重新“發(fā)現(xiàn)”東盟

雷墨

東盟的巨大優(yōu)勢在于，目前亞太地區(qū)沒有可以替代東盟的“召集力量”。但東盟的重要性，主要體現(xiàn)在溝通平臺與“規(guī)則孵化器”上，而非主導區(qū)域秩序安排。

2016年9月6日至9日，東南亞國家老撾首都萬象，東盟峰會、東盟10+1峰會、東盟10+3峰會以及東亞峰會等接連召開。這一系列以東盟為“中心”的峰會，是目前東亞乃至整個亞太地區(qū)機制化程度最高、涵蓋議題最廣泛、參與國家最多的多邊制度安排。但這些峰會召開期間，在英文雅虎上以“東盟”“峰會”為關(guān)鍵詞搜索，新聞只有寥寥幾條。而且僅有的幾條，大多還以南海爭議為新聞點。在西方媒體話語中，“東盟”似乎被遺忘了。

近年來，無論是媒體關(guān)注還是外交博弈，都過度聚焦在南海問題上。南海爭議問題上東盟所表現(xiàn)出的“無力感”，似乎成為其正被邊緣化之論斷的有力例證。然而南海爭議只是一段插曲，無論這段插曲延續(xù)的時間有多長。東盟的“中心地位”，沒有外界想象得那么脆弱。2016年是東盟經(jīng)濟共同體元年，經(jīng)濟共同體是東盟一體化三根支柱之一（另外兩個是政治安全共同體、社會文化共同體），在這個時間節(jié)點上，有必要重新審視東盟的角色。

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被邊緣化爭議

不同于西方媒體對本屆東盟系列峰會的漠視和對美菲之間矛盾的熱炒，中國并沒有把“真正的主角”東盟晾在一邊。

9月7日舉行的第19次中國-東盟領(lǐng)導人會議，審議通過了“應對海上緊急事態(tài)外交官熱線平臺指導方針”，以及“關(guān)于在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》的聯(lián)合聲明”。此外，中國總理李克強還在會上提議，到明年年中，雙方就已談判多年的具有約束力的《南海行為準則》達成框架協(xié)議。這些都有利于緩解中國與部分東盟國家之間在南海問題上的矛盾。

值得注意的是，這些成果都是在中國-東盟峰會（屬于“東盟10+1”機制之一）框架下達成的，而非在“一對一”（中國與東盟國家逐個談）或東盟-中日韓峰會（即東盟10+3機制）、東亞峰會（涵蓋東亞13國和域外5國）框架下取得的。

南海爭議是近年來東盟國家內(nèi)部的一個分歧點，但由此推導出這個問題導致東盟被邊緣化，則顯得過于草率。柬埔寨戰(zhàn)略研究所所長康富（Phoak Kung）今年6月撰文稱，東盟有些國家對中國的依賴程度確實比另一些國家高，但由此認為它們被束縛了手腳，不能決定自身事務或與其他大國發(fā)展緊密外交關(guān)系，那就太欠考慮了。事實上，這些國家只是出于國家利益的需要，在與中國的接觸中采取現(xiàn)實主義的做法，因為它們認為退回到民族主義、鼓勵反華浪潮，并非解決問題的答案。

康富所說的現(xiàn)實主義，在國際政治理論中被稱為從屬現(xiàn)實主義（subaltern realism）。這個由美國學者穆罕默德·阿尤布在1990年代提出的理論認為，第三世界的發(fā)展中國家，其國際行為的主要驅(qū)動力是國家建構(gòu)，外交優(yōu)先本能地會向這個方向傾斜。這一特點并非東南亞國家所獨有。對某些東盟國家來說，發(fā)展經(jīng)濟無疑是國家建構(gòu)中最迫切的任務。菲律賓德拉薩大學學者布蘭科·皮特咯三世，在今年3月撰寫的文章中稱，目前情況下，發(fā)展經(jīng)濟似乎是大多數(shù)東盟國家的當務之急，南海問題等其他議題只能退居其次。

以發(fā)展為優(yōu)先的從屬現(xiàn)實主義，相對的是大國政治以追求權(quán)力為目的的“正統(tǒng)”現(xiàn)實主義。中國實力上升與美國推行亞太再平衡，以及由此造成的戰(zhàn)略競爭，擠壓了部分東盟國家從屬現(xiàn)實主義的施展空間。從屬現(xiàn)實主義外交與東盟在南海問題上不能“用一個聲音說話”所造成的矛盾，就形成了東盟被邊緣化的邏輯。但走向這個邏輯是一種誤導，因為它把大國戰(zhàn)略競爭作為東盟是否邊緣化的參照，認為南海問題與大國戰(zhàn)略競爭的關(guān)聯(lián)度越高，東盟就離“正統(tǒng)”現(xiàn)實主義越近。但至少在可預見的未來，東盟并不具備追求“正統(tǒng)”現(xiàn)實主義的條件。

東盟在涉及大國利益的問題上不能協(xié)調(diào)立場，與其說是它的一個弱點，還不如說是它的一個特點。把差異化程度高、一體化程度低的東盟，與已高度一體化而且本身就由區(qū)域強國組成的歐盟相比，只會對東盟前景更加悲觀。在美利堅大學學者米塔夫·阿查亞看來，東盟的確面臨著巨大的挑戰(zhàn)，但這些挑戰(zhàn)與大國政策及互動等這些外部環(huán)境關(guān)系不大，更多的還是內(nèi)部問題，比如成員國的“內(nèi)向化”、關(guān)注議題過于寬泛等。此外，隨著李光耀、蘇哈托、馬哈蒂爾等東盟締造者的“退場”，新的政治精英對東盟的承諾與熱情已明顯降低。這才是東盟被邊緣化的現(xiàn)實危機。

中心地位虛實

自1967年8月宣告成立以來，東盟不僅在成員國上從最初的印尼、泰國、菲律賓、馬來西亞、新加坡五國，擴展到除東帝汶以外的10個東南亞國家，還以東盟為中心，構(gòu)建了東盟10+1、東盟10+3、東盟地區(qū)論壇、東亞峰會等多個區(qū)域機制。這些機制關(guān)注的議題各異，但都有一個共同點，即參與國都必須接受東盟中心地位（ASEAN Centrality）這個條件。這個中心地位最重要的表現(xiàn)形式，就是東盟是這些會議的“永久主席”和議程設(shè)置者。東盟公布的“政治安全共同體藍圖”，把“東盟中心地位”定位為規(guī)劃未來區(qū)域架構(gòu)的驅(qū)動力。

美國前國務卿希拉里，曾把東盟稱為正在進化中的區(qū)域機制中的一個支點。東盟中心地位的戰(zhàn)略分量，正是其支點角色賦予的。新加坡南洋理工大學學者梅里·卡瓦列羅-安東尼，利用社會網(wǎng)絡分析的原理對此做出了解釋。根據(jù)他的分析，東盟中心地位來源于其在東亞網(wǎng)絡化機制中，與其他國家在關(guān)系上的接近性與密集性。正是東盟在這些“密集網(wǎng)絡”中的結(jié)構(gòu)性地位，解釋了為何在其缺乏物質(zhì)實力的情況下，能在亞洲區(qū)域主義中扮演中心角色。目前還沒有哪個國際組織像東盟那樣，通過系列機制把區(qū)域主要國家都納入進來。

在國際政治權(quán)力去中心化，國際社會網(wǎng)絡化的趨勢下，東盟實踐著“支點即影響力”。最明顯的例子，莫過于美國加入東亞峰會。2010年前，美國一直對是否在《東南亞友好合作條約》上簽字猶豫不定。因為該條約有禁止以武力解決爭端的內(nèi)容，但東盟將此定為加入東亞峰會的前提。美國最終簽字，至少具有不小的象征意義。此外，東盟還利用以其主導的諸多制度平臺，實踐自己的政治原則。比如尊重國家主權(quán)、不干涉內(nèi)政、不以武力解決爭端的“東盟模式”。這個中心地位，讓東盟有了影響大國行為的可能性。

有學者尤其是現(xiàn)實主義信奉者，把東盟的這種存在視為國際政治中的“反常現(xiàn)象”，因為它導致出現(xiàn)了小國“領(lǐng)導” 大國的局面。東亞地區(qū)的這種“反?！毙枰q證地看。東盟之所以能“以小博大”，與東亞獨特的權(quán)力格局不無關(guān)系。東盟開始“制度擴張”，始于1994年東盟地區(qū)論壇的成立。彼時美國戰(zhàn)略重心尚在亞洲之外，力量相對“均衡”的中國與日本，誰也不愿接受對方的“領(lǐng)導”。進入21世紀，力量開始“均衡”的中美兩國也無法產(chǎn)生“領(lǐng)導”。東盟正是利用了大國實力均衡導致的機制空缺，打造了自身在亞洲多邊主義中的中心地位。

但另一方面，中心地位與真正的領(lǐng)導作用，不能完全劃等號。東盟的重要性，主要體現(xiàn)在溝通平臺與“規(guī)則孵化器”上，而非主導區(qū)域秩序安排。正如澳大利亞羅伊國際政策研究所學者馬爾科姆·庫克所說的那樣，區(qū)域安全秩序的轉(zhuǎn)型決定了這些機制的誕生及其效率，而非這些機制影響主流安全秩序的性質(zhì)。此外，隨著大國戰(zhàn)略競爭的加劇，東盟的中心地位正面臨挑戰(zhàn)。奧巴馬政府強化雙邊軍事同盟，打造美日韓、美日澳、美日印等諸多三邊安全合作框架，客觀上正在侵蝕東盟的中心地位。

角色“再確認”

在9月7日的中國-東盟峰會上，李克強總理列數(shù)了中國-東盟關(guān)系的5個“第一”：中國第一個加入《東南亞友好合作條約》，第一個明確支持東盟在區(qū)域合作中的中心地位，第一個同東盟建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，第一個公開表示愿同東盟簽署《東南亞無核武器區(qū)條約》議定書，第一個同東盟啟動自貿(mào)區(qū)談判。中國領(lǐng)導人的這一表態(tài)，某種程度上說是對東盟角色的“再確認”，重申其在區(qū)域合作中重要角色。鑒于目前亞洲的戰(zhàn)略態(tài)勢，對東盟的重視既有利于區(qū)域戰(zhàn)略穩(wěn)定，也符合中國自身的戰(zhàn)略利益。

大國戰(zhàn)略競爭加劇，是東亞地區(qū)面臨的一個突出挑戰(zhàn)。但東亞政治不可能回到“所有人與所有人為敵”的霍布斯狀態(tài)。對多邊溝通、合作機制的需求，不是自由選擇，而是別無選擇。在這一點上，東盟以其打造的多領(lǐng)域、多層級的制度框架，體現(xiàn)了不可替代性。米塔夫·阿查亞認為，東盟的巨大優(yōu)勢在于，目前亞太地區(qū)沒有可以替代東盟的“召集力量”。由于缺乏互信，亞太地區(qū)的中、美、日、印等大國，都不可能主導整個亞洲區(qū)域機制建設(shè)。馬爾科姆·庫克甚至認為，亞洲正式區(qū)域機制，若不以東盟為基礎(chǔ)或源于東盟，那樣的前景將是黯淡的。

今年2月在加州舉行的美國-東盟特別峰會，凸顯了奧巴馬政府對東盟的重視。但這次峰會上美國對于南海的關(guān)切，東盟并沒有予以完全滿足。在會后公布的共同聲明的17條內(nèi)容中，并未出現(xiàn)“中國”“南?！钡茸盅?，只是提及了“非軍事化”“保持克制”等。9月上旬的東盟系列峰會，也沒有格外渲染南海的緊張局勢。

毫無疑問，盡管東南亞國家在中美戰(zhàn)略競爭中或明或暗地選邊站隊，但東盟作為一個整體，并不認為其能從明顯的戰(zhàn)略偏向中得到好處。雖然美國與部分東南亞國家是雙邊軍事同盟關(guān)系，但某種程度上說，東盟的存在限制了美國打造新軍事同盟的自由度。沒有出現(xiàn)“亞洲版北約”，東盟的角色不容忽視。

2017年是東盟成立50周年，東盟的角色有必要得到“再確認”。從近50年的發(fā)展歷程來看，東盟一直在不侵蝕大國戰(zhàn)略利益的前提下“做加法”，不干涉成員國締結(jié)雙邊軍事同盟，但同時也主張“非武力原則”。東盟的開放性、包容性與中立性，讓相關(guān)大國都感到舒適，至少是沒有威脅。這一點跟歐盟之于俄羅斯則完全不一樣。這種“東盟精神”是亞洲之幸。在看到亞太權(quán)力轉(zhuǎn)移一面的同時，也不應忘記這個地區(qū)國家行為“范式變化”的另一 面。在這個過程中，東盟的角色理應得到突顯。