借調困境與“編制”難題

李軍鵬

我國政府部門尤其是中央政府部門借調干部現(xiàn)象產生的原因很多：有政府職能轉變不到位的原因，也有官僚主義、工作作風方面的原因，但是，最根本的原因，是人員編制管理不能適應政府全面正確履行職能的需要

目前，我國許多政府部門存在大量借調事業(yè)單位人員和下級干部的現(xiàn)象。據(jù)估計，一些中央部委機關借調人員的數(shù)量大體在正式編制的10％～20％。我們要正視大量借調干部現(xiàn)象的存在，對這一現(xiàn)象進行深入的調查研究并解剖，從而從根本上解決這一問題。

人員編制管理不能適應政府全面正確履行職能的需要

我國政府部門尤其是中央政府部門借調干部現(xiàn)象原因很多：有政府職能轉變不到位的原因；也有官僚主義、工作作風方面的原因；有政府組織結構不合理、政府執(zhí)行力不強、辦事效率不高的原因；有事業(yè)單位的改革未跟上，社會中介組織發(fā)育不成熟，導致很多政府該轉移的職能無法轉移出去的原因；有干部素質能力不高，工作主觀能動性不強的原因，等等。

但是，最根本的原因，是人員編制管理不能適應政府全面正確履行職能的需要：

一是人員編制管理不能根據(jù)新情況、新任務進行適時調整，不能適應經濟社會發(fā)展導致政府市場監(jiān)管、公共服務、社會管理職能大幅增加的需要。隨著我國改革開放的深化，政府宏觀經濟管理、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能都需要進一步加強，導致人員編制現(xiàn)狀與各項業(yè)務發(fā)展需求之間的矛盾日益突出。特別是我國的社會管理和公共服務部門的機構設置、職能配置和人員編制比較薄弱，出現(xiàn)了“缺位”或“不到位”的現(xiàn)象。

二是對中央政府機關的人員編制配備缺乏科學的測算和規(guī)范，導致人員編制管理不能適應政府履行職能的需要。如衛(wèi)生部承擔的重大疾病防控、醫(yī)療服務組織管理、公共衛(wèi)生監(jiān)管、新型農村合作醫(yī)療、婦幼衛(wèi)生和社區(qū)衛(wèi)生、突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等繁重任務，但是衛(wèi)生部機關行政編制只有370多名，與其工作職能極不相稱，只能依靠機關工作人員加班和大量借凋部外工作人員進行工作。

三是人員編制不合理，存在工作量大的部門編制少、工作量少的部門編制多的問題，導致人浮于事的現(xiàn)象與大量“借調”干部的現(xiàn)象并存。人員編制按固定比例一刀切，沒有按調整后的職能來配備相應的人員編制，造成一些部門清閑，而另一些部門人員緊張，疲于應付。

四是我國政府行政管理事務缺乏中央專有事務與地方專有事務的劃分，這是造成大量借調干部現(xiàn)象的深層體制原因。我國公務員缺乏中央公務員與地方公務員的劃分，中央公務員偏少，而地方特別是市、縣、鄉(xiāng)三級公務員數(shù)量偏多。按國際慣例，中央、省級、地方公務員之間的數(shù)量結構應呈現(xiàn)一個“梯形”結構，中央公務員占公務員總數(shù)的比重大概在20％左右。但是我國中央公務員的行政編制僅有1.8萬名左右，在整個公務員總數(shù)中的比重不到0.4％，各層級公務員之問的比例呈現(xiàn)一個頂端極小的金字塔結構。

大量借調干部的負面影響

不可否認的是，大量借調干部，已經對我國政府行政管理造成了一些負面影響。

一是影響了中央政府對全國社會經濟事務的宏觀管理能力與控制能力。如國家發(fā)改委與工信部管理煤炭行業(yè)的僅有幾名同志，管理一個擁有2萬多處煤礦、550多萬從業(yè)人員、20多億噸產量且有很高危險性的龐大產業(yè)，管理難度很大。再如，國內貿易市場運行監(jiān)測方面，市場監(jiān)管力量不足。在我國近幾年出現(xiàn)的“監(jiān)管失靈”現(xiàn)象，大量的毒奶粉、假藥的出現(xiàn)，也與我們的中央政府市場監(jiān)管力世不足有著直接的關系。

二是影響了依法行政。由于定編不科學，政府部門定了職能履行不了或干不過來，就大量從地方或基層借人，甚至由借調人員代替決策、行政，這就不符合依法行政要求。目前，政府職能交給事業(yè)單位行使的現(xiàn)象還有繼續(xù)加大的趨勢，

三是影響了政府全面正確履行職能有的政府部門人員偏少，一般只能忙于日常工作，對一些新情況、新問題了解得不夠及時，對一些深層次問題研究得不夠深入。

四足影響了政府與事業(yè)單位、社會組織之間的關系，加劇了政企不分、政事不分、政社不分的現(xiàn)象。一些地方將事業(yè)單位作為機構改革的緩沖地帶，或將行政機關變通為事業(yè)單位，或將本應由機關承擔的行政管理職能轉移給下屬事業(yè)單位；行政機關人員是減少了，但行政支持類事業(yè)單位卻大量增加，加劇了政事不分的狀況。

五是影響了行政成本。由于機關上班的人不堪重負，不得已借調人或返聘，造成行政成本不減反增；一些事業(yè)單化進入較行政單位容易，不是那么嚴格，反而造成了機構臃腫、人浮于事。

六是影響了公共部門人才資源的管理與開發(fā)。被借調干部工資、職務等都在原單位，在現(xiàn)單位根本談不上工資晉級、職務晉升、考核獲獎，長期下去，將影響這些干部的職業(yè)生涯發(fā)展和工作積極性。

可以預見的是，如果人員編制管理的科學性問題長期得不到解決，將進一步影響政府職能的正常行使，影響政府社會管理、公共服務職能的全面履行，并將進一步削弱中央政府的宏觀管理能力和執(zhí)行能力。

在不增加編制總額的情況下適度調整公務員結構

解決大量借調干部現(xiàn)象的根本途徑，是在不增加現(xiàn)有公務員編制總額的前提下，本著人員編制管理科學化的原則，對公務員的層次結構、種類結構、職能結構進行適度調整。總的方向是：在科學劃分中央事務與地方事務的基礎上，充分調增中央公務員的數(shù)量，適度調增省級公務員的數(shù)量，調減市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的數(shù)量，相應地調減事業(yè)單位編制；對政府部門從事職能履行、內部管理、輔助事務的人員數(shù)量進行調整，調增從事職能履行的公務員數(shù)量，調減從事內部管理、輔助事務的公務員數(shù)量；對不同部門的公務員數(shù)量，應宜增則增，宜減則減，而不能固守原有的人員編制結構，應調增從事市場監(jiān)管、社會管理與公共服務職能的公務員數(shù)量，適度調減從事政府內部事務的公務員數(shù)量。

一是現(xiàn)有公務員編制總量不能突破。效率效能原則是人員編制管理的首要原則。政府管理的關鍵在于提高行政效率，盡量用最少的人員，提供更多、更好的公共服務與公共產品。因而，首先要建立機構編制總量控制機制。從我國的實際情況看，目前公務員總的數(shù)量是較為適應我國經濟社會發(fā)展要求的。因而，全國公務員的編制總量要維持不變，不管怎樣進行人員編制結構調整，公務員編制總量規(guī)模都不應突破。

二是要實現(xiàn)人員編制管理的科學化。我國政府人員編制配備應與職能相適應，編制應向行使社會管理和公共服務職能的機構和部門傾斜，而不應與行使政府內部事務管理職能的部門一概而論。應根據(jù)部門工作任務的繁重程度和社會責任的大小程度、區(qū)分政府內部事務部門和社會事務部門重新核定編制，向公共服務和社會管理部門傾斜。對公共服務部門的編制管理，可以借鑒國外編制管理辦法，對于直接服務于公眾的社會管理和公共服務部門根據(jù)服務對象的多少來確定編制數(shù)量。編制分配不能一成不變，應根據(jù)定編因素的變化，每隔一定時間進行一次調整，建議每五年調整一次。

三是要在合理劃分中央與地方權限的基礎上，劃分中央公務員與地方公務員，適當增加中央公務員數(shù)量；適當調減地方公務員數(shù)量與事業(yè)單位人員數(shù)量。從長遠看，中央事務應由中央部門駐全國各大區(qū)辦事處與地方辦事處的中央公務員執(zhí)行，而不是交南地方公務員執(zhí)行。(作者為國家行政學院公共管理教研部教授)