論被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建

楊　銳

摘要 在城市不斷向農(nóng)村擴張發(fā)展的背景下,出現(xiàn)了一個新的群體——被征地農(nóng)民。一方面他們失去了賴以生存的土地,另一方面隨著社會就業(yè)壓力的增大,促使他們面臨一些新的社會問題:如養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等。鑒于我國國情和被征地農(nóng)民的迫切要求,現(xiàn)階段政府應(yīng)盡快為被征地農(nóng)民構(gòu)建“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、壯有所業(yè)”的社會保障機制,尤其是生有所靠的養(yǎng)老保障機制。這成為現(xiàn)階段維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益、提高農(nóng)民生活保障水平和維護(hù)社會穩(wěn)定的最佳選擇。

關(guān)鍵詞 被征地農(nóng)民 養(yǎng)老保障 城市化進(jìn)程

中圖分類號:F840.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-270-02

被征地農(nóng)民是順應(yīng)歷史潮流,伴隨城市化進(jìn)程加快而出現(xiàn)的,這些農(nóng)民原本是靠土地來維持自身生存和發(fā)展的,一旦土地被征用,他們將面臨著“種田無地,就業(yè)無崗,低保無份”“三無”困境,可能成為社會發(fā)展中一股新的不穩(wěn)定因素。據(jù)統(tǒng)計,目前被征地農(nóng)民總數(shù)已經(jīng)超過5000萬人,而且以每年新增300萬人的速度增長。到2020年,我國新增被征地農(nóng)民大約有4200萬人左右。預(yù)計到2030年,我國被征地農(nóng)民數(shù)量累計超過1億人。在現(xiàn)行的制度下,龐大的被征地農(nóng)民群體面臨的問題更加促使政府盡快構(gòu)建被征地農(nóng)民社會保障機制。本文從與被征地農(nóng)民利益最相關(guān)的養(yǎng)老問題出發(fā),試圖為政府構(gòu)建被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度提供若干政策建議。

一、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建立的必要性

在我國,土地承擔(dān)著農(nóng)民擁有最基本生活保障的功能。一旦土地被征用,農(nóng)民將會喪失自身的生活保障,他們所承擔(dān)的生活風(fēng)險將會加大,這也會使這一部分失去土地的農(nóng)民產(chǎn)生一些問題,這迫切要求我國建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

(一)建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是替代原有土地保障的必然選擇

目前,我國并沒有建立具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系,被征地農(nóng)民主要靠以下幾部分來維持自己的生活:

1.家庭中兒女的責(zé)任

在統(tǒng)一的養(yǎng)老模式?jīng)]有有效發(fā)揮作用時,家庭養(yǎng)老則成為被征地農(nóng)民最后的依靠。這種家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)在廣大中國的農(nóng)村仍然是比較穩(wěn)固的,尤其是多子女的家庭,老年人養(yǎng)老更有保障。一方面是受到傳統(tǒng)教育的影響,另一方面農(nóng)村中的輿論氛圍也發(fā)揮了很大的作用。

2.一次性的征地補償安置費

這種安置一般是政府或用地部門通過支付一定費用置換農(nóng)民使用的土地,讓農(nóng)民自己解決就業(yè)和養(yǎng)老問題。一般有兩種方式:一種是一次性貨幣安置,即對失去土地使用權(quán)的農(nóng)民一次性發(fā)放貨幣;另一種是分期貨幣安置,即征地單位由村級組織代理逐月發(fā)放生活費。這種安置并不是就業(yè)指向性的安置,由于安置補償費用分配過程中存在著集體和農(nóng)民分配不均的現(xiàn)象,農(nóng)民獲得只是一小部分,所以安置費并不能保證被征地農(nóng)民的養(yǎng)老問題。即使農(nóng)民得到了比較多的安置補償費,由于自身素質(zhì)的限制,也不會為自己設(shè)計長遠(yuǎn)的計劃,考慮個人養(yǎng)老問題。因此費用分配到農(nóng)民以后,可能短時期內(nèi)就被揮霍一空,其長期的生活保障仍然得不到解決。

針對當(dāng)前存在的這種現(xiàn)狀,為了維持社會秩序的穩(wěn)定和被征地農(nóng)民群體的利益,應(yīng)該盡早建立起被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障的長效制度,促使他們老有所養(yǎng),老有所靠。

(二)建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是促使農(nóng)村社會穩(wěn)定的關(guān)鍵

農(nóng)民失去土地后由于受到一些因素影響可能會產(chǎn)生諸多問題,一方面一部分農(nóng)民不愿意離開自己的土地,對于土地被征收的事實不愿意接受,所以采取一些過激的行為來干擾土地征用的過程。這個過程中甚至采用武力手段,可能引發(fā)小范圍沖突或是流血事件。另一方面,一些農(nóng)民拿到安置補償費用后,可能開始揮霍錢財,或用于還債,或因為衣食無憂產(chǎn)生惰性,無心就業(yè)。一旦安置費用用光后,他們不會審視自己犯下的錯誤,而是把責(zé)任歸咎于征地的主動方,最多的就是政府。正是由于農(nóng)民在征地問題上的弱勢地位和被征地農(nóng)民自我保障意識的淡薄,更加迫切要求政府做出合理的制度安排和政策選擇,這也是維護(hù)農(nóng)村社會秩序乃至國家社會秩序穩(wěn)定的關(guān)鍵。

(三)建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的促進(jìn)劑

我國社會正經(jīng)歷著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌,社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的歷史時期,而這種社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型就是從城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展過程。城市居民具有各方面的保障制度,而如果要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展,首先要做的就是要實現(xiàn)城市居民和農(nóng)民之間在待遇上的平等。當(dāng)然由于我國目前的國情所致,把農(nóng)民全部納入國家的社會保障體系只是一個美好的憧憬。但是作者認(rèn)為可以通過被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立來為全體農(nóng)民加入社保體系做出一個成功的范例,這也是具有可行性的。建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度則成為推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的促進(jìn)力量,對于全面實現(xiàn)小康社會也具有重要的戰(zhàn)略意義。

二、國內(nèi)城市關(guān)于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建立的探索現(xiàn)狀

2006年勞動與社會保障部發(fā)出《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見》,將被征地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等生活保障問題提到中央工作的日程上來。國內(nèi)一些城市也開始探索建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度。有一些城市的做法如下:

(一)北京模式

北京是2004年開始出臺的有關(guān)建設(shè)征地補償?shù)陌仓棉k法,其中對征地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的人群的社會保障問題進(jìn)行闡述:一是對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”勞動力將其納入城鎮(zhèn)社會保險體系,依法參加各項社會保險,由征地單位從征地補償費中直接撥付到社會保險經(jīng)辦機構(gòu)。對于不同年齡段的人員按照不同的標(biāo)準(zhǔn)補繳保險費,養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險均以依法批準(zhǔn)征地時上一年本市職工平均工資的60%為繳費基數(shù)。對于專超人員則是享受城鎮(zhèn)居民低保待遇,資金由市財政和征地單位共同承擔(dān)。

(二)西安模式

西安市是于2005年出臺關(guān)于建立被征地農(nóng)民社會保障制度的文件,其中關(guān)于被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度是這樣規(guī)定的:對新被征地農(nóng)民按照不同年齡段一次性分別繳納5-15年的養(yǎng)老保險費,由國土資源管理部門從土地補償費和安置補助費中一次性扣除。對過去已經(jīng)被征地的農(nóng)民分別設(shè)立不同的繳費標(biāo)準(zhǔn)供其選擇,繳費方式與新征地農(nóng)民相同,不同的是所繳費用由村集體經(jīng)濟組織和個人合理分擔(dān),同時財政相應(yīng)給予23%-30%的補助。

(三)煙臺模式

煙臺市是從2005年1月出臺《關(guān)于切實加強征用農(nóng)民集體所有土地補償費管理的通知》的文件,文件規(guī)定:征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征用耕地的安置補助費,最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。

煙臺市的安置補償費具體按以下規(guī)定安置:

第一,對征地時滿60周歲的被征地人員,為其一次性繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金,從次月起按月發(fā)給征地時城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金。

第二,對征地時40-59周歲的被征地人員,為其一次性繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金,到年滿60周歲后按月領(lǐng)取相當(dāng)于征地時城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金,此前每月按征地時城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的70%發(fā)給生活補助費。

第三,對征地時30-39周歲的被征地人員,一次性發(fā)給26000元/人生活補助費。

第四,對征地時29周歲以下(含29周歲)的被征地人員,一次性發(fā)給20000元/人生活補助費。

三、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度實施過程中出現(xiàn)的問題

(一)缺少國家相關(guān)法律法規(guī)及政策依據(jù)

在2006年勞動與社會保障部發(fā)出了《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見》后,2007年勞動和社會保障部、國土資源部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》。這些文件具有一定的指導(dǎo)性作用,對于緩解征地過程中的矛盾發(fā)揮了積極作用。但是缺乏實施的細(xì)則,比如被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度該如何建立,政府在這個建立的過程中有哪些作用?被征地農(nóng)民的利益如何保障等等。目前階段只有政策文件的支持,而沒有國家相關(guān)法律的規(guī)定,不能不說是一個缺憾。

(二)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平較低

由于各地方在探索解決被征地農(nóng)民社會保障問題所需資金主要來源于征地單位支付的征地補償費、安置補助費。而這方面我國的補償標(biāo)準(zhǔn)比較低,地方政府能夠給被征地農(nóng)民的補助和補貼又比較少,所以導(dǎo)致被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障也隨之減少。雖然有個別地方把被征地農(nóng)民納入社會養(yǎng)老保險,但這種社會保險不是以穩(wěn)定的勞動關(guān)系作為參加社會保險的基礎(chǔ)、以工資收入作為繳費基數(shù),而是以土地安置補償費一次性繳費,再確定退休后的定額發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),一部分被征地農(nóng)民實質(zhì)上享受不到相應(yīng)的保障標(biāo)準(zhǔn)。

(三)養(yǎng)老保障缺乏穩(wěn)定的資金來源

現(xiàn)行的制度在養(yǎng)老保障資金籌措方面采取了多方集資的辦法,但是實際操作過程中仍然面臨著較大的困難。首先政府的資金方面有些情況下只是停留在政策承諾上,并沒有把全部的安置費和補貼發(fā)放,而這一點也是一個不穩(wěn)定的因素。其次如果要被征地農(nóng)民自身來繳納保險費用的話,農(nóng)民本身喪失土地以后繳費能力進(jìn)一步受到限制。因而諸多方面的原因致使這種保障缺乏比較穩(wěn)定的資金的源頭。

四、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障機制構(gòu)建的措施

(一)完善法律法規(guī)和政策規(guī)范

對于一個社會保障機制健全和成熟的國家而言,完備的社會保障法律體系是必不可少的。只有法制、體制、機制健全和完善才能保證公民和社會組織按照規(guī)范來行使自己的權(quán)力和義務(wù)。目前國內(nèi)各地方城市出臺的關(guān)于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的制度都是從各自城市的角度出發(fā)來制定的,并且不具有普遍適用性。各個地方在補償標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則、養(yǎng)老保險資金籌措渠道、被征地農(nóng)民是否繳納等方面并沒有統(tǒng)一的規(guī)定,所以在這種情況下,國家有關(guān)部門更應(yīng)該及時制定統(tǒng)一的有關(guān)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的規(guī)定,同時對于整個社會保障體制進(jìn)行革新。

(二)建立專項資金保障被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度的運行

十六屆六中全會明確提出各級政府要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村,國家財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村,逐步加大政府土地出讓金用于農(nóng)村的比重的要求。在全面建設(shè)小康社會,建設(shè)社會主義新農(nóng)村的時代背景下,更需要農(nóng)村秩序的穩(wěn)定,而保障農(nóng)民工,保障被征地農(nóng)民,乃至全體農(nóng)民的利益成為一個重中之重。要把握機遇將社會保障作為被征地農(nóng)民安置的基本政策措施,按照逐步增加公共財政對養(yǎng)老保障制度建設(shè)投入力度的要求,盡快建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障專項資金,建立起妥善安置被征地農(nóng)民的長效機制。在規(guī)范土地出讓收支管理的同時,在財政收入中建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障專項資金,可以采取“政府出資,村集體補資,個人繳費”的籌資方式。

(三)積極推動被征地農(nóng)民的就業(yè)安置工作

針對部分被征地農(nóng)民濫用安置補償費用的情況,為了能夠建立一個長效機制推動養(yǎng)老保障工作的有序進(jìn)行,可以從促進(jìn)就業(yè)方面著手。因為就業(yè)對于農(nóng)民來說也是另外一種形式的保障,這種方式比讓他們繳納一定的保險費用更能促進(jìn)他們的積極性。所以政府可以通過各類培訓(xùn)機構(gòu)、技校、成人教育中心、農(nóng)業(yè)科技站等途徑對被征地農(nóng)民進(jìn)行一系列的培訓(xùn),提高他們的技能,更好的適應(yīng)社會和用人單位的需要。通過多方面的努力,為被征地農(nóng)民提供比較好的就業(yè)環(huán)境。

2008年9月7日,山東煙臺市勞動和社會保障局出臺《關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的意見》中明確指出被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)就業(yè)的范圍,全力解決被征地農(nóng)民社會保障問題。這種做法也可以在全國有條件的城市推廣。

綜上所述,被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障是亟待解決的問題,這對于我國社會保障制度的完善來說也是至關(guān)重要的。相信只要各政府部門齊心協(xié)力,心系民眾,就能夠早日構(gòu)建統(tǒng)一并可行的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

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