中國城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃問題初探

徐 靈 魏彤春 劉茂國

中圖分類號:F320 文獻標識碼:A

內(nèi)容摘要:本文通過對規(guī)劃概念以及近代城市規(guī)劃起源的探索,結合我國城市和鄉(xiāng)村的特征,指出了規(guī)劃的現(xiàn)實含義,并對城鄉(xiāng)一體化從規(guī)劃角度提出了自己的看法。

關鍵詞:規(guī)劃 城市化 批判 空間 城鄉(xiāng)一體化

規(guī)劃的概念闡釋

“規(guī)劃”的概念是城市規(guī)劃的核心所在,它所涉及更多的在于思想方法,是一種建立在思維方式方法和操作手段基礎上的概念。規(guī)劃作為一項普遍的活動,并不僅僅只存在于城市規(guī)劃,而是遍布于各個領域之中。在不同領域,有關規(guī)劃的定義略有不同,但在精神上都是一致的,即規(guī)劃最基本、也是最重要的特征是它的未來導向性。它既是對未來行動結果的預期,也是對這些行動本身的預先安排,并且在針對目標達成的行動過程中不斷地將知識轉(zhuǎn)化為行動。

“城市規(guī)劃”有兩種不同的含義,一種是指規(guī)劃的成果如規(guī)劃圖或文本;另一種是將規(guī)劃看成是一個過程,也就是指城市規(guī)劃編制和實施過程,而這一切都指向了規(guī)劃的行動。

近代城市規(guī)劃的起源

城市化現(xiàn)象是伴隨著工業(yè)化的出現(xiàn)與發(fā)展而產(chǎn)生的,隨著工業(yè)及其相關職能向城市的集中,導致城市規(guī)模、數(shù)量乃至城市地區(qū)范圍的擴大,從而吸引廣大農(nóng)村地區(qū)人口向城市地區(qū)集中。這樣就帶來了許多的城市問題,諸多城市問題交織在一起,并相互作用,增加了解決問題的難度。對于解決問題的愿望,在城市問題惡化到相當程度的19世紀中葉后已經(jīng)不再構成太大的障礙。剩下來的就是找到解決問題的手段和建立相應的組織機構。英國從1835年《城市自治機構法》到1848年《公共衛(wèi)生法》以及1858年《地方自治法》均試圖將有關建筑和城市建設的管理權限交歸地方政府。其中,1848年《公共衛(wèi)生法》的制定是一系列社會改良行動中的決定性事件,也被認為是近代城市規(guī)劃的開端。

1950年代所涌現(xiàn)的對戰(zhàn)后城市開發(fā)的批判包含兩個方面的內(nèi)容:一是對于新開發(fā)建設質(zhì)量的質(zhì)疑;二是對于物質(zhì)空間規(guī)劃重點的爭議。關于戰(zhàn)后建筑的質(zhì)量,尤其是美學質(zhì)量的質(zhì)疑尤為突出。

由于邁克爾?楊和彼得?威爾莫特將城鎮(zhèn)規(guī)劃限定于物質(zhì)化的概念中,規(guī)劃時就只會用物質(zhì)空間(和美學)的視角看待城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)問題。因此,他們不關注社會層面的內(nèi)容;他們的規(guī)劃理論使他們脫離了真正的社會問題。

城市與鄉(xiāng)村

首先,目前比較正統(tǒng)的做法是城市的主要土地用途應當清晰并分成不同的分區(qū)。其次,關于城市結構秩序化的觀點在按照鄉(xiāng)村社會構思起來的“鄰里”概念中得到體現(xiàn)。

理想城市結構的理念隱含兩個特定的前提。一是將地方鄰里作為它的初級組織單元,而這些鄰里擁有自己的社區(qū)生活和自治權。這一思想所關注的焦點是小尺度的組成部分及地方性,而不是大尺度的整體和大都市的功能性。最好的社區(qū)生活是由合理低密度的小型社區(qū)來提供的。理想城市的“樹”型結構其第二個意義在于秩序,即它的整潔、有序以及各自之間的清晰分離。

鄉(xiāng)村不能成為城市的犧牲品,因為鄉(xiāng)村從美學角度看比城鎮(zhèn)擁有更高的環(huán)境質(zhì)量。城市地區(qū)的緊湊形態(tài)有許多經(jīng)歷了長期實踐且實踐效果良好的優(yōu)勢,這些優(yōu)勢不能因為分散化的好處就輕易舍棄。在緊湊型地區(qū),出行的距離,包括就業(yè)、上學等所有重要的出行內(nèi)容,都控制在最小的距離范圍內(nèi)。人口的集中使設施、利益、聯(lián)系的多樣化提供成為可能。它為住房、就業(yè)、學校、商業(yè)和文化娛樂提供了更廣泛的選擇。對于一個緊湊型社會來說,餐館、專賣店、服務業(yè)等次生活動更容易維持,而這些活動一旦周邊沒有大量的客戶群就很容易衰敗。

規(guī)劃的現(xiàn)實含義—空間規(guī)劃

本文所指的規(guī)劃當然是指空間規(guī)劃,從人類對空間認識和改造的過程看,空間規(guī)劃是從小的建筑聚落空間逐步走向跨國界的洲際空間規(guī)劃,未來有可能走向整個生物圈的空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃發(fā)展到今天,作為包含區(qū)域、國土、國家聯(lián)盟的綜合性的空間規(guī)劃,已經(jīng)成為國家、超國家和全球?qū)哟紊系囊?guī)劃問題。

在相當長的時期內(nèi),由于人類對空間認知的地域局限,對空間的規(guī)劃僅局限于生產(chǎn)和聚居的周圍空間環(huán)境。人類對空間的規(guī)劃體現(xiàn)在軍事、生產(chǎn)、聚居等方面。由此,也產(chǎn)生了建筑設計、城市規(guī)劃設計、工程測量、水力設計等空間規(guī)劃的理論和實踐。

空間規(guī)劃具有明顯的特征。它強調(diào)可持續(xù)發(fā)展的觀念,用長遠和廣闊的視野看發(fā)展;強調(diào)綜合性的觀念,綜合考慮社會政治、經(jīng)濟、歷史文化和生態(tài)環(huán)境,強調(diào)以人為本。與傳統(tǒng)的國土和區(qū)域規(guī)劃不同,空間規(guī)劃更強調(diào)地域或地理的觀念,用空間發(fā)展遠景協(xié)調(diào)行業(yè)規(guī)劃,承認地域差別和發(fā)展的不平衡,采取相應的政策、措施共同發(fā)展,求同存異。

空間規(guī)劃是政治的、民主的、整體的、可行的,而且是長期的?？臻g規(guī)劃的目的是保證合理規(guī)劃社會的利益,著眼未來空間結構和土地利用,保護國家的自然和環(huán)境,使人們的生活條件和社會可持續(xù)發(fā)展得以保證。很明顯,規(guī)劃過程是高度政治的,在公共辯論和平衡不同利益的基礎上,空間規(guī)劃努力塑造未來的人類環(huán)境?？臻g規(guī)劃必須是開放和透明的,必須是公眾參與和民主決策?？臻g規(guī)劃要考慮建立在共同價值、文化和利益上的跨地域的區(qū)域概念地存在,同時要考慮不同地方、國家行政體制的異同?？臻g規(guī)劃要分析和考慮經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)和環(huán)境方面長期的發(fā)展趨勢?？臻g規(guī)劃確保各部門、各行業(yè)規(guī)劃和政策的協(xié)調(diào),并將其整合為一個統(tǒng)一的整體。與傳統(tǒng)規(guī)劃不同,空間規(guī)劃不僅是一個共同的目標、綱領,一個藍圖,更是一個行動計劃,一種制度能力。

在從城市走向區(qū)域、國家乃至全球的同時,空間規(guī)劃關注的焦點也從空間形態(tài)擴展到包括生態(tài)、經(jīng)濟、社會的整體空間環(huán)境。

如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

(一)城鄉(xiāng)一體化的含義

城鄉(xiāng)一體化是指城鄉(xiāng)之間通過資源和生產(chǎn)要素的自由流動,相互協(xié)作,優(yōu)勢互補,以城帶鄉(xiāng),以鄉(xiāng)促城,實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程,主要包括城鄉(xiāng)職能一體化和空間一體化等內(nèi)容。城鄉(xiāng)一體化的目標不是消滅城鄉(xiāng)差別,而是實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是城市化過程中的高級階段,其中城市規(guī)劃的作用必不可少。

(二)城市規(guī)劃的現(xiàn)實環(huán)境

長期的城市偏向政策“重城市、輕農(nóng)村,重城區(qū)、輕郊區(qū),重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè),先市民、后農(nóng)民”,將積累剩余投資到城市工業(yè)區(qū)及公共服務設施等方面,以增強城市建設,加快工業(yè)化進程。政府控制著土地一級市場,農(nóng)民難以享用農(nóng)地轉(zhuǎn)用所帶來的增值收益,且征地是以農(nóng)地產(chǎn)值為標準,是以農(nóng)民所生活的農(nóng)村為背景來補償?shù)?失去土地的農(nóng)民面臨的卻是“城市生活”,各項生活成本遠比農(nóng)村要高,農(nóng)民拿著“依照農(nóng)業(yè)收入制定的征地補償金”進入城市生活顯然是不夠用的(魏立華等,2007)?；诖?農(nóng)民的“理性”選擇是固守土地,盡量抵制征地,選擇自己開發(fā),這從城市國有土地與農(nóng)村集體土地混雜的城鄉(xiāng)邊緣地帶的土地利用混亂狀況可見一斑。這些規(guī)劃的歷史“欠賬”盤根錯節(jié),沒有一些制度、法律上的重大調(diào)整,僅僅依靠城市規(guī)劃,根本無法解決問題。

城市的規(guī)劃與建設需要土地,但我國最大的國情是“農(nóng)村包圍城市”,也就是農(nóng)村集體土地包圍城市國有土地,城市擴展必然要征收農(nóng)民土地?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定,“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用”,但被征地農(nóng)村集體或農(nóng)民只能對征地補償?shù)臄?shù)額提出異議,但不能改變土地被國家征用這一行為的發(fā)生。

城市規(guī)劃相關法律、規(guī)章及政策等一到農(nóng)村便發(fā)生變異,很難被村“兩委會”貫徹下去。由于村委會是由村民直接選舉產(chǎn)生的,自然會向村民負責,在涉及到集體利益和村民利益的事情上大多站在村民的立場上,城市規(guī)劃相關政策若對農(nóng)村考慮不周詳?shù)脑?基本上很難在農(nóng)村推行,所以城市規(guī)劃的效能往往僅在城市轄區(qū)內(nèi)有效,難以做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。從深層次的制度層面來講,城鄉(xiāng)二元結構的形成,以及存續(xù)到現(xiàn)在仍然具有相當大的慣性,這并不是僅靠城市規(guī)劃所能解決的,從這一角度來看,城市和鄉(xiāng)村在規(guī)劃建設之間的矛盾有著深刻的社會、經(jīng)濟、政治上的根源,“城市規(guī)劃實際上很難對城鄉(xiāng)土地利益關系進行調(diào)整,反而可能背上城市規(guī)劃促使農(nóng)業(yè)用地流失的罪名(石楠,2005)”。城鄉(xiāng)之間缺乏信任,因不信任而不合作,村集體在土地利用方面通常“隱瞞真相”,或采取“非暴力不合作”態(tài)度,這樣必然導致公共政策難以落實到農(nóng)村。

(三)城市規(guī)劃須符合的要求

要達到城鄉(xiāng)一體化的目標,城市規(guī)劃必須符合如下要求:加強經(jīng)濟發(fā)展的整體性,即向城鄉(xiāng)融合型的經(jīng)濟發(fā)展,完善合作型的經(jīng)濟網(wǎng)絡;強調(diào)區(qū)域空間上的整體性,即在一定地域內(nèi)的特大城市、大城市和中小城市在保持密集分布的條件下,加強相互間的資源分配和規(guī)劃布局上的協(xié)調(diào),使土地得到合理的使用并保持最大的節(jié)約;強調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性,即城市與村鎮(zhèn)的有機結合,使建設地區(qū)和農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等地區(qū)以自然生態(tài)環(huán)境保護為前提達成有機結合;力求階段發(fā)展上的整體性,也就是時空系統(tǒng)的整體性,強調(diào)分片發(fā)展及建立在開敞空間系統(tǒng)基礎上的遠近結合,而不是一哄而起,時序不清;既要發(fā)揮市場經(jīng)濟的活力,又要實現(xiàn)宏觀調(diào)控,以達到整體協(xié)調(diào)。

結論

經(jīng)過長期的實踐與探索,城市規(guī)劃的程序、內(nèi)容有所變化,形成了新的規(guī)劃系列。一是普遍開展了區(qū)域(主要是省、市、縣域)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,目的是為了能更科學地確定城市的性質(zhì)、經(jīng)濟發(fā)展方向和發(fā)展規(guī)模,并統(tǒng)籌安排區(qū)域性生產(chǎn)力布局和交通運輸?shù)然A設施建設,協(xié)調(diào)解決工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的用地矛盾。二是大中城市較普遍地在總體規(guī)劃基礎上開展分區(qū)規(guī)劃,在編制詳細規(guī)劃之前增加了一個新的工作層次。三是詳細規(guī)劃又分為兩類:一類是為了適應綜合開發(fā)和土地有償使用、招標批租的需要,編制控制性詳細規(guī)劃;另一類是在確定建設項目的前提下,編制修建性詳細規(guī)劃。

隨著改革開放政策的深入,市場經(jīng)濟不斷發(fā)育,特別是城市的流通職能進一步突出,城市多功能作用日益突出。這些給城市經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了新的活力,城市規(guī)劃的內(nèi)容和范圍也更加廣泛。加上住宅商品化和房地產(chǎn)業(yè)的興起,特別是土地有償使用制度的實施,對城市規(guī)劃編制和規(guī)劃管理工作必然產(chǎn)生重大影響。城市規(guī)劃的依據(jù)不能再完全靠國民經(jīng)濟計劃,而必須改變靜態(tài)的計劃經(jīng)濟觀念,樹立動態(tài)的市場經(jīng)濟觀念;城市規(guī)劃的內(nèi)容,不能局限于物質(zhì)空間布局,而要樹立全面研究城市經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展的綜合觀念;城市規(guī)劃的實踐,不能光靠集中在市區(qū)本身,更要樹立從一定地區(qū)范圍來研究城市發(fā)展的區(qū)域觀念。

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