基于創(chuàng)新理論進行林權(quán)改革之原因分析

高 衛(wèi)

摘要:文章從創(chuàng)新理論的不同角度——資源整合、社會發(fā)展的大趨勢、創(chuàng)新目的及創(chuàng)新內(nèi)容(制度創(chuàng)新)分析了進行林權(quán)改革的必要性及意義。

關(guān)鍵詞:創(chuàng)新;林權(quán)改革;產(chǎn)權(quán);制度

所謂管理,是適應(yīng)組織外部環(huán)境和內(nèi)部條件的變化,有效地配置和利用可得到的有限的資源進行整合,以實現(xiàn)本組織既定目標(biāo)的動態(tài)的創(chuàng)造性活動。管理的實質(zhì)在于創(chuàng)新。所謂創(chuàng)新,其涵義包括以下內(nèi)容:開發(fā)一種新事物的過程、采用新事物的過程和新事物本身。林權(quán)改革是森林資源管理的一項核心工作,明確產(chǎn)權(quán)、保護產(chǎn)權(quán),不僅是調(diào)動群眾管護森林以致解決和推動林業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力問題,也是有效管理的基礎(chǔ),是解決眾多問題的前提,是發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力的動力。林權(quán)改革正是為適應(yīng)系統(tǒng)內(nèi)外的變化而進行的調(diào)整,正是管理的創(chuàng)新。

一、從資源整合的角度來分析

人類社會面對著一對尖銳的矛盾,一方面可供利用的各種資源都是稀缺的;另一方面,人類的欲望是無限的,不會停留在某一水平之上。因此,就需要恰當(dāng)配置和充分利用稀缺資源。任何社會組織在資源整合的過程中遇到的問題都可以分為兩大類:程序性問題和非程序性問題。無論是前者還是后者,其妥善解決都要依靠管理創(chuàng)新,都要依靠管理主體發(fā)揮創(chuàng)造性并付諸實踐,林權(quán)改革亦是如此。

第一,在林業(yè)生產(chǎn)實踐中普遍存在造林難、育林難、護林難、防火難、科技興林難等“五難”現(xiàn)象,這“五難”現(xiàn)象又集中表現(xiàn)為“三林”問題:林業(yè)生產(chǎn)力低下、林區(qū)發(fā)展落后、林農(nóng)收入低,即“林業(yè)、林區(qū)、林農(nóng)”問題。農(nóng)業(yè)用18億畝耕地解決了我國13億人口的吃飯問題,而全國43億畝林地卻沒有解決13億人口的用材問題和生態(tài)問題,其根本原因是林地產(chǎn)權(quán)模糊,經(jīng)營主體不明,林業(yè)改革不到位,體制和機制不順,阻礙了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。顯而易見,林權(quán)制度改革是非常必要的。

第二,作為產(chǎn)權(quán)形態(tài)之一的林權(quán),它包括森林、林木和林地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。按照我國的法律規(guī)定,除了林木有個人所有權(quán)外,其余均歸國家或集體所有。森林、林木、林地承擔(dān)著為國家提供生態(tài)產(chǎn)品和經(jīng)濟產(chǎn)品的重要職能。應(yīng)該看到,我國經(jīng)過三十多年的改革開放,人民生活水平有了很大提高,物質(zhì)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品相當(dāng)豐富,而生態(tài)產(chǎn)品卻比較匱乏。任何一項制度的變革都是在一定的社會經(jīng)濟背景下,由一系列因素而誘發(fā)的,資源稀缺是林權(quán)改革的原始動力,利益的刺激和誘導(dǎo)是根本動因,經(jīng)濟效率的激勵是重要原因之一,對森林資源需求變化和林業(yè)外部環(huán)境的變化也是導(dǎo)致林權(quán)制度改革的原因。

第三,歷史產(chǎn)權(quán)糾紛與新的產(chǎn)權(quán)糾紛隱患并存,在一定程度上削弱了對森林資源的管理力度。產(chǎn)權(quán)是對物品或勞務(wù)根據(jù)一定目的加以利用或處置,以從中獲得一定收益的權(quán)利,它是指存在于任何客體之中或之上的完全權(quán)利,包括占有權(quán)、使用權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、用盡權(quán)、消費權(quán)和其他與財產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利。森林資源產(chǎn)權(quán)問題是森林資源管理中的核心問題,它直接影響到森林資源經(jīng)營效果與林農(nóng)的經(jīng)營收益。集體林權(quán)制度改革的目的就是要明晰林木所有權(quán)和林地使用權(quán),放活經(jīng)營權(quán),落實處置權(quán),確保收益權(quán),將林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)落實到戶、聯(lián)戶或其他經(jīng)營主體,實現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”,建立經(jīng)營主體多元化,權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的林權(quán)經(jīng)營管理新機制,使林農(nóng)真正具有林地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。

二、從社會發(fā)展的大趨勢來分析

當(dāng)人類社會跨入21世紀(jì)后,我們已經(jīng)不能把自己的目光僅僅局限于有效地整合稀缺的資源,而更應(yīng)當(dāng)關(guān)注可持續(xù)發(fā)展。林權(quán)制度改革就是在一方面增加農(nóng)民收入、提高生活水平的情況下,更大程度地凸顯其所產(chǎn)生的生態(tài)效益,達(dá)到經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益3大效益的最佳結(jié)合。

第一,生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。產(chǎn)權(quán)制度的安排屬于生產(chǎn)關(guān)系的范疇。根據(jù)馬克思主義“生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展”的經(jīng)典理論,當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展,甚至阻礙生產(chǎn)力發(fā)展時就應(yīng)變革生產(chǎn)關(guān)系,以適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。村民林業(yè)生產(chǎn)積極性不高,集體林經(jīng)營不活,除管理上的因素外關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)架的不合理,產(chǎn)權(quán)虛置,村民得不到實實在在的權(quán)益,因此改革林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度迫在眉睫。

第二,林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革是順應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展和林業(yè)經(jīng)濟體制改革的需要。近幾年,我國林業(yè)部門也進一步加快了改革的步伐,隨著林業(yè)經(jīng)濟體制改革的不斷深入,林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動開始逐步步入市場,特別是在森林資源的流轉(zhuǎn)方面,其發(fā)展勢頭尤猛。但由于我國傳統(tǒng)的森林資源管理體制只重視森林資源的實物量管理,而對價值量管理長期缺位,致使各個森林資源資產(chǎn)經(jīng)營主體之間缺乏統(tǒng)一可比的指標(biāo),從而大大增加了交易費用,也給有關(guān)部門的規(guī)范管理帶來了很多困難,嚴(yán)重阻礙了森林資源資產(chǎn)的流動變現(xiàn),甚至造成國有森林資源資產(chǎn)的大量流失,也致使有關(guān)各方的正當(dāng)權(quán)益得不到有效保障。森林資源資產(chǎn)化管理是與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的,也是推進我國林業(yè)經(jīng)濟體制改革所必需的。

第三,在市場機制作用下,一切資源和生產(chǎn)資料必須由特定的主體對象所掌握,如果歸屬界限模糊,產(chǎn)權(quán)不明確,實行共有共享,則有悖于市場配置要求,最終結(jié)果要么出現(xiàn)掠奪性利用,要么棄之浪費。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展,耕地實行了長期穩(wěn)定的生產(chǎn)責(zé)任承包制,

企業(yè)改為股份制,國有企業(yè)也實行董事會制度,唯獨山地、林地所有權(quán)例外,這在整個市場經(jīng)濟體制的大背景下,顯得很不協(xié)調(diào),只有出臺讓農(nóng)民得到實惠的長期穩(wěn)定政策才永遠(yuǎn)靠得住。因此,在當(dāng)今的市場經(jīng)濟條件下必須實施林權(quán)制度改革。

三、從目的創(chuàng)新的角度分析

林業(yè)在新農(nóng)村建設(shè)中具有重要地位,林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革是新農(nóng)村建設(shè)的一項重要工作。林業(yè)發(fā)展能夠促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,優(yōu)化農(nóng)村生態(tài),改善農(nóng)民生活條件,綠化美化環(huán)境,擴大農(nóng)村就業(yè),促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。

第一,深化林權(quán)制度改革是農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營制度的豐富和完善。1978年黨的十一屆三中全會以后,中國經(jīng)濟體制改革的重大突破是以農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制為重要標(biāo)志的改革。耕地和山地是農(nóng)民的命根子,是農(nóng)村最敏感、最重要,與農(nóng)民利益最密切的生產(chǎn)資料。家庭承保責(zé)任制把耕地落實到農(nóng)戶極大的解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。但由于種種原因林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制落實不到位,因而,實施林權(quán)改革就尤為重要,同時又是家庭承包經(jīng)營制度在林業(yè)領(lǐng)域的豐富和完善。

第二,《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》強調(diào)加快集體林權(quán)制度改革,促進林業(yè)健康發(fā)展。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村這一新的重大歷史任務(wù)面前,要使山區(qū)群眾持續(xù)增加收入,同步實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo),必須充分發(fā)揮資源優(yōu)勢,加快發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè),變資源優(yōu)勢為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢,變產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢為發(fā)展優(yōu)勢,走山區(qū)綜合開發(fā)的路子。林權(quán)制度改革是一項以發(fā)展為中心,增收為核心的釋放山區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)潛能的體制改革和機制創(chuàng)新。通過確定集體林權(quán)經(jīng)營主體,把林地經(jīng)營權(quán)落實到戶,并完善配套改革措施,“盤活”林權(quán),規(guī)范林地使用權(quán)和森林所有權(quán),依法、有序流轉(zhuǎn),實現(xiàn)資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化,這是發(fā)展林業(yè)、繁榮林區(qū)、富裕林農(nóng)的有效途徑,是加快山區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的必然選擇。

第三,林權(quán)改革是促進農(nóng)民增收的有效途徑,能進一步增強農(nóng)民群眾的山林權(quán)屬意識,促進廣大農(nóng)民積極參與,穩(wěn)妥地調(diào)整好山林權(quán)屬糾紛,維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革,進一步明晰林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán),使林權(quán)歸屬更清晰,管理更規(guī)范,像家庭聯(lián)產(chǎn)承包那樣,給農(nóng)民吃下一顆“定心丸”,調(diào)動群眾造林育林護林的積極性,真正把山的資源優(yōu)勢充分發(fā)揮出來,走綜合開發(fā)山區(qū)資源的路子,鼓勵森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn),大力發(fā)展股份林業(yè)、民營林業(yè)、個私林業(yè),積極培育龍頭企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè),形成市場帶動企業(yè)、企業(yè)建基地、基地連農(nóng)戶的市場化開發(fā),產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的山區(qū)資源開發(fā)格局,提高林業(yè)經(jīng)濟效益,推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)民增收。同時,林權(quán)制度改革能教育和引導(dǎo)群眾學(xué)會如何依法維權(quán),主動參與集體事務(wù)管理,推動村務(wù)公開,確保管理的公平、公正、透明,有效加快農(nóng)村民主化進程。因此,推進林權(quán)制度改革是促進社會和諧的有力手段,這就從客觀上要求我們實施林權(quán)制度改革。

四、從管理創(chuàng)新的內(nèi)容來分析

制度創(chuàng)新是指引入新的制度(組織結(jié)構(gòu)與運行規(guī)范)安排,大的如整個國家的經(jīng)濟體制,小的如具體企業(yè)的組織形態(tài)運行機制。產(chǎn)權(quán)是一項制度安排。產(chǎn)權(quán)是動力機制的核心問題,沒有一套好的產(chǎn)權(quán)機制,林業(yè)發(fā)展就不會有動力。

第一,產(chǎn)權(quán)制度是指既定產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)規(guī)則結(jié)合而成的且能對產(chǎn)權(quán)關(guān)系實行有效的組合、調(diào)節(jié)和保護的制度安排。我國林業(yè)生產(chǎn)主要采取承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營、股份合作制經(jīng)營及林業(yè)企業(yè)集團等主要經(jīng)營方式,這些經(jīng)營方式最重要的特征之一就是林地產(chǎn)權(quán)模糊。我國林地制度產(chǎn)權(quán)模糊造成了“交易成本”過高,從而阻礙了林業(yè)經(jīng)濟資源的優(yōu)化組合,形成了我國林地資源生產(chǎn)力低下的現(xiàn)象。我國現(xiàn)行的林地制度已成為林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的制度障礙之一,因此,林地制度創(chuàng)新即實施林權(quán)制度改革是林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的必要之路。

第二,產(chǎn)權(quán)制度是森林資源實行資產(chǎn)化管理的前提和基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)問題決定了物質(zhì)利益的創(chuàng)造和分配,自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護,是促進社會進步、社會文明的基礎(chǔ),是生產(chǎn)者積極性的源泉。從農(nóng)村林業(yè)角度來講,林業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,明確產(chǎn)權(quán)、界定產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵,才能使農(nóng)民充分發(fā)揮主人翁作用,才能減少甚至避免亂砍濫伐、毀林開荒種地的行為,使森林資源得到有效合理經(jīng)營、保護、利用和發(fā)展。林權(quán)制度改革不僅是林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整,而且還是體制和機制的創(chuàng)新,其意義將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過林業(yè)本身,是“三農(nóng)”工作中牽一發(fā)而動全身的大事。

第三,實行林權(quán)制度改革,實際上就是將我國農(nóng)業(yè)承包制延伸到林業(yè)中去。把土地的改革從平原延伸到山區(qū),由耕地延伸到林地,充分發(fā)揮林地資源的潛力,提高林地的生產(chǎn)力,發(fā)揮林地的作用,就是在林地所有權(quán)屬不變的前提下,依法保障實現(xiàn)林農(nóng)對林地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán),對林木的處置權(quán)和收益權(quán),在以林地為核心的生產(chǎn)資料分配上,對于屬于集體原始積累的森林資源,集體成員享有同等的權(quán)益、責(zé)任和義務(wù),使林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系進一步適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展,從而使林業(yè)生產(chǎn)力得到更大的解放,進而使包括林業(yè)的大農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)潛力得到更大程度的釋放與發(fā)揮。從制度創(chuàng)新的層面上來看,實行林權(quán)制度改革的意義更加突出。

綜上所述,林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的核心是林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度,它是各項林業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。我國山地面積占國土面積的69%,山區(qū)的發(fā)展主要靠林業(yè),部分重點林區(qū)農(nóng)民收入的一半來自林業(yè)。我國可利用的林業(yè)用地2.87億hm2,是耕地的兩倍,發(fā)展空間大。在耕地潛力有限的情況下,通過充分利用非耕地資源發(fā)展林業(yè),能拓展農(nóng)村經(jīng)濟更廣闊的發(fā)展空間。因此,深入進行林權(quán)制度改革,讓經(jīng)營者有其山,植樹者受其益,務(wù)林者得其利,充分調(diào)動各方面的造林積極性,提高林業(yè)的集約經(jīng)營水平,不僅是現(xiàn)階段林業(yè)發(fā)展的必然要求,也是加快生態(tài)建設(shè),實現(xiàn)人與自然可持續(xù)和諧發(fā)展的歷史選擇。

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(作者單位:云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院)