明陽(yáng)工業(yè)區(qū)管理體制改革探討

盧進(jìn)強(qiáng)　覃揚(yáng)彬

摘要:進(jìn)一步提升工業(yè)區(qū)的功能、增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題,需要根據(jù)形勢(shì)創(chuàng)新工業(yè)區(qū)管理體制。工業(yè)區(qū)管理體制的改革是當(dāng)前工業(yè)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展的根本問(wèn)題,分析了明陽(yáng)工業(yè)區(qū)管理體制的現(xiàn)狀與問(wèn)題,并歸納出明陽(yáng)工業(yè)區(qū)管理體制創(chuàng)新的基本原則與要求,在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提出明陽(yáng)工業(yè)區(qū)管理體制改進(jìn)的思考與建議。

關(guān)鍵詞:明陽(yáng)工業(yè)區(qū);管理體制;創(chuàng)新

中圖分類號(hào):F293文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)30-0119-02

明陽(yáng)工業(yè)區(qū)是目前廣西唯一的自治區(qū)政府直屬本級(jí)工業(yè)園區(qū),是促進(jìn)廣西工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署。工業(yè)區(qū)總體規(guī)劃面積40平方公里,位于南寧市江南區(qū)吳圩鎮(zhèn)。明陽(yáng)工業(yè)區(qū)由廣西農(nóng)墾局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理,自2005年設(shè)立以來(lái),已有四年的時(shí)間,從開(kāi)發(fā)到建設(shè)一直得到自治區(qū)黨委、政府的高度重視,期望工業(yè)區(qū)要利用南寧—東盟博覽會(huì)的大平臺(tái),打造特色產(chǎn)業(yè)園區(qū),在對(duì)外開(kāi)放、吸引內(nèi)外資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、探索管理體制、廣西經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式等方面,起到窗口、示范、輻射的帶動(dòng)作用。

工業(yè)區(qū)管理體制是指為進(jìn)行有效的管理而采取的關(guān)于工業(yè)區(qū)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置形式及其管理權(quán)限和職能范圍劃分的制度。從目前的管理模式看是按準(zhǔn)政府管委會(huì)體制設(shè)置。廣西農(nóng)墾局是自治區(qū)政府特設(shè)行政管理機(jī)構(gòu),被賦予市一級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,代表政府對(duì)明陽(yáng)工業(yè)區(qū)管委會(huì)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。由于工業(yè)區(qū)處于起步階段,管理體制客觀地說(shuō)還存在一些問(wèn)題:一是工業(yè)區(qū)沒(méi)有形成體制優(yōu)勢(shì),法律地位不明確。國(guó)家至今沒(méi)有頒布關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)管理的法律、法規(guī),使得工業(yè)區(qū)的體制、機(jī)制缺乏穩(wěn)定性、規(guī)范性。二是工業(yè)區(qū)管委會(huì)的管理權(quán)限不到位。機(jī)構(gòu)設(shè)置上有勞動(dòng)人事局、財(cái)政局、招商局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、國(guó)土資源局、建設(shè)規(guī)劃局、社會(huì)事業(yè)管理局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等。但由于體制沒(méi)有理順,有些局是有名無(wú)實(shí),無(wú)法承擔(dān)工業(yè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理職能。三是工業(yè)區(qū)管委會(huì)的部分管理人員從企業(yè)臨時(shí)抽調(diào)或兼職,人員隊(duì)伍整體素質(zhì)沒(méi)有形成優(yōu)勢(shì),業(yè)務(wù)水平和服務(wù)意識(shí)相對(duì)薄弱,影響激勵(lì)機(jī)制作用的發(fā)揮。四是政企分開(kāi)和政事分開(kāi)的改革滯后,社會(huì)中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展沒(méi)有提供空間,由管委會(huì)承擔(dān)的大量具體瑣碎的有關(guān)落實(shí)政策的職能、行業(yè)管理的職能、社會(huì)監(jiān)督的職能等不能剝離逐步交給中介及服務(wù)組織。五是工業(yè)區(qū)的社會(huì)管理職能接踵而來(lái)。隨著工業(yè)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大,社區(qū)人口的不斷增加,工業(yè)區(qū)管理機(jī)構(gòu)要面對(duì)大量的社會(huì)事務(wù)。社區(qū)文化教育、區(qū)域衛(wèi)生、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、民政福利、公共環(huán)境、社會(huì)治安、非公企業(yè)黨建等社會(huì)性工作占的比重越來(lái)越大。財(cái)政負(fù)擔(dān)增大,精干、高效的管理架構(gòu)面臨膨脹的極大壓力。六是在運(yùn)行機(jī)制和管理方式上容易出現(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象,容易產(chǎn)生重管理、輕服務(wù),重審批、輕監(jiān)管的問(wèn)題,招商引資力度不夠,產(chǎn)業(yè)集群沒(méi)有形成。

工業(yè)區(qū)創(chuàng)新的實(shí)質(zhì),是開(kāi)發(fā)模式、管理模式的轉(zhuǎn)換。科學(xué)地建立適應(yīng)工業(yè)區(qū)發(fā)展需要的充滿生機(jī)和活力的管理體制與運(yùn)行機(jī)制,應(yīng)該作為工業(yè)區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新的根本任務(wù)和目標(biāo)。盡管各地的開(kāi)發(fā)區(qū)有其區(qū)域性、多樣性和社會(huì)性的特點(diǎn),沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的模式,但是,通過(guò)比較當(dāng)前國(guó)內(nèi)外開(kāi)發(fā)區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),還是有一個(gè)基本的原則和要求的。一是建立事權(quán)集中、管理統(tǒng)一的授權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。實(shí)踐證明,賦予工業(yè)區(qū)較大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理權(quán)限,支持工業(yè)區(qū)在區(qū)域內(nèi)自主進(jìn)行改革創(chuàng)新是工業(yè)區(qū)較快發(fā)展的重要因素。因此,工業(yè)區(qū)在管理體制沒(méi)有理順之前應(yīng)爭(zhēng)取上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),把工業(yè)區(qū)作為特殊的區(qū)域?qū)嵭邢刃邢仍?合理地劃分事權(quán)、財(cái)權(quán),盡可能擁有本級(jí)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理權(quán)限,以體現(xiàn)充分的自主權(quán)。二是工業(yè)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職能要和工業(yè)區(qū)的功能定位目標(biāo)相結(jié)合,增強(qiáng)整體性的綜合協(xié)調(diào)管理力度。不僅具有一部分關(guān)鍵管理權(quán)限,而且具有經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)管理職能。簡(jiǎn)化審批事項(xiàng)和審批環(huán)節(jié),強(qiáng)化政策導(dǎo)向、綜合執(zhí)法和公共秩序的監(jiān)督管理,處理好權(quán)力的“越位”、“缺位”關(guān)系,把資源配置的事交給市場(chǎng);把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交給企業(yè);把社會(huì)服務(wù)的事交給事業(yè)單位、群眾組織和中介機(jī)構(gòu)。三是體現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、行政公開(kāi)、決策高效管理運(yùn)行機(jī)制。工業(yè)區(qū)管委會(huì)要堅(jiān)持走“小機(jī)構(gòu)、大社會(huì)”,“小管理、大服務(wù)”的管理路子,管理體制應(yīng)采取管理與服務(wù)分離,嚴(yán)格控制具有管理職能的機(jī)構(gòu),同時(shí)建立和完善各類中介、服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)管理機(jī)構(gòu)。切實(shí)把“大服務(wù)”變?yōu)椤胺?wù)優(yōu)”運(yùn)作。四是具備與地方政府相協(xié)調(diào)的能力機(jī)制。工業(yè)區(qū)管委會(huì)除了保證入?yún)^(qū)企業(yè)優(yōu)惠政策能夠順利的實(shí)施外,還應(yīng)把區(qū)域內(nèi)的道路交通、教育衛(wèi)生、電網(wǎng)、城市建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展納入到地方政府的統(tǒng)一規(guī)劃,以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。五是實(shí)行人力資源的管理創(chuàng)新,形成選優(yōu)用優(yōu)、效率優(yōu)先的激勵(lì)約束機(jī)制。建設(shè)一支高素質(zhì)的工業(yè)區(qū)管理人員隊(duì)伍,這是工業(yè)區(qū)事業(yè)不斷興旺發(fā)達(dá)的根本保證。如果缺少靈活的人力資源管理和擇優(yōu)競(jìng)聘機(jī)制,就很難發(fā)揮工業(yè)區(qū)的體制優(yōu)勢(shì)。六是優(yōu)化綜合投資環(huán)境機(jī)制。營(yíng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境,是當(dāng)前各工業(yè)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的突出優(yōu)勢(shì)。明陽(yáng)工業(yè)區(qū)必須在筑巢引鳳,繼續(xù)擴(kuò)大招商引資成果的同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供和服務(wù),改善投資環(huán)境,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展。

1.對(duì)工業(yè)區(qū)管委會(huì)要充分的授權(quán)。這是工業(yè)區(qū)行政體制創(chuàng)新的關(guān)鍵,盡快落實(shí)廣西壯族自治區(qū)黨委、人民政府下發(fā)的《關(guān)于深化廣西農(nóng)墾管理體制改革的若干意見(jiàn)》(桂發(fā)[2006]11號(hào))、廣西壯族自治區(qū)人民政府下發(fā)的《關(guān)于授予自治區(qū)農(nóng)墾局相關(guān)管理職能和落實(shí)有關(guān)政策實(shí)施方案的通知》(桂發(fā)[2006]29號(hào))等文件,明確授予自治區(qū)農(nóng)墾局相當(dāng)?shù)丶?jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。以“名正言順”地賦予工業(yè)區(qū)管委行使規(guī)劃、建設(shè)、土地、財(cái)稅、項(xiàng)目審批、勞動(dòng)人事等相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分行政管理職能,從組織上保證工業(yè)區(qū)各項(xiàng)政策的順利實(shí)施。同時(shí),呼吁中國(guó)盡快以立法的形式從法律的高度賦予和明確各開(kāi)發(fā)區(qū)的法律地位,保證開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的相對(duì)獨(dú)立性。

2.盡快協(xié)調(diào)和理順財(cái)稅體制,設(shè)立一級(jí)財(cái)政。這是當(dāng)前影響工業(yè)區(qū)發(fā)展與布局的一個(gè)重要因素,工業(yè)區(qū)的管理體制也在很大程度上受財(cái)政體制的影響。在現(xiàn)行體制下,工業(yè)區(qū)管委還要承擔(dān)社會(huì)性、政權(quán)性支出,造成政企不分、政事不分,形成雙重負(fù)擔(dān)。因此,要建立合理的利益機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)工業(yè)區(qū)的利益關(guān)系,調(diào)動(dòng)各方面的積極性。目前,工業(yè)區(qū)要通過(guò)協(xié)調(diào)理順財(cái)稅收入的功能,盡快獲得工業(yè)區(qū)企業(yè)的稅收分成,用來(lái)進(jìn)行工業(yè)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

3.科學(xué)地確定工業(yè)區(qū)管委會(huì)的職能,保證機(jī)構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)精簡(jiǎn)、政務(wù)公開(kāi)、程序簡(jiǎn)潔、服務(wù)高效的管理體制。當(dāng)前應(yīng)開(kāi)展的工作是:一是推行簡(jiǎn)潔高效的“一站式”服務(wù),即所有的投資申請(qǐng)事項(xiàng)都可以在一個(gè)地方找到辦事的相關(guān)部門,簡(jiǎn)化辦事程序,減少環(huán)節(jié)。進(jìn)一步明確崗位職責(zé),完善業(yè)務(wù)審批流程、辦事指南和管理制度,給入?yún)^(qū)企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展軟環(huán)境;二是引入先進(jìn)的管理手段,建立網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng),實(shí)行網(wǎng)上申報(bào)、審批;三是發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、中介及服務(wù)機(jī)構(gòu)。各種具體的行業(yè)管理職能和社會(huì)服務(wù)職能要逐漸交到中介組織去行使,社會(huì)中介組織作為政府、企業(yè)、市場(chǎng)之間聯(lián)系的紐帶具有政府行政管理不可替代的服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、自律、公正、監(jiān)督等方面的職能與作用,是保證工業(yè)區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展的、必不可少的重要組成部分。通過(guò)吸引、組織和協(xié)調(diào)各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu),積極為工業(yè)區(qū)企業(yè)提供管理、技術(shù)、市場(chǎng)營(yíng)銷、信息、人才、財(cái)務(wù)、金融、法律等方面的服務(wù),擴(kuò)大工業(yè)區(qū)管理與服務(wù)功能,提高各項(xiàng)服務(wù)的專業(yè)化、市場(chǎng)化和國(guó)際化的水平。

4.實(shí)行政資分離的工業(yè)區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理體制。把工業(yè)區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理職能從管委會(huì)中剝離出來(lái),建議成立政府參股獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)管理公司,負(fù)責(zé)工業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和日常維修及服務(wù)。公共基礎(chǔ)設(shè)施(道路、水、電、氣等)的開(kāi)發(fā)主要由政府,而工業(yè)區(qū)只有提供高質(zhì)量、低價(jià)格的基礎(chǔ)設(shè)施,才能吸引企業(yè)落戶,如果完全靠商業(yè)化開(kāi)發(fā)將會(huì)提高設(shè)施價(jià)格。資產(chǎn)管理公司也不同于一般的建筑和服務(wù)商,其主要負(fù)責(zé)融資和組織實(shí)施,對(duì)于具體的施工和服務(wù),應(yīng)該社會(huì)化,采取競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式發(fā)揮商業(yè)機(jī)構(gòu)的作用。管委會(huì)則主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)規(guī)劃和管理,為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù),行使一定的行政審批權(quán),以及對(duì)資產(chǎn)管理公司實(shí)行監(jiān)督管理。

5.優(yōu)化綜合投資環(huán)境,提升招商引資的體制和機(jī)制,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的形成。當(dāng)前工業(yè)區(qū)除了在不斷完善硬件設(shè)施的基礎(chǔ)上,軟環(huán)境已成為決定工業(yè)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的情況下,工業(yè)區(qū)管委會(huì)必須把創(chuàng)造優(yōu)良的社區(qū)環(huán)境提到重要議事日程上來(lái)。一是建立公共財(cái)政投資體制,改善公共服務(wù)事業(yè)。工業(yè)區(qū)軟環(huán)境的投資方向要向公益性的基礎(chǔ)設(shè)施如綠化、廣場(chǎng)、車站、醫(yī)療、文化、安全防衛(wèi)系統(tǒng)等方面轉(zhuǎn)移。充分利用當(dāng)?shù)丨h(huán)境、衛(wèi)生、文化、教育等資源,“不求所有,但求所用”,更加關(guān)注服務(wù)水平、社區(qū)服務(wù)、公共安全、文化衛(wèi)生等綜合軟環(huán)境上來(lái),這是大勢(shì)所趨。二是全力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)招商。首先,招商組織架構(gòu)形成扁平化、招商程序形成規(guī)范化,建立靈活高效的管理體制,各部門始終堅(jiān)持步調(diào)一致,形成各盡其職的激勵(lì)機(jī)制,發(fā)揮人才的作用。其次,注重主導(dǎo)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的招商。尤其要注意培育產(chǎn)業(yè)鏈、提高產(chǎn)業(yè)配套能力,培育產(chǎn)業(yè)鏈、提高產(chǎn)業(yè)配套能力一直是招商引資的重中之重,也是利用外資實(shí)現(xiàn)新突破的關(guān)鍵。第三,抓大公司,促進(jìn)外資企業(yè)“二次投資”,加強(qiáng)內(nèi)資企業(yè)項(xiàng)目促進(jìn)。

6.建立高素質(zhì)的工業(yè)區(qū)管理干部隊(duì)伍。工業(yè)區(qū)管委會(huì)要打破傳統(tǒng)的人事管理模式,堅(jiān)持“以人為本”的管理理念,當(dāng)前要?jiǎng)?chuàng)造吸引人才、培養(yǎng)人才和人盡其才的制度與環(huán)境,要解決好用人導(dǎo)向問(wèn)題,把肯干事、能干事、能干成事、政治可靠、清正廉潔的人放到重要崗位上。探索管理人員實(shí)行聘任制或合同制,領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行任期制和轉(zhuǎn)崗交流制,還要建立健全崗位考評(píng)制度,形成以崗定酬、按績(jī)定酬的分配與激勵(lì)機(jī)制。