我國行政壟斷與政府管制的特點分析

郭 寧 陳 松

中圖分類號:D922 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

內(nèi)容摘要:本文在分析政府管制的概念及我國行政壟斷相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上,分別從政府與企業(yè)(國有企業(yè)、非國有企業(yè))的角度分析我國的政府管制與行政壟斷所具有的特點,而且均以生產(chǎn)性企業(yè)為例,提出相應(yīng)的結(jié)論與改革啟示。

關(guān)鍵詞:行政壟斷 政府管制 國有企業(yè) 非國有企業(yè)

對我國而言,西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和經(jīng)驗不足以構(gòu)建完整的壟斷和政府管制的理論框架。在應(yīng)用現(xiàn)有的理論來分析我國的壟斷產(chǎn)業(yè)和管制時,對那些用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)出的壟斷產(chǎn)業(yè),其成因并不能順利地用西方理論來解釋。最根本的原因就是這些產(chǎn)業(yè)從未經(jīng)歷類似西方的完整的市場經(jīng)濟(jì),我國的行政壟斷,作為計劃經(jīng)濟(jì)的遺留,其成因與政府管制是密不可分的,而管制的保護(hù)作為計劃經(jīng)濟(jì)的遺留影響至今,因此,我國的壟斷和政府管制表現(xiàn)出不同于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實踐的地方,這也就意味著我國的改革應(yīng)有自己的特色而不應(yīng)照搬西方的模式。

有關(guān)管制的概念

管制是政府管理的行政措施,而宏觀調(diào)控是經(jīng)濟(jì)措施。管制雖是行政措施,卻可以進(jìn)一步劃分為經(jīng)濟(jì)性管制和社會性管制。通常我們所說的管制是指狹義的,即經(jīng)濟(jì)性管制,指在自然壟斷和存在信息偏差的領(lǐng)域,為了防止資源配置低效和確保公民的使用權(quán)利,政府機(jī)關(guān)運(yùn)用法律手段,通過許可和認(rèn)可的方式,對企業(yè)的進(jìn)入、退出、價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務(wù)會計等有關(guān)行為加以限制(植草益,1992)。社會性管制是以保障勞動者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生和防止公害、保護(hù)環(huán)境、增進(jìn)社會福利為目的對社會經(jīng)濟(jì)主體所進(jìn)行的政府干預(yù)。

隨著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)引入管制理論和20世紀(jì)80年代英國電信業(yè)的實踐,又出現(xiàn)了激勵性管制(incentive regulation),就是在保持原有管制結(jié)構(gòu)的條件,激勵受管制企業(yè)提高內(nèi)部效率,也就是給予受管制企業(yè)以競爭壓力和提高生產(chǎn)或經(jīng)營效率的正面誘因,激勵性管制給予受管制企業(yè)一定的價格制定權(quán),讓其利用信息優(yōu)勢和利潤最大化動機(jī),主動提高內(nèi)部效率、降低成本并獲取由此帶來的利潤增額。

20世紀(jì)80年代,鮑莫爾等人(Baumal,1982)又提出“可競爭性理論”(contestability theory)。他們認(rèn)為潛在的進(jìn)入壓力會對市場供給者的行為產(chǎn)生很大的約束,即使由于自然壟斷只有一個廠商,可競爭理論市場仍然能夠?qū)崿F(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)效率,于是就有了無管制(non-regulation)的概念。

行政壟斷的表現(xiàn)及成因

行政壟斷作為一個具有中國特色的概念,20世紀(jì)80年代末期首次被學(xué)術(shù)界提出,其指的是政府為保護(hù)本部門或本地區(qū)所屬企業(yè)的利益,通過法律、行政法規(guī)或規(guī)定的形式,維護(hù)這些企業(yè)的市場壟斷地位,阻止競爭市場形成的行為。由于它是通過國家法律、行政法規(guī)和規(guī)定的形式取得壟斷權(quán)力的,因此也常稱為法定壟斷(過勇、胡鞍鋼2003)。

(一)行政壟斷的表現(xiàn)形式

行政壟斷主要有兩種表現(xiàn)形式:地方保護(hù)主義和行業(yè)壟斷。地方保護(hù)主義指的是地方政府或者其職能部門利用其行政權(quán)力設(shè)立市場壁壘的行為。行業(yè)壟斷指的是政府或者政府的行業(yè)主管部門為保護(hù)其特定行業(yè)的企業(yè)及其經(jīng)濟(jì)利益,而實施的排斥、限制或者妨礙其他行業(yè)參與競爭的行為。

行政壟斷無論是地方保護(hù)主義還是行業(yè)壟斷,最突出的表現(xiàn)就是應(yīng)用行政手段阻止進(jìn)入和妨礙市場競爭,所以行政壟斷產(chǎn)生的效果是使產(chǎn)品的替代率變小,進(jìn)而使得市場需求曲線向右上方移動,實際上產(chǎn)品需求不僅取決于價格,而且取決于行政性手段的扶持。

(二)行政壟斷的歷史成因

地方保護(hù)主義的形成要從毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出的放權(quán)讓利,調(diào)動地方積極因素的經(jīng)濟(jì)體制改革說起。在這一方針指導(dǎo)下的“行政性分權(quán)”的做法,造成了1958年的大混亂。至1970年又一次大規(guī)模的下放,直至1976年文革結(jié)束。我國的經(jīng)濟(jì)管理體制改革始終沒能走出“一放就亂,一收就死”的怪圈(吳敬璉,2004)。而1978年十一屆三中全會以后,也沒有完全棄用“行政性分權(quán)”調(diào)動地方政府增產(chǎn)增收的經(jīng)濟(jì)性,例如,“財政大包干”、“外匯大包干”和“信貸額度切快包干”等行政性分權(quán)的做法。這一時期開始的財政分權(quán)制度,即允許地方政府保留一定比率的稅收收入,這使得他們有了保護(hù)地方行業(yè)的強(qiáng)烈意愿,而1994年的“宏觀經(jīng)濟(jì)改革”中,中央和地方的財政收入又進(jìn)行了大比例的調(diào)整,地方節(jié)余變小,而集中到中央以便進(jìn)行大項目、大投資,于是出現(xiàn)了地方從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn),直至村的全面財政吃緊。此時保護(hù)地方產(chǎn)業(yè)的動機(jī)就更強(qiáng)烈,甚至出現(xiàn)了傷農(nóng)命案。地方政府能夠從建立跨地區(qū)競爭壁壘獲得利益,同時,支持國有企業(yè)獲得的利益要超過其他企業(yè)。

行業(yè)壟斷則主要由于國有企業(yè)所承負(fù)的政策性負(fù)擔(dān)引起,我國從第一個五年計劃開始就推行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略,投資那些不具有比較優(yōu)勢的資本密集型產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)區(qū)段,以此為中心對原材料、外匯、利率等做了人為的壓低,以降低重工業(yè)的成本,經(jīng)濟(jì)租金只在重工業(yè)部門體現(xiàn)出來,而社會成本卻極大。同時,由于重工業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè),但卻由政策指導(dǎo)使企業(yè)負(fù)擔(dān)很多的就業(yè)人口。尤其在改革開放以后,這種冗員問題使得這類產(chǎn)業(yè)本身也失去了競爭能力,只有在行政命令的保護(hù)下才能維持,否則,就只有出售、重組、以至破產(chǎn)。同時,行政壟斷下的行業(yè)壟斷使工業(yè)上游部門出現(xiàn)了買方壟斷。其中工業(yè)部門在壟斷價格內(nèi)包含了行政壟斷轉(zhuǎn)移來的壟斷租金,一方面轉(zhuǎn)化為這些部門提供的服務(wù)極不相稱的高收入和高福利,另一方面又刺激其他生產(chǎn)性部門的關(guān)聯(lián)新高價,甚至是仿效和攀比。

從不同角度分析我國行政壟斷和管制的特點

(一)從政府的角度來看

從對壟斷的管制背景來看,西方自由市場國家與我國相比具有較大的差別: 法治。特別是政府依法行政的傳統(tǒng),而且法律是公開的各方可參與的立法、修法程序的結(jié)果。雖然我國目前有各種名目繁多的聽證會,但其參與性、公開性和實際的作用卻不盡人意。政府和企業(yè)之間的界限比較清楚,沒有政企不分的問題。雖然一些大跨國公司、企業(yè)集團(tuán)背后都有深刻的政治聯(lián)系,但他們表現(xiàn)出來的是在市場機(jī)制中各自擁有稀缺資源的合約雙方,他們的關(guān)系體現(xiàn)在交易上,即使供給和需求是制度和選票。私人產(chǎn)權(quán)不受侵犯。雖然保護(hù)個人合法產(chǎn)權(quán)所得已寫入我國新修訂的《憲法》中,但舊的所謂交易習(xí)慣仍在影響著企業(yè)和個人的經(jīng)濟(jì)行為。因為在市場中私人產(chǎn)權(quán)包括了資源的使用、收益和交易的權(quán)利。從保護(hù)個人財產(chǎn)發(fā)展到這種程度,仍需時間。

所以,我國就出現(xiàn)了一方面管制立法并不成熟,政府的管制職能并未正確的、必要的干預(yù)資源配置過程中的失靈;另一方面,政府管制失靈的現(xiàn)象卻比市場失靈顯得更嚴(yán)重。在政府管制的市場上,雖然企業(yè)和消費(fèi)者的目標(biāo)不變,企業(yè)追求利潤最大化,而消費(fèi)者則追求消費(fèi)者剩余的最大化,但立法者和管制者卻不用追求選票的最大化,它追求的目標(biāo)是與企業(yè)一致的,是效用和稅收的最大化,因此在存在政企同盟的條件下,使第三方都滿意的均衡點是找不到的,雖然幾乎所有的成本都由消費(fèi)者來承擔(dān),但在受管制的市場上,消費(fèi)者永遠(yuǎn)是管制博弈的輸家。

(二)從企業(yè)的角度來看

1.對于國有企業(yè)。國有企業(yè)憑借行政壟斷來設(shè)置進(jìn)入壁壘,并且獲得超額利潤。它們在行政命令支持下獲得的是資金、原材料、銷售市場等多方面的扶持,于是就出現(xiàn)了行政壟斷替代市場競爭條件下的自然壟斷現(xiàn)象。在行政壟斷壁壘下,企業(yè)家注重的不是一般企業(yè)家才能的發(fā)揮,比如融資、銷售等,而是偏向于有關(guān)制度和組織創(chuàng)新的政治企業(yè)家才能的發(fā)揮。對國有企業(yè)來講,獲得有效的行政命令保護(hù)是急切的,所以如何調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、管理的形式以適應(yīng)行業(yè)政策的變化是很重要的。

2.對非國有企業(yè)來講。由于在獲得行政性保護(hù)上明顯處于劣勢,于是不得不通過管理創(chuàng)新和民間融資的方式來突破國有企業(yè)設(shè)置的壁壘。同時,注重企業(yè)之間的聯(lián)合與合作,這時的制度創(chuàng)新又?jǐn)U展到了行業(yè)內(nèi)部和行業(yè)間。隨著企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大,技術(shù)資金要求又逐步提高,遇到的行政性壁壘會更多。一旦非國有企業(yè)突破了行政壟斷的壁壘,就會面臨兩種境地:第一,國有企業(yè)退出,市場是由非國有企業(yè)形式的競爭模式。這樣自然壟斷會得到原始的發(fā)展。第二,仍舊是原有的市場競爭模式,非國有企業(yè)的規(guī)模低于市場環(huán)境下所要求的市場性進(jìn)入壁壘水平。同時,由于突破行政壟斷壁壘時的積累中制度方面的經(jīng)驗多于經(jīng)營方面的經(jīng)驗,企業(yè)家才能在新的環(huán)境下發(fā)揮程度又受到了限制。所以,對于非國有企業(yè)或者進(jìn)入者而言,不僅受行政壟斷的影響,還受到自然壟斷程度的影響。

(三) 我國企業(yè)尋求管制的表現(xiàn)及危害

1.不斷的尋租。產(chǎn)業(yè)部門為了維持自己的壟斷地位和經(jīng)營特權(quán),不斷地游說或者論證本行業(yè)、本部門只能有國企特許經(jīng)營,防止非國有企業(yè)的進(jìn)入和市場競爭。而對擁有行政壟斷的大企業(yè),在獲得生產(chǎn)性資源的同時,收益比內(nèi)部管理成本高,更比市場交易來得方便和穩(wěn)定。由于資源不斷地向大企業(yè)集中,所以行政壟斷的本質(zhì)是妨礙市場競爭,妨礙整個市場效率的提高(胡鞍鋼等,2002)。

2.從就業(yè)動向來看,這些行業(yè)職工平均工資比全國企業(yè)平均水平高出50%-120%(盧現(xiàn)祥,2002),人們通過各種手段或者關(guān)系進(jìn)入電力、電信、金融和保險等部門。人們趨向高工資部門無可厚非,但人才向著受行政性保護(hù)而利潤穩(wěn)定的部門集中,就會有負(fù)面影響了。在短期這可能顯現(xiàn)不出來,但在長期就會出現(xiàn)對企業(yè)家才能培養(yǎng)的損失?？梢钥吹竭@樣一個現(xiàn)象:在這些部門,工資收益來源與工作的努力程度相關(guān)度不是很大,工作的程式化程度很高,這使得企業(yè)員工的創(chuàng)新能力快速地平均化,與競爭性產(chǎn)業(yè)比缺少了“干中學(xué)”的技術(shù)進(jìn)步能力。

3.掩蓋低效。由于有行政的介入,壟斷具備了行政合法性,甚至法律合法性。比如《郵政法》規(guī)定除國家郵政外,其他企業(yè)不得從事信件傳遞業(yè)務(wù),但信件的概念很模糊,事實上這就限制了速遞公司的發(fā)展,而中國郵政在沒有競爭對手參照的情況下,其業(yè)務(wù)水平的好壞,真實成本的大小也就永遠(yuǎn)不能被外人得知了。

結(jié)論與啟示

對企業(yè)而言,管制也可以是保護(hù),也就是各類企業(yè)爭奪的資源。在行政壟斷中,管制本身既是原因,也是企業(yè)尋求的資源。這也使得對自然壟斷的管制失效,因為作為原因的管制掩蓋了企業(yè)的真實成本和真實利潤率。在尋求管制保護(hù)的過程中,更會出現(xiàn)合謀,這樣必然降低效率。由此可以認(rèn)為,對生產(chǎn)部門的管制,凡是經(jīng)濟(jì)性的都是中性的,只有政府的社會性管制,對社會福利而言,才是效果單一的。

對我國今后改革的啟示:政府在所有競爭性領(lǐng)域理所當(dāng)然要退出,領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)該是在國企和非國企之上的超越管制權(quán)。政府、國有企業(yè)和非國有企業(yè)之間要有法定的制度安排。政府管制著資源和財富的分配,提供對企業(yè)的激勵性管制,企業(yè)則可以基于固定的制度做出理性預(yù)期。由于歷史與現(xiàn)實的差距,我國的企業(yè)壟斷和管制與國外存在很大區(qū)別,因此我國政府管制改革應(yīng)有自己的特色而不能照搬西方的改革模式。

參考文獻(xiàn):

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