變“依法行政”為“法治行政”

徐　靜

摘要 “依法行政”是現(xiàn)階段理論與實踐中較多使用的一個詞語,但是筆者認為,它并不能準確地“表達行政管理領(lǐng)域的法治狀態(tài)”這一含義,而應(yīng)該用“法治行政”這一概念來代替它。

關(guān)鍵詞 依法行政 法治 行政

中圖分類號:D922.1文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-382-01

“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”這一目標(biāo)提出后,隨著法治化的不斷加強,“依法行政”這一概念越來越多地被應(yīng)用于行政執(zhí)法領(lǐng)域和行政訴訟領(lǐng)域,法治行政”更多地出現(xiàn)在學(xué)者的理論文章中,哪一個能更準確地詮釋“行政管理領(lǐng)域的法治”的涵義?筆者認為,是后者。下面就進行具體的論述。

一、依法行政的局限性

所謂依法行政是指從行政權(quán)的形式到行政權(quán)的監(jiān)督等都要依照法律的規(guī)定進行,而不能偏離法律的軌道。

筆者認為,“依法行政”的涵義已經(jīng)出現(xiàn)局限,不適應(yīng)新的要求,在實踐中出現(xiàn)很多矛盾:

第一,依法行政要求在行政領(lǐng)域做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究是正確的,有必要的。但隨著社會的進一步發(fā)展,出現(xiàn)了各種問題與矛盾。

法是由不同形式的法律文件組成的,各法律文件有著不同的制定主體,有些法律文件效力層次不明確,這就使得行政機關(guān)在諸多的法律文件中無所適從,造成了行政機關(guān)如何依法行政的矛盾;

一些行政機關(guān),特別是一些地方行政機關(guān),受某種利益的驅(qū)使,在明知低效力層級的規(guī)范與高效力層級的規(guī)范發(fā)生沖突的情況下,仍適用低效力層級的規(guī)范;一些有規(guī)章制定權(quán)的部門和行政機關(guān),為了自身的利益不惜制定與高效力層級的規(guī)范性抵觸的規(guī)范,甚至有的行政機關(guān)為了自身的利益故意曲解有些法律的內(nèi)容,從而破壞了法制的統(tǒng)一性。

第二,依法行政僅要求“依法”,并不要求區(qū)分良法與惡法。雖然法是按照掌握國家政權(quán)的統(tǒng)治階級的意志和利益的要求制定的。但一方面法反映了立法者的意圖和目的以及對法的理解,另一方面社會總是在不斷前進的,新情況新問題總是不斷出現(xiàn),法總是具有一定的滯后性,這就使法有了良法與惡法的區(qū)分,適用良法有利于實現(xiàn)公共行政的目的和要求,促進社會的進步和發(fā)展,實現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志和利益;適用惡法則正好相反。顯然,良法的適用和惡法的被摒棄是法治化的必然要求,而依法行政在這方面顯然與社會發(fā)展的法治化要求相去甚遠。

第三,“依法行政”往往容易把人帶入“行政機關(guān)用法律的手段進行行政管理”的誤區(qū)。從而使有些行政機關(guān)把“依法行政”變成手電筒,照別人不照自己,認為“法”是用來管理行政相對人的而不是約束自己的。

由此可以說,我們需要在“依法行政”的基礎(chǔ)上向前邁進,提出更高的目標(biāo)和價值追求—法治行政。

二、法治行政的優(yōu)越性及其要求

所謂法治行政是指國家行政機關(guān)對國家和社會公共事務(wù)的決策、組織、管理和調(diào)控,以體現(xiàn)公民或統(tǒng)治階級多數(shù)人的共同意志的法律為準則,這是行使行政權(quán)的基本原則。具體指的是公民與行政機關(guān)的關(guān)系及行政管理方式的法治狀態(tài)。

法治行政離不開依法行政,依法行政是實現(xiàn)法治行政的要求和途徑。只有堅持依法行政并逐步實現(xiàn)依法行政,才能逐步實現(xiàn)法治行政。同時法治行政在精神實質(zhì)和價值追求上則較依法行政具有更高的理念和現(xiàn)代化的內(nèi)容,對于行政機關(guān)及政府和人民的關(guān)系也有著更廣泛的要求。

第一,堅持依法行政原則,并賦予其新的涵義,使它不斷更新,從而適應(yīng)法治行政的要求,為法治行政建設(shè)打下良好的基礎(chǔ)。

第二,限制自由裁量權(quán)。行政管理針對的是整個復(fù)雜多變的社會生活,法律很難對其作出面面俱到的規(guī)范,因此立法機關(guān)在制定法律時就留給行政機關(guān)及其公務(wù)員很大的自由裁量權(quán)。正確行使和運用自由裁量權(quán)可以為社會提供更廣泛的服務(wù),濫用自由裁量權(quán)則可能嚴重損害公民的權(quán)利、自由及社會的公共利益。因此,在法治行政的條件下,自由裁量不應(yīng)是一種絕對自由的權(quán)利,而必須對之加以限制,使之符合合理性原則。合理性原則既包括實體性要求,如公平、正義、社會公共利益等,也包括程序性要求,如“自己不能做自己的法官”,對公民實施不力的行政行為要事先通知當(dāng)事人,并聽取當(dāng)事人的意見等。

第三,健全行政監(jiān)督機制。我國現(xiàn)有的行政監(jiān)督體系——行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)察部門,行政系統(tǒng)外的司法審查制度——存在較多的缺陷,需要進一步完善。具體措施有:

1.進一步加強權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督,特別是權(quán)力機關(guān)對于行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的制定、執(zhí)行、是否與憲法、法律相抵觸的監(jiān)督。

2.加強行政監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督,甚至可以將其從行政機關(guān)中獨立出來,擺脫與行政系統(tǒng)的從屬關(guān)系,從而使之沒有后顧之憂地監(jiān)督,增加監(jiān)督的權(quán)威和成效。

3.進一步完善司法審查制度,擴大司法審查的范圍,可使法院擁有對抽象行政行為和涉及公民政治權(quán)利和文化權(quán)利的行政行為的監(jiān)督權(quán)。

4.加強輿論監(jiān)督,行政公開、行政行為通過輿論報道增加透明度,這是法治行政的要求。

5.建立、健全關(guān)于行政監(jiān)督方法的立法,使來自各方面的監(jiān)督都有法可依,以期收到更好的效果。

6.改革行政管理體制,轉(zhuǎn)變政府職能。行政管理體制改革涉及兩個問題:政企分開,即政府不再去干涉企業(yè)的人財物產(chǎn)供銷等,把企業(yè)的權(quán)力還給企業(yè),同時,政府行使監(jiān)督、管理、服務(wù)等職能;處理好中央與地方的關(guān)系,即既要保障中央的統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo),又要充分調(diào)動地方的積極性,既要防止過分的中央集權(quán),又要防止地方保護主義。在進行行政體制改革的同時,還要進行政府功能的轉(zhuǎn)變,一方面要求行政機關(guān)改革在計劃經(jīng)濟體制下對社會事務(wù)事無巨細的干預(yù),變指令性管理為指導(dǎo)性管理,變微觀控制為宏觀調(diào)控;另一方面要求政府機關(guān)“還權(quán)社會”,變計劃經(jīng)濟體制下的“大政府,小社會”為市場體制下的“小政府,大社會”,把大量的可為社會和公民群眾自治性組織管理的事務(wù)轉(zhuǎn)移給社會和群眾,充分發(fā)揮各社會團體的作用。轉(zhuǎn)變政府職能,減少政府對公民個人和社會的控制,擴大公民的自由和企業(yè)、組織的自主權(quán),是法治行政的重要要求。