擺脫制度困境：充分發(fā)揮農(nóng)村低保制度保障功能的重要途徑

唐華東

摘要從1995年民政部開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村低保的試點(diǎn)工作以來(lái),我國(guó)的農(nóng)村低保工作發(fā)展迅速,到2007年,這一政策已基本覆蓋到全國(guó)的農(nóng)村。雖然,這項(xiàng)工作已取得了可喜的成績(jī),但也存在著較多的問(wèn)題,主要表現(xiàn)為保障標(biāo)準(zhǔn)低、執(zhí)行不力(如應(yīng)保而未保、不應(yīng)保而保)等情況。本文從制度分析的視角對(duì)出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因進(jìn)行分析,并從擺脫制度困境這一路徑探討解決問(wèn)題的對(duì)策,以期為農(nóng)村低保政策保障功能的充分發(fā)揮提供參考。

關(guān)鍵詞制度困境農(nóng)村低保保障功能

中圖分類號(hào):F840.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-276-02

近年來(lái),隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高,對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)注逐漸開(kāi)始進(jìn)入國(guó)家政策的視野。政府除了繼續(xù)實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)的政策以外,也加大了對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的制度建設(shè)和資金投入。其中,建立農(nóng)村最低生活保障制度受到了中央政府的高度重視。

一、我國(guó)農(nóng)村低保的現(xiàn)狀和存在的主要問(wèn)題

2007年1月,黨中央、國(guó)務(wù)院以一號(hào)文件的形式聯(lián)合下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》,對(duì)在農(nóng)村建立最低生活保障線制度做出規(guī)定。隨后,溫家寶總理在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上作的《政府工作報(bào)告》也指出,2007年要在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度。

2006年11月,湖南省政府下發(fā)了《湖南省人民政府關(guān)于建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,初步建立了農(nóng)村低保制度。該制度實(shí)行兩年多以來(lái),對(duì)保障農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的基本生活起到了重大作用。截止2006年底,全省已有98個(gè)縣(市、區(qū))建立了農(nóng)村低保制度,把農(nóng)村家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)(由縣級(jí)確定)的特困群眾納入保障范圍,年救助28.8萬(wàn)戶,67.9萬(wàn)人;年發(fā)放資金1.74億元,人均月補(bǔ)差額21.4元。2007年全年投入農(nóng)村低保(含農(nóng)村特困戶救助)資金3.99億元,保障對(duì)象110萬(wàn)人。

然而,這項(xiàng)惠民政策在執(zhí)行過(guò)程中也存在著很多問(wèn)題。一是農(nóng)村低保保障水平低,覆蓋面小。按每人每天不低于1美元的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量,中國(guó)有1.2～1.3億人生活在貧困線之下,而這些人大部分在農(nóng)村。根據(jù)社會(huì)保障理論,國(guó)際上通常將一定區(qū)域內(nèi)人口的5%確定為最低生活保障的對(duì)象,這樣才能大致做到一個(gè)不漏,應(yīng)保盡保,而我國(guó)離這一目標(biāo)還差得很遠(yuǎn)。二是低保對(duì)象認(rèn)定難,出現(xiàn)不應(yīng)保而保、應(yīng)保卻未保的錯(cuò)位現(xiàn)象。目前,我國(guó)尚未制定出一套科學(xué)、完善的家庭收入測(cè)算方案,加入低保主要是由家庭提出申請(qǐng),所在村委會(huì)或居委會(huì)初審上報(bào)民政部門即可。縣級(jí)民政部門根據(jù)各地配給的名額從上報(bào)名單中確定,一般很少到基層去核實(shí)申請(qǐng)低保的家庭是否符合條件。而對(duì)申請(qǐng)低保戶名單及家庭收入狀況是否予以張榜公布一直存在著爭(zhēng)議,因而群眾的監(jiān)督很難落實(shí)到位。在低保面覆蓋小的情況下,農(nóng)村低保成了稀缺資源,一些不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶憑借各種關(guān)系,爭(zhēng)取到低保指標(biāo),而有些處于絕對(duì)貧困線以下的農(nóng)戶卻因?yàn)闆](méi)有關(guān)系而享受不到低保。三是低保資金籌措難,中央和省級(jí)政府責(zé)任承擔(dān)太少。農(nóng)村低保資金實(shí)行分級(jí)負(fù)擔(dān)制,在省財(cái)政補(bǔ)助的基礎(chǔ)上,市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)財(cái)政按比例承擔(dān),對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō),農(nóng)村低保資金面臨的最大難題是市、縣(市、區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政配套資金落實(shí)難。農(nóng)村低保人口大多集中在欠發(fā)達(dá)地區(qū),實(shí)行分稅制改革以后,好的稅源逐級(jí)上收。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省級(jí)以下地方政府財(cái)政狀況較為困難,卻要承擔(dān)低保資金的大頭,而相對(duì)富足的中央和省級(jí)財(cái)政只承擔(dān)極少的責(zé)任,這造成了低保資金的籌措困難。

二、制度困境——農(nóng)村低保問(wèn)題存在的深層次原因

造成農(nóng)村低保各種問(wèn)題的原因很多,有的學(xué)者從貧困人口的規(guī)模、所需資金規(guī)模、程序成本等方面進(jìn)行分析(鄒文開(kāi),2004);也有的學(xué)者從低保對(duì)象的確定、低保標(biāo)準(zhǔn)的確定、低保資金的籌措、低保的申請(qǐng)、監(jiān)督程序等方面進(jìn)行論述(徐清照,2008)。本文借鑒陳成文、廖文在《制度困境與機(jī)會(huì)缺失——農(nóng)民工共享社會(huì)發(fā)展成果問(wèn)題研究》一文中的分析模型,從制度分析的視角對(duì)造成我國(guó)農(nóng)村低保制度不能充分發(fā)揮保障功能的原因進(jìn)行分析,以期從制度層面尋找解決問(wèn)題的途徑。本文認(rèn)為制度困境是影響農(nóng)村低保制度保障功能發(fā)揮的深層次原因,進(jìn)而,把制度困境分解為制度缺失、制度偏好、制度曲行、制度失信四個(gè)維度。

(一)制度缺失是影響農(nóng)村低保制度功能發(fā)揮的首要原因

制度缺失是指有關(guān)農(nóng)村低保對(duì)象的確定制度、保障標(biāo)準(zhǔn)的確定制度、保障資金的籌措和統(tǒng)籌制度、申請(qǐng)和監(jiān)督的程序等制度不健全、不完善。我國(guó)雖然從中央到地方都頒布了關(guān)于農(nóng)村低保的各種規(guī)范性文件,低保的框架已初步建立起來(lái),但還很不完善。例如:各地雖然劃定了絕對(duì)貧困線,但卻對(duì)農(nóng)戶的家庭收入缺乏科學(xué)的測(cè)量機(jī)制;各地雖然規(guī)定了低保資金的分級(jí)負(fù)擔(dān)制度,但卻缺乏資金統(tǒng)籌的相關(guān)規(guī)定,這極大地阻礙了欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村低保事業(yè)的發(fā)展。由于缺乏低保工作人員的選拔、培訓(xùn)制度,一方面造成工作人員的短缺;另一方面由于業(yè)務(wù)素質(zhì)低下而造成工作效率低下。有些縣級(jí)低保股(辦)往往只有股長(zhǎng)1人,既是指揮員又是戰(zhàn)斗員,缺編制缺人員的問(wèn)題比較突出。

(二)制度偏好是影響農(nóng)村低保制度功能發(fā)揮的深層次原因

制度偏好是指農(nóng)村低保制度制定的取向(包括價(jià)值取向、利益取向、市場(chǎng)取向、公平取向等)。長(zhǎng)期以來(lái),包括農(nóng)村低保制度在內(nèi)的我國(guó)社會(huì)保障制度一直帶有慈悲的色彩,公民享受社保似乎是在接受恩賜(這體現(xiàn)為一些困難群體因?yàn)榈K于面子而不愿意申請(qǐng)加入低保),而政府等決策部門在制定社保政策時(shí)也無(wú)意中把社保當(dāng)作是對(duì)國(guó)民的一種恩惠而不是責(zé)任(中央和省級(jí)政府不承擔(dān)或盡量少承擔(dān)農(nóng)村低保費(fèi)用就是一種逃避責(zé)任的表現(xiàn))。在慈悲價(jià)值理念指引下制定出來(lái)的農(nóng)村低保制度,必然導(dǎo)致制定者的責(zé)任缺失和接受者的羞愧意識(shí)。

(三)制度曲行是影響農(nóng)村低保制度功能發(fā)揮的直接原因

制度曲行是指制度執(zhí)行不力或扭曲執(zhí)行。制度曲行從其發(fā)生機(jī)制上來(lái)說(shuō),主要由執(zhí)行主體對(duì)制度的認(rèn)知與評(píng)價(jià)、對(duì)約束其制度執(zhí)行行為的規(guī)則的認(rèn)同和遵從、執(zhí)行主體在制度執(zhí)行過(guò)程中與農(nóng)村低保對(duì)象之間的協(xié)調(diào)一致程度等導(dǎo)致。低保制度在農(nóng)村地區(qū)執(zhí)行不力是較為常見(jiàn)的現(xiàn)象,最突出的表現(xiàn)是不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的人群通過(guò)走關(guān)系等非正常路徑而享受到低保,而一些符合標(biāo)準(zhǔn)的人群卻因?yàn)橹笜?biāo)有限加之被人違規(guī)占用而享受不到低保。制度曲行還表現(xiàn)在地方政府沒(méi)有充分貫徹中央文件精神,隨意壓低低保發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),以及不按時(shí)發(fā)放低保補(bǔ)貼的情形?？傮w而言,造成制度曲行的主要原因一方面是由于監(jiān)督機(jī)制不健全,另一方面是由于制度執(zhí)行者的素質(zhì)不高,責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。

(四)制度失信是影響農(nóng)村低保制度功能發(fā)揮的主觀原因

制度失信是指農(nóng)村低保對(duì)象對(duì)低保制度及其執(zhí)行的認(rèn)知與評(píng)價(jià)而產(chǎn)生的對(duì)這一制度的不信任。制度曲行直接導(dǎo)致了符合低保標(biāo)準(zhǔn)的人們對(duì)低保制度的不信任。當(dāng)這一人群在準(zhǔn)備申請(qǐng)低保時(shí),往往會(huì)考慮兩個(gè)問(wèn)題:一是我沒(méi)有關(guān)系,申請(qǐng)低保有成功的可能嗎?二是如果我遞交了低保申請(qǐng)而又沒(méi)有獲批,會(huì)不會(huì)遭到其他人的恥笑呢?困難人群對(duì)于低保制度的失信導(dǎo)致他們?cè)谏暾?qǐng)低保時(shí)常常猶豫不決甚至干脆放棄申請(qǐng)。

三、擺脫制度困境,充分發(fā)揮農(nóng)村低保保障功能

農(nóng)村低保制度是一項(xiàng)保障農(nóng)村貧困群體最基本生活的重要制度,對(duì)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與和諧意義重大。要充分發(fā)揮這一制度的保障功能,最重要的是必須擺脫制度困境。

(一)轉(zhuǎn)變制度制定的價(jià)值取向,增強(qiáng)各級(jí)政府的責(zé)任意識(shí)

農(nóng)村低保制度制定的價(jià)值理念要從慈悲轉(zhuǎn)變到正義的軌道上來(lái)。各級(jí)政府不能把為困難群體提供生活保障當(dāng)作一種恩賜,而要把它當(dāng)成是政府應(yīng)盡的義務(wù)。只有在價(jià)值理念上轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái),立法部門才能真正的制定出符合中國(guó)實(shí)際、切實(shí)保障廣大農(nóng)村困難群體基本生活的低保政策,執(zhí)法部門才會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任意識(shí),秉公執(zhí)法,使農(nóng)村困難群體能充分享受低保。因而,在制度修訂時(shí),必須進(jìn)一步明確各級(jí)政府的責(zé)任,尤其是加大中央和省級(jí)政府的責(zé)任(主要是在低保資金的籌措方面),必須把這一義務(wù)履行的情況作為政績(jī)考核的重要指標(biāo),必須追究瀆職機(jī)構(gòu)和人員的相關(guān)責(zé)任。

(二)完善農(nóng)村低保的各項(xiàng)配套制度,確保制度的執(zhí)行有法可依

在原有制度框架的基礎(chǔ)上必須進(jìn)一步完善以下制度:一是當(dāng)?shù)?以地市級(jí)為單位)貧困線的科學(xué)測(cè)算制度,主要是要科學(xué)測(cè)量出當(dāng)?shù)剞r(nóng)民最基本物質(zhì)生活需要的支出額度、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)上漲指數(shù)等;二是制定科學(xué)的農(nóng)民收入評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),從農(nóng)民家庭收入的項(xiàng)目、市場(chǎng)價(jià)格水平、民主評(píng)議等方面科學(xué)考量農(nóng)民的家庭收入水平;三是進(jìn)一步完善財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)制度,要加大中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的支付力度,提高低保資金的統(tǒng)籌層次,確保欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困群體能切實(shí)享受到低保;四是要完善低保工作地監(jiān)管制度,從低保指標(biāo)數(shù)量的分配、低保的申請(qǐng)、審核、批準(zhǔn)乃至低保專項(xiàng)資金的運(yùn)行都要制定相關(guān)的監(jiān)督制度。

(三)加大執(zhí)行力度,增強(qiáng)公眾對(duì)低保制度的信任感

所有制度最終的落腳點(diǎn)在于認(rèn)真地貫徹和執(zhí)行。因?yàn)?即便再完美的制度,如果離開(kāi)了有力的執(zhí)行,那也只是一紙空文。要確保低保制度的有力執(zhí)行,首先要有一支高素質(zhì)的執(zhí)行隊(duì)伍,可以通過(guò)嚴(yán)格地考試、考核從社保專業(yè)的高校學(xué)生中進(jìn)行選拔;其次,要構(gòu)建科學(xué)、嚴(yán)格的工作人員考核機(jī)制,對(duì)工作人員執(zhí)行低保制度的情況進(jìn)行評(píng)估,對(duì)工作成績(jī)突出的人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)違規(guī)操作人員(如對(duì)關(guān)系戶進(jìn)行照顧)進(jìn)行重罰,情節(jié)嚴(yán)重的予以辭退;最后是要建立信息公開(kāi)制度,對(duì)低保資金的運(yùn)行狀況、低保的標(biāo)準(zhǔn)、家庭收入的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)和方法等不涉及農(nóng)戶隱私的信息都要予以公開(kāi),自覺(jué)接受社會(huì)的監(jiān)督。

(四)加強(qiáng)培育廣大農(nóng)民的公民意識(shí),使他們把享受低保當(dāng)作自己應(yīng)有的一種權(quán)利

公民意識(shí)一項(xiàng)很重要的內(nèi)容就是權(quán)利意識(shí),一種主人翁的態(tài)度。屬于自己的權(quán)利要主動(dòng)爭(zhēng)取、善于爭(zhēng)取。不然,光有政府加強(qiáng)責(zé)任意識(shí),而符合低保條件的農(nóng)民不積極主張自己的權(quán)利,農(nóng)村低保制度的保障功能也很難得到充分發(fā)揮。我國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建社會(huì)制度,一些傳統(tǒng)的思想意識(shí)根深蒂固,而現(xiàn)代的公民意識(shí)起步較晚,農(nóng)村地區(qū)尤為薄弱。加強(qiáng)培育農(nóng)民的公民意識(shí)顯得非常必要。首先是要加強(qiáng)宣傳教育,使廣大農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想觀念,增強(qiáng)現(xiàn)代權(quán)利意識(shí);其次是要不斷完善村民自治制度,增強(qiáng)廣大農(nóng)民的主人翁意識(shí)。

擺脫制度困境,充分發(fā)揮農(nóng)村低保制度的保障功能,必將使中央和各級(jí)政府出臺(tái)的這一惠民政策在全面小康社會(huì)建設(shè)和和諧社會(huì)建設(shè)中扮演越來(lái)越重要的角色。

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