讓電子政務(wù)更加腳踏實(shí)地

胡小明

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度討論電子政務(wù)的績(jī)效

大規(guī)模推動(dòng)電子政務(wù)建設(shè)已有八年,已取得矚目的成績(jī)。

政府在稅務(wù)、海關(guān)、工商、公安等一系列重要領(lǐng)域的監(jiān)管能力及管理效率有很大提高;

政府的信息公開取得很大成就,各級(jí)政府網(wǎng)站在信息公開過程中發(fā)揮了核心媒體的作用;

政府的公共服務(wù)能力有很大提升,從網(wǎng)上辦事到數(shù)字城管、從社會(huì)保障到增加便民措施,電子政務(wù)在促進(jìn)社會(huì)和諧中發(fā)揮了重要作用。

電子政務(wù)尚存在明顯的問題,比較常見的問題是重復(fù)建設(shè)、形象工程、資金浪費(fèi)、功能過度、項(xiàng)目缺乏可持續(xù)性等。人們對(duì)此已提出許多建議,如加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估、嚴(yán)格項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、明確信息共享要求、支持多部門共建等。

變換角度的思考有利于發(fā)現(xiàn)習(xí)慣性思維所忽視的問題,認(rèn)識(shí)這些問題對(duì)改進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)大有益處,本文將從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)電子政務(wù)的問題進(jìn)行探討,用它山之石來攻此玉。

從更廣泛的視角來討論電子政務(wù)的效益問題是必要的。通常對(duì)電子政務(wù)的績(jī)效成本討論是以項(xiàng)目為中心,對(duì)電子政務(wù)與外部環(huán)境的關(guān)系考慮得不足。如在公共服務(wù)的效益討論中,只關(guān)注已有用戶的滿意度,對(duì)用戶的普及率與實(shí)際體驗(yàn)率關(guān)注不足;在討論電子政務(wù)成本時(shí)只關(guān)注本單位的成本而忽視項(xiàng)目需要的社會(huì)配套成本,忽視下級(jí)部門、社會(huì)公眾為此付出的時(shí)間精力成本;在討論效益成本關(guān)系時(shí)只看到賬面會(huì)計(jì)成本,看不到浪費(fèi)的機(jī)會(huì)成本;在討論信息安全政策中只看到泄密帶來的損失,看不到過度保密措施給政府電子政務(wù)效率下降帶來的損失。

管理科學(xué)認(rèn)為看不清的損失往往是更大的損失,經(jīng)濟(jì)學(xué)思維強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)成本的重要性,不能孤立地思考一件事情是否重要,一件原本合理的事情會(huì)因?yàn)橥獠砍霈F(xiàn)更好的機(jī)會(huì)而不再合理。經(jīng)濟(jì)學(xué)從降低社會(huì)交易成本的理念來認(rèn)識(shí)電子政務(wù)的貢獻(xiàn),強(qiáng)調(diào)節(jié)約國(guó)民的時(shí)間精力,促進(jìn)政府與社會(huì)和諧,提升社會(huì)合作效率,提高國(guó)民生產(chǎn)力,增添國(guó)家財(cái)富。

中國(guó)電子政務(wù)的國(guó)際排名為何徘徊不前

各級(jí)政府對(duì)電子政務(wù)建設(shè)投入很大,八年來總額約有3000—4000億,自上而下的推動(dòng)力度世界罕見,中國(guó)電子政務(wù)的國(guó)際排名卻并未出現(xiàn)跨越式變化。觀察聯(lián)合國(guó)、埃森哲等機(jī)構(gòu)對(duì)電子政務(wù)的多年排名可得出一個(gè)規(guī)律,即排在前面的國(guó)家均是人均GDP很高的國(guó)家,它們構(gòu)成了電子政務(wù)的第一梯隊(duì)。電子政務(wù)的優(yōu)勝排隊(duì)只是第一梯隊(duì)國(guó)家間的游戲,第二梯隊(duì)是發(fā)展中國(guó)家中的快速成長(zhǎng)國(guó)家,它們盡管十分努力,但要趕上第一梯隊(duì)還存在著很大的困難,八年十年都難以實(shí)現(xiàn)。電子政務(wù)的第三梯隊(duì)存在的困難就更多,第三梯隊(duì)幾乎沒有興致來發(fā)展電子政務(wù)。

電子政務(wù)的梯隊(duì)鴻溝難以跨越的原因不在技術(shù)上而在社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上。技術(shù)容易跨越,社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變則需要長(zhǎng)期的努力。電子政務(wù)的排名與人均GDP的排名有著極大的相關(guān)性(我國(guó)電子政務(wù)的就緒指數(shù)在40個(gè)國(guó)家中排名28,人均GDP排名29)。人均GDP低帶來的后果不僅是網(wǎng)民普及率低、PC普及率低及用戶IT知識(shí)的滯后,更重要的是一定的人均GDP是與特定的社會(huì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián),人均GDP低意味著知識(shí)經(jīng)濟(jì)在社會(huì)生產(chǎn)力中的比例低,反映了人力資源特別是知識(shí)人才資源在社會(huì)中的作用低,電子政務(wù)恰恰是用來支持知識(shí)經(jīng)濟(jì)的,電子政務(wù)的效用與一個(gè)國(guó)家對(duì)人才資源重視程度成正相關(guān)。

在社會(huì)行為中,機(jī)會(huì)往往是企業(yè)、國(guó)家行為的動(dòng)力,人們看到了效益才會(huì)前行,在一個(gè)難以為人才資源提供更多發(fā)展機(jī)會(huì)的國(guó)家,以公眾為中心的政府服務(wù)幾乎沒有什么意義。電子政務(wù)只是高知識(shí)經(jīng)濟(jì)國(guó)家提升競(jìng)爭(zhēng)力的手段,難怪低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家對(duì)電子政務(wù)不感興趣。中國(guó)是一個(gè)快速增長(zhǎng)的發(fā)展中國(guó)家,正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型之中,實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的高社會(huì)效益還有漫長(zhǎng)的路要走。

中國(guó)電子政務(wù)的特殊道路

電子政務(wù)是信息技術(shù)大發(fā)展給各國(guó)帶來的共同機(jī)會(huì),但各國(guó)利用該機(jī)會(huì)的能力大不相同。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)革命有更多的準(zhǔn)備,一是居民信息化能力的準(zhǔn)備,發(fā)達(dá)國(guó)家有更高的IT應(yīng)用普及率;二是政府管理制度化、規(guī)范化的準(zhǔn)備,已基本實(shí)現(xiàn)了政府管理的自動(dòng)化;三是知識(shí)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的準(zhǔn)備,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已轉(zhuǎn)向以知識(shí)經(jīng)濟(jì)為中心。有了成熟的社會(huì)環(huán)境,發(fā)達(dá)國(guó)家的電子政務(wù)集中在以公眾為中心的政府服務(wù)就順理成章了。

中國(guó)在這三方面的準(zhǔn)備是欠缺的。首先,中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)普及率長(zhǎng)期處于全球落后的水平,經(jīng)過10年的加速發(fā)展才達(dá)到25%左右,剛剛超過世界平均水平,中國(guó)網(wǎng)民集中在年輕人、學(xué)生之中,農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)的普及率仍然很低,這種現(xiàn)狀使任何依賴于網(wǎng)絡(luò)的電子政務(wù)服務(wù)的影響面、服務(wù)面都要大打折扣。

其次,政府的管理水平有待提高。政府的管理還處于由人治向法治的轉(zhuǎn)型期,管理缺乏規(guī)范,信息化基礎(chǔ)更差,2001年電子政務(wù)啟動(dòng)時(shí),絕大多數(shù)政府公務(wù)員還未接觸過計(jì)算機(jī),政府信息化的補(bǔ)課任務(wù)很重,不僅需要信息化應(yīng)用的補(bǔ)課,還需要管理制度法治化、規(guī)范化的補(bǔ)課,電子政務(wù)迅速取得成效是不現(xiàn)實(shí)的。

第三,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。中國(guó)經(jīng)濟(jì)在總體上處于粗放經(jīng)濟(jì)向集約化經(jīng)濟(jì)的調(diào)整期,各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海與北京、上海等大城市容易看到改善政府服務(wù)帶來的城市競(jìng)爭(zhēng)力的提升;在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),電子政務(wù)的預(yù)期效益不高相對(duì)成本卻高很多,這使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)的電子政務(wù)一時(shí)難以進(jìn)入發(fā)展的良性循環(huán)。

中國(guó)是行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家,電子政務(wù)自上而下的推動(dòng)力度很大,這對(duì)電子政務(wù)迅速在全國(guó)普及十分有益。自上而下的推動(dòng)使得全國(guó)性縱向管理業(yè)務(wù)快速地完成了電子化,帶動(dòng)了地區(qū)政府信息化的普及應(yīng)用。大規(guī)模的、運(yùn)動(dòng)式的推廣電子政務(wù)也帶來效益方面很多問題,很多實(shí)際困難并非能快速解決的,它需要有一個(gè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)積累的時(shí)間、環(huán)境改造與機(jī)制建設(shè)的時(shí)間。電子政務(wù)是政府管理科學(xué)化、知識(shí)化的學(xué)習(xí)過程,只有根據(jù)碰到的實(shí)際問題認(rèn)真設(shè)計(jì)、研究與實(shí)踐才能逐步學(xué)得有效用的電子政務(wù)方法。

“一把手工程”與電子政務(wù)的可持續(xù)性

電子政務(wù)項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)常常被稱為是“一把手工程”,其含義是電子政務(wù)項(xiàng)目的成功與否取決于一把手的大力支持。這種說法的原意是指在工作中要積極爭(zhēng)取一把手的支持,另一面則反映出電子政務(wù)工作“人治”成分過大,“一把手”在電子政務(wù)建設(shè)中的影響力過重,“成也一把手,敗也一把手”,反而增加了電子政務(wù)工程的不可靠性。由于“一把手”的任期常常短于電子政務(wù)項(xiàng)目的生命期,使電子政務(wù)項(xiàng)目隨著主管領(lǐng)導(dǎo)的變化而變化,換一茬領(lǐng)導(dǎo)就換一茬項(xiàng)目,人治化的電子政務(wù)必然產(chǎn)生不穩(wěn)定和資源浪費(fèi)。

提高電子政務(wù)項(xiàng)目的穩(wěn)定性是改善電子政務(wù)效益的核心問題,電子政務(wù)執(zhí)行過程中的資金浪費(fèi)遠(yuǎn)不及項(xiàng)目半途而廢帶來的損失更大。在建項(xiàng)目半途而廢造成的損失不僅是財(cái)政損失更是知識(shí)積累的損失。電子政務(wù)項(xiàng)目本身是積累知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的過程,一個(gè)成功的電子政務(wù)項(xiàng)目需要長(zhǎng)時(shí)間不斷改進(jìn)完善才能實(shí)現(xiàn)的,半途終止會(huì)中斷信息化管理知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)積累的過程,無法產(chǎn)生科學(xué)合理的電子政務(wù)業(yè)務(wù)也無法聚集人才,使電子政務(wù)始終處于低水平的重復(fù)。

造成電子政務(wù)項(xiàng)目缺乏可持續(xù)性的一個(gè)重要原因來自干部考核制度。目前的干部考核制度主要著眼干部的當(dāng)前行為,考察期遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于電子政務(wù)效益所需要的觀察期,這種績(jī)效考核制度易使干部滋長(zhǎng)短期行為,增加電子政務(wù)的形象工程和表面文章。此外,社會(huì)監(jiān)督渠道缺乏,電子政務(wù)項(xiàng)目投資與責(zé)任不公開、缺少責(zé)任追究制度等問題也是造成電子政務(wù)效益下降的重要原因。

將電子政務(wù)項(xiàng)目的長(zhǎng)期存活率列為重要的考核指標(biāo)是提升電子政務(wù)效益的重要措施,長(zhǎng)期存活率是反映經(jīng)濟(jì)合理性的指標(biāo),經(jīng)濟(jì)不合理的電子政務(wù)項(xiàng)目很難長(zhǎng)久存活,只有效益大于運(yùn)行維護(hù)成本的業(yè)務(wù)才能在十年后依然存在。電子政務(wù)方案的核查只關(guān)注建設(shè)成本是不夠的,還應(yīng)關(guān)注長(zhǎng)期運(yùn)行維護(hù)的總成本。在電子政務(wù)的建設(shè)方案的審查中增加十年存活率預(yù)期的分析對(duì)提高電子政務(wù)項(xiàng)目的可持續(xù)性是有好處的。

探索電子政務(wù)項(xiàng)目存活的基因

影響電子政務(wù)項(xiàng)目存活率的因素并非只是領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度,重大電子政務(wù)項(xiàng)目的成功具有其內(nèi)在的必然性,任何人都不敢輕視政府的重大業(yè)務(wù),典型的例子是金稅工程。金稅二期面對(duì)的增值稅核對(duì)規(guī)模數(shù)以千億,如此重大的責(zé)任是任何人不敢怠慢的,巨大效益本身驅(qū)使金稅工程的必須成功。重大事務(wù)處理業(yè)務(wù)自動(dòng)化項(xiàng)目成功率高的原因是項(xiàng)目所依附政府業(yè)務(wù)本身的重要性。重大業(yè)務(wù)效率提高1%都會(huì)帶來巨大的效益。事務(wù)處理類電子政務(wù)項(xiàng)目與政府業(yè)務(wù)緊緊捆綁在一起,整體效益的提升確保了項(xiàng)目的可持續(xù)性。

能夠形成巨大社會(huì)影響力的項(xiàng)目也容易成功,如政府網(wǎng)站建設(shè)。政府網(wǎng)站是政府的門面,其成功與否社會(huì)很容易觀察與監(jiān)督,政府網(wǎng)站出現(xiàn)問題會(huì)帶來很大的社會(huì)影響,強(qiáng)有力的正反饋激勵(lì)機(jī)制使政府網(wǎng)站建設(shè)進(jìn)入不斷改進(jìn)的良性循環(huán)之中,全國(guó)的網(wǎng)站評(píng)比也強(qiáng)化了激勵(lì)信號(hào),促進(jìn)了網(wǎng)站水平的提高。

電子政務(wù)本身是一項(xiàng)長(zhǎng)期的業(yè)務(wù),長(zhǎng)期業(yè)務(wù)的生存要依賴良性循環(huán)的發(fā)展機(jī)制,業(yè)務(wù)效益不僅要大于其所需要的經(jīng)費(fèi)支持而且要能形成擴(kuò)大再生產(chǎn)的良性循環(huán)。如果效益規(guī)模達(dá)不到良性循環(huán)的轉(zhuǎn)折點(diǎn),即使設(shè)計(jì)得很好的業(yè)務(wù)也會(huì)日漸萎縮無疾而終。

難以進(jìn)入良性循環(huán)的業(yè)務(wù)多為分析研究類電子政務(wù),例如決策支持系統(tǒng)、數(shù)據(jù)倉庫系統(tǒng)、信息共享系統(tǒng)、數(shù)據(jù)挖掘系統(tǒng)等。這些電子政務(wù)系統(tǒng)不易成功并非因?yàn)樵O(shè)計(jì)得不好而是難以形成應(yīng)用規(guī)模,難以推動(dòng)不斷改進(jìn)提高的良性循環(huán)。除了專門的研究機(jī)構(gòu)外,政府中能夠有效利用這些高級(jí)分析工具的人數(shù)原本就不多,很工作人員還承擔(dān)著繁重的行政管理任務(wù),使分析研究用的電子政務(wù)系統(tǒng)用戶不足,加之外部信息源(互聯(lián)網(wǎng)檢索)的競(jìng)爭(zhēng),在政府內(nèi)部更難以形成應(yīng)用效益規(guī)模,不足以啟動(dòng)不斷改進(jìn)的良性循環(huán),相關(guān)業(yè)務(wù)的萎縮是難免的。

電子政務(wù)的持續(xù)發(fā)展依賴于有擴(kuò)大再生產(chǎn)的機(jī)制和足夠的初始效益規(guī)模來啟動(dòng)良性循環(huán)發(fā)展的機(jī)制。為了創(chuàng)造持續(xù)發(fā)展的條件,可以在選擇項(xiàng)目切入點(diǎn)上努力,選擇效益高成本低的領(lǐng)域并在提高信息激勵(lì)效率上改進(jìn)。在條件不成熟時(shí)縮小系統(tǒng)規(guī)模,集中于易產(chǎn)生良性循環(huán)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域,或者暫時(shí)放一放,待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再做都不失為明智之舉。

事務(wù)處理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享問題

電子政務(wù)中涉及信息或數(shù)據(jù)共享的業(yè)務(wù)可分為兩類,一類是事務(wù)處理型業(yè)務(wù),一類是分析研究型業(yè)務(wù),這兩類業(yè)務(wù)對(duì)數(shù)據(jù)或信息的使用完全不同,不能使用同樣的數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)來支持兩種類型的數(shù)據(jù)共享。

在事務(wù)處理業(yè)務(wù)中,電子政務(wù)系統(tǒng)要對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行操作,這種操作是具體的、精確的,是在業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上進(jìn)行的,例如工商局辦理企業(yè)登記,公安局辦理護(hù)照申請(qǐng)等。不同部門間的事務(wù)處理數(shù)據(jù)共享是業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫層次上的數(shù)據(jù)共享,它是一項(xiàng)規(guī)范化作業(yè),數(shù)據(jù)的共享必須要成為一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)流程才能實(shí)施。在數(shù)據(jù)處理類業(yè)務(wù)中,業(yè)務(wù)操作是系統(tǒng)的行為,數(shù)據(jù)共享也是系統(tǒng)的行為,系統(tǒng)必須要按規(guī)定的辦法來處置共享數(shù)據(jù),個(gè)人是不能有任意性的。將數(shù)據(jù)共享設(shè)計(jì)完整的處理規(guī)范流程嵌入到操作流程之中是此類數(shù)據(jù)共享必做的功課。在工商局與稅務(wù)局的數(shù)據(jù)共享的合作中,稅務(wù)局得到公商局的新建企業(yè)數(shù)據(jù)后需要建立標(biāo)準(zhǔn)的處理業(yè)務(wù),在合適的時(shí)間向新企業(yè)發(fā)送稅務(wù)登記催辦函,減少漏稅的機(jī)會(huì),這種有切實(shí)管理行為的數(shù)據(jù)共享才是有效益的。廣州信息辦稱這種控制為“管理點(diǎn)”,找到有效管理點(diǎn)后再去做數(shù)據(jù)共享才會(huì)有效益。

廣州市信息辦在推動(dòng)事務(wù)處理類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享中積累了許多經(jīng)驗(yàn),如讓相關(guān)部門業(yè)務(wù)人員面對(duì)面地交流,此舉極有利于發(fā)現(xiàn)管理點(diǎn),管理點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享效率的關(guān)鍵。業(yè)務(wù)人員直接交流還有利于對(duì)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行互利的調(diào)整,這種調(diào)整對(duì)降低共享成本極為有益。事務(wù)處理數(shù)據(jù)共享宜于在為數(shù)不多的部門中進(jìn)行,減少參與機(jī)構(gòu)的數(shù)目對(duì)提高合作的效率、保證各部門的業(yè)務(wù)安全是有利的。

分析研究類信息共享通常是不允許使用業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫的,它們適于使用數(shù)據(jù)倉庫平臺(tái),數(shù)據(jù)倉庫是從數(shù)據(jù)庫中提出來的分層、分類的匯總信息,它們比業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)有著更粗的信息粒度因而更適合分析研究的應(yīng)用。

事務(wù)處理數(shù)據(jù)共享面對(duì)著兩大瓶頸,其一是“管理點(diǎn)”的選擇及應(yīng)用操作模塊的設(shè)計(jì),“管理點(diǎn)”必須要有效益,否則不值得推動(dòng)這種數(shù)據(jù)共享。還要設(shè)計(jì)好完整的應(yīng)用操作模塊,數(shù)據(jù)共享是系統(tǒng)行為,需要規(guī)范化操作,應(yīng)用操作模塊嵌入到業(yè)務(wù)流程中才會(huì)有效。

其二是部門之間的數(shù)據(jù)核對(duì)與標(biāo)準(zhǔn)化改造的工作量不可小視,任何未經(jīng)應(yīng)用考驗(yàn)的數(shù)據(jù)在使用中都會(huì)存在著口徑、數(shù)字質(zhì)量、傳遞標(biāo)準(zhǔn)化等問題,解決這些問題使數(shù)據(jù)共享流暢化需要付出大量精力。北京市海淀區(qū)利用城市建設(shè)部門施工批準(zhǔn)流程中的數(shù)據(jù)來解決建筑業(yè)農(nóng)民工工資拖欠問題的項(xiàng)目,在相關(guān)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化、流暢化方面花費(fèi)整整一年的時(shí)間才將數(shù)據(jù)理順,而數(shù)據(jù)的技術(shù)傳遞卻很簡(jiǎn)單。數(shù)據(jù)共享的設(shè)計(jì)人員一定要清楚真正的業(yè)務(wù)難點(diǎn)在哪里、主要業(yè)務(wù)成本在哪里,不要期望數(shù)據(jù)交換平臺(tái)能解決太多的問題。

研究型信息共享的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

研究型信息共享與事務(wù)處理型業(yè)務(wù)的應(yīng)用模式大不相同,研究型信息服務(wù)的對(duì)象是人腦而不是自動(dòng)化系統(tǒng),在這類服務(wù)中首先要弄清什么是稀缺的信息資源。圍繞著稀缺資源的設(shè)計(jì)才是經(jīng)濟(jì)有效的?；ヂ?lián)網(wǎng)已使信息資源的稀缺性大大下降,使人的注意力價(jià)值大大提升,研究型應(yīng)用最重要的應(yīng)是人的智慧與注意力的利用,節(jié)約人時(shí)間的信息服務(wù)才是有效的。

很多為領(lǐng)導(dǎo)設(shè)計(jì)的信息支持系統(tǒng)并未得到領(lǐng)導(dǎo)的首肯,主要原因是過量的信息閱讀對(duì)領(lǐng)導(dǎo)是不經(jīng)濟(jì)的,領(lǐng)導(dǎo)閱讀有著昂貴的機(jī)會(huì)成本,過量閱讀形成了極大浪費(fèi)。資料的啟發(fā)性是隨著資料的增加而遞減的,在盡量短的時(shí)間內(nèi)為領(lǐng)導(dǎo)提供最重要的信息是電子政務(wù)信息系統(tǒng)努力的方向。

研究工作與事務(wù)處理不同,事務(wù)處理需要數(shù)據(jù)是確定的、有邊界的,研究者的信息來源卻是廣泛的,不囿于本機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù),資料可以來自外部多種渠道,政府內(nèi)部建立的信息共享系統(tǒng)已經(jīng)受到多方面信息渠道的競(jìng)爭(zhēng),一份公開的政府文件,既可在政府的文件庫查找又可去互聯(lián)網(wǎng)查找,公開渠道的競(jìng)爭(zhēng)在降低政府內(nèi)部系統(tǒng)的價(jià)值,使之必須形成特色才能受到公務(wù)員的歡迎。

分析研究使用的數(shù)據(jù)不宜直接取自事務(wù)處理系統(tǒng)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫,而宜使用由業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫派生的數(shù)據(jù)倉庫,研究工作并不需要太過具體的信息粒度,直接利用業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫會(huì)帶來業(yè)務(wù)安全問題而且在操作上也極不方便,對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)加工構(gòu)建可供信息研究的數(shù)據(jù)倉庫是有益的,數(shù)據(jù)資源目錄、信息交換平臺(tái)都不能替代數(shù)據(jù)倉庫的建設(shè)。

信息資料應(yīng)用需要整合與檢索兩類組織操作,如何分配這兩種工作是一個(gè)效率選擇問題。對(duì)于查詢應(yīng)用頻繁的信息資料,事先組織好數(shù)據(jù)庫服務(wù)是經(jīng)濟(jì)的。對(duì)應(yīng)用不密集且使用數(shù)據(jù)分散的稀疏信息應(yīng)用,整合建立數(shù)據(jù)庫就不合算了,可以采用互聯(lián)網(wǎng)的先搜索再整合的模式。20年前鄧白氏公司剛進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)時(shí),國(guó)家信息中心想賣給它中國(guó)企業(yè)數(shù)據(jù)庫,但是鄧白氏公司只愿按照用戶要求現(xiàn)買指定企業(yè)的數(shù)據(jù),他們認(rèn)為現(xiàn)用現(xiàn)買更經(jīng)濟(jì),這種講究實(shí)際效益的做法值得學(xué)習(xí)。

為提高信息共享的經(jīng)濟(jì)性,在政府信息共享設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)依據(jù)信息使用的頻率、集中與分散的程度來選擇整合與檢索的不同方案。對(duì)頻繁密集的應(yīng)用先建立數(shù)據(jù)倉庫,對(duì)稀疏的應(yīng)用可仿照互聯(lián)網(wǎng)谷歌模式建立政府網(wǎng)自動(dòng)檢索系統(tǒng),先檢索后整合。

先檢索后整合的模式還可以用在政府信息公開服務(wù)的應(yīng)用項(xiàng)目中,例如企業(yè)信用信息的發(fā)布,不同的政府部門分別擁有企業(yè)信用的某方面的信息,若要將這些信息事先整合后再公布很困難,不僅部門間難以協(xié)調(diào)還會(huì)帶來更新維護(hù)等許多問題,合理的辦法是先規(guī)定好格式及標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)碼,由部門各自發(fā)布自己的信息,再利用軟件檢索集成,以低成本達(dá)到先集中后發(fā)布的效果。

削減行政成本的努力任重道遠(yuǎn)

電子政務(wù)建設(shè)是一個(gè)不斷探索的過程,人們經(jīng)常將工作中碰到的不能互聯(lián)互通、不能信息共享等問題歸結(jié)為缺乏頂層設(shè)計(jì)。這種解釋有一定道理,但頂層設(shè)計(jì)并不能解決太多問題,因?yàn)槟壳半娮诱?wù)的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)并沒有成熟到可以支持頂層設(shè)計(jì)的程度,尚找不到能夠?qū)嵤┩昝理攲釉O(shè)計(jì)的人,知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)需要積累,政府機(jī)構(gòu)、管理模式還處于變動(dòng)、發(fā)展之中。對(duì)電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)的期望不應(yīng)是設(shè)計(jì)全面的數(shù)據(jù)共享的體系而是建立一個(gè)有彈性易于調(diào)整改進(jìn)的結(jié)構(gòu),頂層設(shè)計(jì)是邏輯理念上的,主要是整體架構(gòu)的平衡性、配套性與靈活性。

整體的平衡與協(xié)調(diào)對(duì)政府信息化極為重要,最終效益的獲取是各方面協(xié)調(diào)的結(jié)果,對(duì)任何方面的過分強(qiáng)調(diào)都會(huì)破壞平衡使整體效益下降。信息共享是件好事情,但是應(yīng)該適可而止,過分共享增益不多卻增加數(shù)據(jù)組織維護(hù)的成本,使信息共享成為一種浪費(fèi)。信息共享必須要有成本核算,盲目推動(dòng)信息共享必然要蝕本。

同樣的問題也出現(xiàn)在信息安全上,對(duì)信息安全的重視動(dòng)輒提到政治上,使人們難以進(jìn)行冷靜的科學(xué)分析。一種觀點(diǎn)如果沒有相對(duì)的觀點(diǎn)去制約必然會(huì)因重視過度而走向反面,其結(jié)果會(huì)破壞應(yīng)用效益與安全成本的平衡,極大地沖銷電子政務(wù)的成果,不核算成本效益的信息安全也是不能持久的。

頂層設(shè)計(jì)需要認(rèn)真考慮整體成本的分?jǐn)?該成本不應(yīng)局限于政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi),還要考慮相關(guān)各方面耗費(fèi)的時(shí)間成本,下級(jí)單位、合作單位、公眾與企業(yè)的時(shí)間耗費(fèi)都是成本。人均GDP的提升使國(guó)內(nèi)人均時(shí)間機(jī)會(huì)成本越來越高,只考慮政府的經(jīng)費(fèi)節(jié)約,不計(jì)算社會(huì)的時(shí)間成本會(huì)增加社會(huì)的不滿,這是對(duì)社會(huì)資源的一種浪費(fèi)。政府的數(shù)據(jù)收集是社會(huì)成本極大的工作,很多業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)對(duì)外部成本很不敏感,只關(guān)心自己的需要而不計(jì)算給基層、公眾增加麻煩的成本是不妥當(dāng)?shù)?。本文建議在今后的方案審核中增加社會(huì)配套時(shí)間耗費(fèi)成本的指標(biāo)并對(duì)社會(huì)配套時(shí)間耗費(fèi)總量進(jìn)行約束,這將有助于數(shù)據(jù)收集工作全面效率改進(jìn),有助于實(shí)現(xiàn)一次采集、多方使用。

頂層設(shè)計(jì)需要認(rèn)真研究的另一個(gè)問題是整體的配套,各個(gè)環(huán)節(jié)的配套是產(chǎn)生效率的來源,要防止個(gè)別環(huán)節(jié)障礙拖垮整個(gè)業(yè)務(wù)鏈的效率,例如政府辦公自動(dòng)化已經(jīng)完全能夠通過移動(dòng)設(shè)備批閱文件、手寫批示與電子簽名,然而檔案部門堅(jiān)持只有紙質(zhì)批件才能存檔,使高效率的移動(dòng)辦公無法實(shí)施。同樣問題還出現(xiàn)在電子商務(wù)中,財(cái)務(wù)管理不承認(rèn)電子單據(jù),只得再取紙質(zhì)單據(jù)下賬,這些不合理的規(guī)定應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)整,以適應(yīng)信息化時(shí)代的效率競(jìng)爭(zhēng)。

電子政務(wù)建設(shè)是削減社會(huì)交易成本的一項(xiàng)努力,一國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展取決于交易成本的大幅降低,政府辦事成本是交易成本的重要內(nèi)容,削減行政成本就是在提升社會(huì)的生產(chǎn)力,就是在創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富。電子政務(wù)節(jié)約的重點(diǎn)不是政府的行政經(jīng)費(fèi)而是社會(huì)的時(shí)間資源的耗費(fèi)。電子政務(wù)宜從細(xì)節(jié)做起,一點(diǎn)一滴為公眾增加方便性來加快社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。削減行政成本任重道遠(yuǎn),需要長(zhǎng)期不懈的努力。

讓電子政務(wù)項(xiàng)目更加腳踏實(shí)地

用經(jīng)濟(jì)學(xué)透視電子政務(wù)可從另一個(gè)角度得到許多啟示,可以看到電子政務(wù)的效益是各方面精心協(xié)調(diào)配套合作的結(jié)果,信息技術(shù)帶來的效益的機(jī)會(huì)很重要,使這個(gè)機(jī)會(huì)變成效益需要在環(huán)境條件各方面認(rèn)真選擇,最后的效益是一系列明智選擇的結(jié)果,抽象的信息化理論帶不來效益,效益來自精心組織的應(yīng)用配套環(huán)境,在實(shí)現(xiàn)效益的過程中,理解環(huán)境比掌握理論更為重要。

理解信息化應(yīng)用環(huán)境比掌握基本理論更為困難。信息化應(yīng)用與實(shí)際環(huán)境的磨合需要時(shí)間,我們對(duì)環(huán)境理解的深度往往不足,貿(mào)然設(shè)計(jì)龐大的電子政務(wù)方案的風(fēng)險(xiǎn)太大,電子政務(wù)項(xiàng)目宜從小一點(diǎn)、具體一點(diǎn)的地方開始,這樣容易找到實(shí)現(xiàn)效益良性循環(huán)的增長(zhǎng)點(diǎn)。規(guī)模宏大的電子政務(wù)方案不易成功的原因還在于,現(xiàn)有的信息化知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)還未成熟到可以支持宏大方案的程度,許多地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也未達(dá)到宏大方案良性循環(huán)所需要的規(guī)模。

中國(guó)的管理體制還處在發(fā)展改革的階段,管理還處在摸索的過程中,這種情況下電子政務(wù)的靈活性、可擴(kuò)展性比業(yè)務(wù)覆蓋面更重要,選擇最易成功的領(lǐng)域率先突破比全面推動(dòng)電子政務(wù)建設(shè)要有利得多,選擇才是效益的來源,沒有選擇,信息共享什么都不是。

電子政務(wù)建設(shè)是政府管理知識(shí)化、智慧化的過程,信息系統(tǒng)只是代行人類智慧的工具,電子政務(wù)是否有效益取決于注入多少智慧,裝進(jìn)多少知識(shí),每一個(gè)細(xì)節(jié)的改進(jìn)都是重要的,不要追求宏大的電子政務(wù)體系,宏大的電子政務(wù)體系沒有什么用也不會(huì)成功,有效的應(yīng)用體系是由一個(gè)個(gè)成功的系統(tǒng)逐漸成長(zhǎng)、擴(kuò)展而來的,每一個(gè)項(xiàng)目都應(yīng)從具體改進(jìn)開始,腳踏實(shí)地改進(jìn)才是電子政務(wù)的成功之道。