完善刑事立案監(jiān)督機(jī)制之我見

江偉松

摘要 本文認(rèn)為刑事訴訟法對檢察機(jī)關(guān)的刑事立案監(jiān)督工作規(guī)定得過于原則和簡單,使刑事立案監(jiān)督機(jī)制存在檢察機(jī)關(guān)缺乏立案的知情權(quán)、調(diào)查權(quán)、事后監(jiān)督的制裁手段、錯誤立案的監(jiān)督手段和組織保障等缺憾,文中指出需從這五個方面完善刑事立案監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞 立案監(jiān)督 刑事訴訟 檢察機(jī)關(guān)

中圖分類號:D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-157-02

刑事立案監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)的立案活動是否依法正確實施所進(jìn)行的法律監(jiān)督。偵查機(jī)關(guān)范圍較廣,主要包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的反貪污賄賂局、瀆職侵權(quán)檢察部門及負(fù)有偵查職能的其他機(jī)關(guān)。

檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的內(nèi)容既包括立案活動的程序是否合法,也包括實體是否正確,主要是對有案不立、錯誤立案、有罪不究、以罰代刑等情況和偵查人員在立案過程中貪污受賄、瀆職侵權(quán)等情況的法律監(jiān)督。然而,由于法律的不完善,立案監(jiān)督信息渠道不暢通,各地檢察機(jī)關(guān)實施立案監(jiān)督的手段不一致等不利因素的存在,制約著立案監(jiān)督工作的有效開展,亟待采取有力舉措健全立案監(jiān)督工作機(jī)制。

一、當(dāng)前刑事立案監(jiān)督機(jī)制存在的缺憾

《刑事訴訟法》第八十七條規(guī)定人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的,或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查,向人民檢察院提出的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案的理由不能成立的,應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案,公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。立案監(jiān)督權(quán)除了這一條原則性的規(guī)定外,還散見于《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、六部委《關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》等司法解釋中,但內(nèi)容均過于原則和簡約,沒有系統(tǒng)地對立案監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容進(jìn)行設(shè)置,導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在司法實踐中難以有效開展立案監(jiān)督工作。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)檢察機(jī)關(guān)缺乏對公安機(jī)關(guān)立案的知情權(quán),獲取案件線索的渠道過于狹窄

一個完整的立案監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)包括對立案活動的知情權(quán)、對不當(dāng)處理案件的調(diào)查權(quán),涉嫌違法不立案的質(zhì)詢權(quán)和違法不立案的糾正權(quán),其中,知情權(quán)是根本,是行使調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和糾正權(quán)的基礎(chǔ)。而刑事訴訟法只規(guī)定了質(zhì)詢權(quán)(要求說明不立案理由)和糾正權(quán)(通知公安機(jī)關(guān)立案),忽略了設(shè)定知情權(quán)和調(diào)查權(quán)。由于刑事訴訟法沒有規(guī)定公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將發(fā)案、受案、立案或不立案的情況告知檢察機(jī)關(guān),導(dǎo)致立案監(jiān)督工作變成“無米之炊”,相當(dāng)多的案件未能進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的視線。如我院在2008年全年受理的立案監(jiān)督案件僅2宗,這與全年受理提請批準(zhǔn)逮捕案件高達(dá)1214件是極不協(xié)調(diào)的。

當(dāng)前,檢察機(jī)關(guān)獲得立案監(jiān)督案件線索的渠道主要是被害人的申訴和群眾的控告,其次是偵查監(jiān)督部門在審查逮捕工作中、公訴部門在審查起訴工作中通過閱卷在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部“找米下鍋”。這種渠道太過狹窄,導(dǎo)致案件線索很少,效果不佳。究其原因,客觀上,公安機(jī)關(guān)以罰代刑、該立不立、錯誤立案的案件具有一定的隱蔽性,往往難以查獲;有被害人的案件,被害人及其近親屬大多對法律及自身的權(quán)利不了解,或心存顧忌而不控告申訴,檢察機(jī)關(guān)就無從知曉;無被害人或被害人不明的案件,公安機(jī)關(guān)不作刑事案件立案處理,鮮有人控告。主觀上,檢察干警對立案監(jiān)督工作不重視,辦理立案監(jiān)督案件態(tài)度謹(jǐn)慎,擔(dān)心影響兩家關(guān)系,產(chǎn)生不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督和監(jiān)督無用的模糊認(rèn)識,沒有樹立正確的執(zhí)法觀念。

(二)沒有明確檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督中的調(diào)查權(quán),不能準(zhǔn)確認(rèn)定案情

立案監(jiān)督的案件尚處于初查階段,法律沒有明確檢察機(jī)關(guān)對尚處于初查階段的案件有行使調(diào)查的權(quán)力。通常情況下,有案不立、錯誤立案、有罪不究、以罰代刑等不正確處理案件的原因有的是客觀不能造成,有的是主觀認(rèn)識偏差造成,有的是主觀故意違法導(dǎo)致。實踐中,檢察機(jī)關(guān)只是被動地審查公安機(jī)關(guān)呈送的案件材料,局限于在被監(jiān)督對象準(zhǔn)備好的證據(jù)中了解情況,這難以客觀而準(zhǔn)確地做出決斷。如果賦予檢察機(jī)關(guān)對初查案件的調(diào)查權(quán),就能夠在公安人員主觀認(rèn)識偏差時,依法要求公安機(jī)關(guān)正確處理案件;在查明不正確處理案件的原因是出于公安人員主觀故意違法時,一方面要求公安機(jī)關(guān)正確處理案件,一方面將瀆職行為的線索移交瀆職侵權(quán)檢察部門處理或?qū)⒇澪凼苜V的線索移交反貪部門處理。

(三)沒有明確事后監(jiān)督的制裁手段,導(dǎo)致立案監(jiān)督陷入僵局

刑事訴訟法規(guī)定人民檢察院對公安機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢,要求其說明不立案的理由后,認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案的理由不能成立的,提出糾正措施,通知公安機(jī)關(guān)立案,公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。在司法實踐中,公安機(jī)關(guān)接到檢察機(jī)關(guān)立案通知書后“久拖不立”、“立而不偵”、“偵而不結(jié)”等現(xiàn)象時有發(fā)生,由于缺乏對公安機(jī)關(guān)接到立案通知書后發(fā)生此類情況進(jìn)行處理的法律依據(jù),導(dǎo)致監(jiān)督軟弱無力。

(四)沒有規(guī)定對公安機(jī)關(guān)錯誤立案行為的監(jiān)督手段,放縱了違法行為

司法實踐中,檢察機(jī)關(guān)主要是對公安機(jī)關(guān)未立案的案件要求其立案,而對錯誤立案的案件一般都未及時進(jìn)行處理。案件到了批捕階段,偵查監(jiān)督部門對公安機(jī)關(guān)錯誤立案只能通過不予批準(zhǔn)逮捕或改變定性批捕的手段加以糾正,但這并不等于對立案違法行為的否定和糾正,事實上混淆了立案監(jiān)督與審查逮捕的界限。而且,不同性質(zhì)的案件其偵查重點和方向是有區(qū)別的,立案階段發(fā)生定性錯誤可能導(dǎo)致因重要證據(jù)沒有及時掌握而后無法再獲取,這對日后的偵查來說是降低了辦案效率,增加了司法成本。

(五)辦案部門不明確,辦案人員不專業(yè),缺乏組織保障

從立案監(jiān)督的性質(zhì)、對象和措施來分析,應(yīng)當(dāng)是偵查監(jiān)督的一種,其職能應(yīng)當(dāng)由偵查監(jiān)督部門實施。但《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百七十二條、三百七十三條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)的刑事立案監(jiān)督職能分別由偵查監(jiān)督部門和控告申訴部門行使。這一規(guī)定混淆了立案監(jiān)督與控申監(jiān)督的界限。實際操作中,控申部門接到線索通常是轉(zhuǎn)給偵查監(jiān)督部門辦理。而偵查監(jiān)督部門一般沒有安排專人處理立案監(jiān)督案件,由于審查批捕工作量大,任務(wù)繁重,辦案人員接到立案監(jiān)督案件難免存在抵觸情緒,而且有時確有力不從心的現(xiàn)象,導(dǎo)致立案監(jiān)督形式化,工作開展無力。

二、如何完善刑事立案監(jiān)督工作機(jī)制

由于目前立案監(jiān)督工作缺乏相應(yīng)的制度保障,實際運作起來比較困難,所以需要通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)既有強(qiáng)制力保障,又有具體操作規(guī)程可遵循的、能充分體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能作用的刑事立案監(jiān)督權(quán)。筆者認(rèn)為,可以從以下幾個方面完善刑事立案監(jiān)督工作機(jī)制:

(一)確立檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門對公安機(jī)關(guān)的立案知情權(quán)

首先,公安機(jī)關(guān)要把受理報案、立案情況定期向檢察機(jī)關(guān)備案,便于檢察機(jī)關(guān)全面掌握情況,檢察機(jī)關(guān)也可以根據(jù)需要主動向公安機(jī)關(guān)了解受理報案、立案的情況,調(diào)閱卷宗,查閱有關(guān)報案、立案的紀(jì)錄資料。其次,重大、有影響的案件在發(fā)案時就應(yīng)告知檢察機(jī)關(guān),有利于檢察機(jī)關(guān)為有重點、有選擇地適時介入做準(zhǔn)備工作。再次,公安機(jī)關(guān)對出現(xiàn)新情況,介于可立案可不立案之間,可追究刑事責(zé)任可不追究刑事責(zé)任之間的案件,也要及時向檢察機(jī)關(guān)通報,便于檢察機(jī)關(guān)適時提出意見和建議。

(二)賦予檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督中的調(diào)查權(quán)

檢察機(jī)關(guān)只有對立案過程中發(fā)生的具體情況有詳細(xì)的了解,才可能做出正確的處理決定。當(dāng)公安機(jī)關(guān)初查不力,出現(xiàn)案件事實不清、證據(jù)不足時,或者有線索懷疑公安偵查人員不正確處理案件的原因可能是主觀故意違法時,檢察機(jī)關(guān)可以視情況對立案情況進(jìn)行調(diào)查。而此種調(diào)查權(quán)不同于公安機(jī)關(guān)的初查權(quán),公安機(jī)關(guān)的初查權(quán)在于查明刑事案件的事實,檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)是復(fù)核手段,在于查驗公安機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實是否正確,應(yīng)當(dāng)調(diào)取的證據(jù)是否已經(jīng)調(diào)取,查明公安機(jī)關(guān)對案件的處理是否恰當(dāng),查明公安人員在處理案件的過程中有無瀆職行為和貪污受賄行為。

(三)以檢察建議和查辦瀆職、貪污賄賂犯罪相結(jié)合,防止公安機(jī)關(guān)久拖不決

為加強(qiáng)事后監(jiān)督,防止立案監(jiān)督陷入僵局,因明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)接到立案通知書后的立案期限。如果公安機(jī)關(guān)出現(xiàn)“久拖不立”、“立而不偵”、“偵而不結(jié)”等現(xiàn)象,應(yīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以要求公安機(jī)關(guān)說明原因,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)提出書面報告。對公安人員在立案活動中出現(xiàn)的玩忽職守等違法違紀(jì)行為,應(yīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以向公安機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議,要求對相關(guān)人員予以行政處分。相關(guān)人員在立案活動中構(gòu)成瀆職、貪污賄賂犯罪的,檢察機(jī)關(guān)要積極查辦,決不姑息。

(四)建立引導(dǎo)立案機(jī)制,提升立案準(zhǔn)確率

要建立檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門對公安機(jī)關(guān)的引導(dǎo)立案機(jī)制。雙方定期召開聯(lián)席會議,對地方治安形勢、刑事犯罪動態(tài)和趨勢進(jìn)行探討、對不捕率偏高的原因進(jìn)行分析,對審查逮捕的證據(jù)分歧進(jìn)行溝通、對立案標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識,對違法立案的情況予以通報,對違法立案行為要及時制止和糾正,以增加公安機(jī)關(guān)立案的準(zhǔn)確率。該項機(jī)制可以防止公安機(jī)關(guān)有案不立和亂立案,提高辦案效率,節(jié)約司法成本。但引導(dǎo)立案不是代替立案,而是檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照立案標(biāo)準(zhǔn)和刑事政策提出合理的意見和建議?？傊?在引導(dǎo)立案的過程中檢察機(jī)關(guān)要做到參與而不干預(yù),討論而不定論,到位而不越位,配合而不聯(lián)合,在配合中加強(qiáng)監(jiān)督,在監(jiān)督中體現(xiàn)配合。

(五)在偵查監(jiān)督部門設(shè)立專門的立案監(jiān)督組

科學(xué)、合理、高效的機(jī)構(gòu)是刑事立案監(jiān)督工作的組織保障。刑事立案監(jiān)督是一項業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的工作,要求辦案人員具有良好的法律素質(zhì)和政策素養(yǎng),熟悉刑事案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn),對寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策有很好的理解和把握,有責(zé)任心有能力有魄力引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)開展立案工作,糾正立案中的違法行為。鑒于當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀和“案多人少”的矛盾在短期內(nèi)難以有效解決,筆者認(rèn)為建立專門的立案監(jiān)督機(jī)構(gòu)的時機(jī)尚未成熟,可以在偵查監(jiān)督部門設(shè)立專門的立案監(jiān)督組負(fù)責(zé)立案監(jiān)督案件,保持人員的相對穩(wěn)定,使辦案人員能全身心、全方位地投入立案監(jiān)督工作,保證該項工作有條不紊地開展。