見和建議,被提出意見和建議的部門對重要行政事項應(yīng)及時做出答復(fù)。還應(yīng)加大媒體與輿論監(jiān)督,對能源浪費、環(huán)保違法等行為公開曝光。

在節(jié)能減排責任方面,必須通過法律形式明確節(jié)能減排管理機構(gòu)未履行法定義務(wù)應(yīng)承擔的法律責任。在建立節(jié)能減排決策失誤責任追究的法律制度基礎(chǔ)上,具體細化哪些項目、政策及規(guī)劃屬于“重大決策”范圍內(nèi),通過具有較強操作性的程序保障,追究失誤人應(yīng)承擔的法律責任,明確個人責任和集體責任、嚴格責任和過錯責任等。以法律制度規(guī)范主管機構(gòu)不履行職責和決策失誤等方面責任的追究,從而督促主管機關(guān)更好的履行其職責。

結(jié)論

面對能源對外依賴度不斷增高、能源風(fēng)險愈來愈大的現(xiàn)狀,我國節(jié)能減排的艱巨任務(wù)不單單是完成“十一五”目標,更應(yīng)重視建立內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一、外部有效實施的長效機制來應(yīng)對能源危機和經(jīng)濟危機,實現(xiàn)環(huán)境與社會的可持續(xù)發(fā)展。而法律以其權(quán)威性和穩(wěn)定性的特點,是該長效機制建立和運行的重要保障。運用法律手段保護能源持續(xù)性利用是現(xiàn)代社會的必然選擇,也是節(jié)能減排能深入持續(xù)下去的必備條件。落實我國經(jīng)濟和社會科學(xué)發(fā)展的要求,完成節(jié)能減排的艱巨任務(wù),必須建立和完善節(jié)能減排法律制度,以保障節(jié)能減排長效機制的建立和有效運行。

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