對(duì)我國(guó)土地合理規(guī)劃的研究

張曉英

摘 要本文對(duì)我國(guó)的土地規(guī)劃現(xiàn)狀進(jìn)行了分析,提出土地規(guī)劃的基本原則,分析了合理規(guī)劃的意義。

關(guān)鍵詞土地;規(guī)劃;制度

中圖分類號(hào)F25文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1673-9671-(2009)112-0010-01

我國(guó)有960萬(wàn)平方公里的領(lǐng)土,土地面積巨大。所以對(duì)土地利用進(jìn)行合理的規(guī)劃意義非常重要。而土地規(guī)劃的最終目的是研究特定范圍內(nèi)合理組織利用土地的問(wèn)題,在研究中受到經(jīng)濟(jì)規(guī)律指導(dǎo),并吸收利用自然科學(xué)技術(shù)成果(如農(nóng)業(yè)區(qū)劃、土壤區(qū)劃、地貌區(qū)劃、氣候區(qū)劃、植物區(qū)劃等)來(lái)探索區(qū)域性或基層單位的土地利用方法與規(guī)律。

1土地規(guī)劃的基本原則

1.1綜合分析與持續(xù)發(fā)展的原則

土地既有自然屬性的一面,又有其社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性的一面,在進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí),要充分考慮到它的綜合性和復(fù)雜性,全面考慮土地的各個(gè)構(gòu)成因素。

從土地的自然性方面考慮,應(yīng)考慮因地制宜,發(fā)揮土地的自然生產(chǎn)潛力。從土地經(jīng)濟(jì)屬性看,應(yīng)考慮如何使土地利用獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益。從土地社會(huì)性看,應(yīng)妥善安排處理好個(gè)人、集體和國(guó)家的利益,妥善處理好生活用地與生產(chǎn)用地間的關(guān)系。從土地作為環(huán)境組成的角度看,應(yīng)該注意土地開(kāi)發(fā)與保護(hù)相結(jié)合,促進(jìn)土地利用向著良性生態(tài)循環(huán)的方向發(fā)展。

1.2完整性與系統(tǒng)性原則

要把規(guī)劃區(qū)作為一個(gè)完整的系統(tǒng)考慮,不但要考慮系統(tǒng)內(nèi)各方面之間的關(guān)系,即各項(xiàng)用地(工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、城鎮(zhèn)等)之間的關(guān)系;還要考慮到系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性。如城市用地內(nèi)部居住、交通、商業(yè)服務(wù)、娛樂(lè)等功能用地間的關(guān)系。

系統(tǒng)性的另一層含義是不同層次土地利用規(guī)劃的相互關(guān)系。一般來(lái)說(shuō),高層次(如高行政級(jí)別)的土地利用規(guī)劃比較概括,它為低層次(縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、企業(yè)用地單位)的土地利用規(guī)劃提供依據(jù)和要求,或者說(shuō)高層次的土地利用規(guī)劃控制低層次的土地利用規(guī)劃。低層次的土地利用規(guī)劃又是實(shí)施高層次土地利用規(guī)劃的具體操作,同時(shí)也為高層次的土地利用規(guī)劃提供反饋信息。

1.3靈活性與動(dòng)態(tài)性原則

雖然土地利用具有法律效力,但由于人們認(rèn)識(shí)的局限性,以及諸多不可定的因素,使得土地利用規(guī)劃并非完美無(wú)缺。因此,土地利用規(guī)劃要有多方案設(shè)計(jì)和具有一定的彈性,使之在實(shí)施過(guò)程中,能夠適應(yīng)不確定因素的干擾,具有較好的應(yīng)變和調(diào)整能力。

由于影響土地利用的因素很多,且這些因素也隨時(shí)間變化,不斷發(fā)生可預(yù)見(jiàn)或不可預(yù)見(jiàn)的變化。因此,規(guī)劃都具有一定的時(shí)代或時(shí)段的局限性,要制定任何時(shí)候都適應(yīng)的土地利用規(guī)劃是不可能的。規(guī)劃方案也隨時(shí)代的變化,根據(jù)變化著的情況進(jìn)行不要的調(diào)整和補(bǔ)充修改。當(dāng)然,規(guī)劃也必須保持一定的穩(wěn)定性,否則就會(huì)失去它的法律效力,無(wú)法控制和引導(dǎo)土地利用。

2土地規(guī)劃的意義

2.1為加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地提供保證

農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略地位有所忽略,投入減少,生產(chǎn)資料漲價(jià),農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重,一些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)有所放松,農(nóng)民種田的積極性受到挫折;耕地銳減,出現(xiàn)了開(kāi)發(fā)區(qū)熱,圈地?zé)?盲目性大,土地占用失控,農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理(棄糧種果、花、草等),環(huán)境污染嚴(yán)重(不斷發(fā)展起來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))。土地利用規(guī)劃以符合法律的形式將各類用地合理地分開(kāi),并加以保護(hù)。如基本農(nóng)田,就是長(zhǎng)期不得占用。

2.2滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開(kāi)放進(jìn)一步發(fā)展的需要

土地是重要的生產(chǎn)要素,經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)土地,經(jīng)濟(jì)越發(fā)展,越要搞好土地的客觀調(diào)控,越需要制定一個(gè)符合實(shí)際的土地利用總體規(guī)劃。單方面強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地,不追求發(fā)展是不行的。

2.3滿足合理配置優(yōu)化土地資源組合的需要

國(guó)情說(shuō)明:土地資源人均占有量少,耕地資源更是缺乏。土地利用總體規(guī)劃通過(guò)一系列專題報(bào)告研究,搞清土地資源的特點(diǎn),發(fā)展土地資源的開(kāi)發(fā)潛力,合理配置優(yōu)化組合有限的土地資源。如通過(guò)未利用土地適宜性評(píng)價(jià),即可知有多少可宜農(nóng)、宜林、宜牧。

2.4推進(jìn)土地使用制度改革

土地的劃撥、出入和使用,都必須在土地利用總體規(guī)劃的控制下進(jìn)行,以加強(qiáng)宏觀調(diào)控。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立,實(shí)施土地有償使用的原則,所有權(quán)與使用權(quán)(經(jīng)營(yíng)權(quán))分離,建立了土地使用市場(chǎng),運(yùn)用計(jì)劃控制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制,沒(méi)有土地利用總體規(guī)劃,哪些土地該進(jìn)入市場(chǎng),就沒(méi)有依據(jù),就會(huì)造成客觀失控。

2.5強(qiáng)化土地利用用途管制原則及措施

土地利用規(guī)劃是對(duì)土地利用的客觀管理,是土地戰(zhàn)略性、超前性的工作,它體現(xiàn)了政府對(duì)土地的統(tǒng)籌安排和行政管理職能,是土地管理的“龍頭”。只要按照土地利用規(guī)劃制定年度用地計(jì)劃,按計(jì)劃審批土地,土地管理就不會(huì)出大問(wèn)題。

3土地規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系

3.1與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科教發(fā)展戰(zhàn)略總體規(guī)劃的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科教發(fā)展戰(zhàn)略總體規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局性總規(guī)劃。其它專業(yè)和部門規(guī)劃要服從它,并與它相銜接,它指導(dǎo)其它規(guī)劃的編制。土地利用總體規(guī)劃要以戰(zhàn)略規(guī)劃為依據(jù)。要服從于戰(zhàn)略規(guī)劃。因此,在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí),必須考慮到“十一五”計(jì)劃及2000年以后較長(zhǎng)時(shí)間(10-20年)的我國(guó)總體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃,以及重點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃等重點(diǎn)。

3.2與國(guó)土規(guī)劃的關(guān)系

國(guó)土規(guī)劃是指根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總戰(zhàn)略方向和目標(biāo),以及規(guī)劃區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科學(xué)技術(shù)等條件,按規(guī)定程序制定的全國(guó)或一定范圍內(nèi)的國(guó)土開(kāi)發(fā)整治方案。它包括了資源的綜合開(kāi)發(fā)、利用和環(huán)境的整治、保護(hù)兩大主要內(nèi)容。它也是一個(gè)綜合性,戰(zhàn)略性,超前性的規(guī)劃。所以土地規(guī)劃也必須要服從于國(guó)土規(guī)劃。

3.3與農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,是對(duì)農(nóng)業(yè),特別是大農(nóng)業(yè)即農(nóng)、林、牧、漁全面開(kāi)發(fā)和發(fā)展的總體安排與部署,是一項(xiàng)專業(yè)性的綜合發(fā)展規(guī)劃,既包括大農(nóng)業(yè),農(nóng)、林、牧、漁,還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)、農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村工業(yè)、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。

土地利用規(guī)劃和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃都是國(guó)民經(jīng)濟(jì)大致規(guī)劃的重要專業(yè)規(guī)劃,其重點(diǎn)都是要切實(shí)保護(hù)耕地,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。只不過(guò)前者更全面,包括內(nèi)容更廣泛,后者側(cè)重于農(nóng)業(yè)。所以兩者的關(guān)系是相輔相成的。

3.4與城市規(guī)劃的關(guān)系

城市規(guī)劃是指國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi),城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo),確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向,合理利用城市土地,協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排。

城市規(guī)劃的用地指標(biāo),要受土地利用的總體控制,土地利用規(guī)劃要與城市規(guī)劃法相銜接,按標(biāo)準(zhǔn)的城市規(guī)模安排土地指標(biāo)。所以兩者是相互影響的。

總之,土地利用總體規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技發(fā)展總體規(guī)劃和國(guó)土規(guī)劃的重要組成部分,必須以其為基礎(chǔ),并與這些規(guī)劃相協(xié)調(diào)。土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)專業(yè)性的規(guī)劃,但不同于一般行業(yè)性規(guī)劃,它既是一個(gè)客觀的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、綜合性很強(qiáng),帶戰(zhàn)略性的規(guī)劃,又是一項(xiàng)比較具體的安排,并要達(dá)到一定的深度和詳細(xì)程度。一切生產(chǎn)力布局和重大建設(shè)項(xiàng)目的安排,以及發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),最終都要落實(shí)到土地的空間上,這些土地資源的合理安排與部屬都需要土地利用規(guī)劃來(lái)安排。

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