對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督與檢察權(quán)的配置

晏改會(huì)　沈紅波

[摘要]我國(guó)雖然初步建立了對(duì)抽象行政行為的審查體系,但行政法規(guī)、規(guī)章之外的抽象性行政行為,其數(shù)量更多,對(duì)公民權(quán)利的影響更大,尚處于監(jiān)督的盲區(qū)。一直以來,我國(guó)國(guó)家權(quán)力構(gòu)建強(qiáng)調(diào)的是民主集中性,今后司法改革應(yīng)充分考慮國(guó)家權(quán)力之間的相互制約。在違法“紅頭文件”泛濫的今天,賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為,特別是行政法規(guī)和規(guī)章之外的抽象行政行為的監(jiān)督權(quán)已是現(xiàn)實(shí)使然。

[關(guān)鍵詞]抽象行政行為;憲政;制約

[中圖分類號(hào)]D926.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1008-4738(2009)05-0046-04

新中國(guó)成立以來,已經(jīng)進(jìn)行過五次法規(guī)規(guī)章的全面清理和和六次專項(xiàng)清理, 2007年更是進(jìn)行了一場(chǎng)規(guī)模最大、力度最大的一次全面清理[1],但是一些違法的、損害公共利益的法規(guī)、規(guī)章仍然不斷出現(xiàn)。體制存在的缺失,企圖依靠開展大規(guī)模的運(yùn)動(dòng),不管這種運(yùn)動(dòng)規(guī)模有多大、持續(xù)時(shí)間有多長(zhǎng),都不是治本之策。如何探索抽象行政行為的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制,不是行政機(jī)關(guān)自身能夠解決的問題。檢察機(jī)關(guān)作為憲法明確規(guī)定的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”,如何通過權(quán)力的合理配置,消除監(jiān)督的盲區(qū),則是需要我們不斷探索的問題。

一、對(duì)抽象行政行為監(jiān)督的現(xiàn)狀

抽象行政行為是相對(duì)于具體行政行為而言的,它是指行政主體針對(duì)不特定的行政相對(duì)人單方做出的具有普遍約束力的行政行為[2]。從社會(huì)危害性角度來看,如果抽象行政行為違法,則危害更大,因?yàn)樗趾Φ耐且粋€(gè)地區(qū)甚至全體公民的合法權(quán)益。

我國(guó)是以“一切權(quán)力屬于人民”為前提的一元制政體,經(jīng)過多年的努力建立了有中國(guó)特色的對(duì)抽象行政行為的審查監(jiān)督方式。一是權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。這主要體現(xiàn)在《憲法》、《立法法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《行政復(fù)議法》、《行政監(jiān)察法》等法律當(dāng)中;二是法規(guī)清理、備案和有限的司法審查。法規(guī)清理是不定期的大規(guī)模立法活動(dòng),備案和司法審查則主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》、《立法法》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》當(dāng)中。

總的來說,我國(guó)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督采用的是“權(quán)力監(jiān)督+行政內(nèi)部監(jiān)督+有限的司法監(jiān)督+法規(guī)清理運(yùn)動(dòng)”的模式。這種模式在法治建設(shè)的初期,還能與社會(huì)層面相適應(yīng),但在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展、法律體系迅速膨脹的今天,它的弊端也日益暴露。因權(quán)力機(jī)關(guān)無暇應(yīng)對(duì)日益繁多、涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)的抽象行政行為,且備案制度屬于剛性監(jiān)督和制約措施,結(jié)果備而不審,備案往往流于形式,難以對(duì)抽象行政行為產(chǎn)生有效的監(jiān)督,何況權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍與對(duì)象是宏觀的、不特定的事前備案監(jiān)督。

在行政內(nèi)部監(jiān)督中,立法中的地方與部門利益保護(hù)主義是立法腐敗最突出的表現(xiàn),不少地方和部門熱衷于在立法中爭(zhēng)權(quán)奪利,在立法層面尚且如此,何談監(jiān)督層面?！缎姓?fù)議法》確立的上級(jí)機(jī)關(guān)的審查機(jī)制,充其量只是在抽象行政行為監(jiān)督體系中的一個(gè)輔助角色。

“有限的司法審查”,其實(shí)質(zhì)是借助于“民告官”的行政訴訟建立的違法行政行為的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。但現(xiàn)行的行政訴訟受制于受案范圍和審判機(jī)關(guān)的角色定位,對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督效果并不明顯。力量對(duì)比是決定行政糾紛最終結(jié)果的重要因素之一,它往往由社會(huì)地位與社會(huì)關(guān)系、資源占有、交涉能力和體力等因素決定。行政機(jī)關(guān)因享有公權(quán)力隨附的社會(huì)地位和各類資源,故而大多數(shù)情況下在力量對(duì)比中處于優(yōu)勢(shì)地位[3]。行政主體的這種優(yōu)勢(shì)地位使得行政相對(duì)人的勝訴比例只有30%[4],更何況法院對(duì)抽象行政行為只能報(bào)送有權(quán)機(jī)關(guān)處理,本身并無撤銷權(quán),這種制度設(shè)計(jì)使得司法審查顯得蒼白無力。

我們注意到,雖然對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章的審查監(jiān)督還沒有完全到位,監(jiān)督體系的構(gòu)建還有待完善,但監(jiān)督的輪廓已經(jīng)出現(xiàn)。相比之下,政出多門而又游離于監(jiān)督體系的行政法規(guī)、規(guī)章之外的抽象性行政行為的數(shù)量更為巨大,對(duì)公民權(quán)利的影響也更大。缺少足夠正義性的抽象行政行為,不僅使得侵犯公民的權(quán)利變成了一種常態(tài),更為嚴(yán)重的是使作為“內(nèi)法”的民眾的法律信仰受到打擊[5]。因?yàn)槌橄笮姓袨槿襞c上位法沖突,但又沒有合適的渠道得到糾正或者不及時(shí)地糾正(遲到的正義),則必然導(dǎo)致人們對(duì)法的信仰的喪失,這與依法治國(guó)的方略是背道而馳的。確立檢察機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督權(quán),也即將檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍與對(duì)象限定為微觀的、特定的,一種只具有請(qǐng)求建議或訴權(quán)效果的事后違法糾察監(jiān)督則具有重要意義。

二、賦予檢察機(jī)關(guān)抽象行政行為監(jiān)督權(quán)的法理分析

(一)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)變遷的歷史分析

研究我國(guó)的檢察制度,應(yīng)采用歷史分析的方法,客觀看待我國(guó)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)變化的過程,以及與大陸法系檢察制度之間的歷史淵源。

我國(guó)現(xiàn)行檢察制度的模式來源于20世紀(jì)30年代的革命根據(jù)地,其從建立之初就有公訴和對(duì)公職人員法律監(jiān)督的職責(zé)。新中國(guó)成立之初,最高人民檢察署的職責(zé)是對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)員和全體國(guó)民遵守法律負(fù)最高的檢察責(zé)任。20世紀(jì)50年代,初步形成了由檢察機(jī)關(guān)直接查辦貪污盜竊國(guó)家財(cái)產(chǎn)和基層干部違法亂紀(jì)案件的職責(zé)劃分。檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后,“七八憲法”規(guī)定“最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬部門、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律,行使檢察權(quán)”。1979年施行的《人民檢察院組織法》取消了“一般監(jiān)督”的職能,當(dāng)年的《刑事訴訟法》還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)偷稅、抗稅,假冒商標(biāo)等案件的管轄,1996年《刑事訴訟法》則取消了這些規(guī)定。

各個(gè)國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)配置是不一樣的。我國(guó)檢察制度脫胎于前蘇聯(lián),而前蘇聯(lián)的檢察制度與大陸法系又一脈相承,故我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)設(shè)置和大陸法系的檢察機(jī)關(guān)相似[6]。大陸法系的檢察制度和英美法系檢察制度的重要區(qū)別就是,大陸法系的檢察官是“法律的守護(hù)人”,有“國(guó)家權(quán)力雙重控制”的功能。法國(guó)檢察官除了監(jiān)督警察和法官外,還行使一定的行政監(jiān)督權(quán);俄羅斯在進(jìn)行了大規(guī)模的司法改革后仍保留了“一般監(jiān)督”的原則[7]。即使從英美法系來看,其檢察職權(quán)也在擴(kuò)大,英國(guó)的檢察改革,美國(guó)檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán),都說明各國(guó)檢察職權(quán)在不斷擴(kuò)大。

檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的配置應(yīng)符合社會(huì)變遷的需要?？偨Y(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)可知,過于寬泛的職權(quán)范圍不利于權(quán)力的充分行使;過于狹窄的范圍不利于發(fā)揮監(jiān)督職能,造成監(jiān)督的乏力。檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的變化要結(jié)合實(shí)際,適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變遷的需要。而今伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,利益主體多元化,地方、部門保護(hù)主義異常突出,行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力,利用法律監(jiān)督的盲區(qū),制定“紅頭”文件侵害公民權(quán)利的事件層出不窮。行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為缺乏有效的外部監(jiān)管,檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)卻對(duì)此不能監(jiān)督,無疑使違法主體有恃無恐。

(二)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督權(quán)是建設(shè)憲政國(guó)家的客觀要求

憲政,其基本精神是對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制或控制以及對(duì)公民權(quán)利的保障。憲政是一種文化傳統(tǒng)、民族精神、思維方式、行為習(xí)慣,是憲法理念和憲法價(jià)值規(guī)范得以在現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)施的狀態(tài),是靜態(tài)的憲法動(dòng)態(tài)化的過程[8]。可以說憲法是一種規(guī)范,而憲政則是憲法的實(shí)施,當(dāng)然要求這種憲法是良法。憲政的精髓在于將政府權(quán)力置于法律之下。美國(guó)著名的憲法學(xué)家C.H.麥基文說:“真正憲政,其最古老、最堅(jiān)固、最持久的本質(zhì),仍然跟最初一樣,是法律對(duì)政府的限制?！盵9]賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督權(quán)是建設(shè)憲政國(guó)家的客觀要求,主要基于以下三點(diǎn)理由:

1.憲政實(shí)施的保障是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約

孟德斯鳩的“三權(quán)分立”學(xué)說為近代民主國(guó)家的構(gòu)建提供了理論基礎(chǔ),他的核心思想是讓國(guó)家權(quán)力處于分立和制約的狀態(tài)。孟德斯鳩認(rèn)為,一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條規(guī)律,有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止[10]。憲政國(guó)家在國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置上均是圍繞權(quán)力的分配和制衡為核心而展開的。在中國(guó),檢察權(quán)作為司法權(quán)的一種,是行政權(quán)的有效制約,也是公民權(quán)利的保障。

2.中國(guó)渴望憲政

在過去上千年的國(guó)家權(quán)力演化中沒有形成一種力量可對(duì)國(guó)家權(quán)力本身進(jìn)行限制,中國(guó)古代社會(huì)矛盾的化解歷來只有通過農(nóng)民起義與農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)推翻一個(gè)腐朽沒落的政權(quán)之后建立一個(gè)賢人政治來進(jìn)行。歷代統(tǒng)治者把法律作為維護(hù)統(tǒng)治的一個(gè)工具,行政權(quán)漫無邊際,司法權(quán)及其弱小,司法權(quán)附屬于行政權(quán)。在這樣權(quán)力設(shè)計(jì)背景下,保護(hù)公民權(quán)利的提法無異于癡人說夢(mèng)。一百多年來,中國(guó)司法機(jī)關(guān)在推動(dòng)憲政發(fā)展方面的影響力并不明顯,一直是在不斷改革中輔助各級(jí)政權(quán)的治理。時(shí)至今日,中國(guó)已初步形成了較為完善的政體,但公民權(quán)利遭受行政權(quán)侵犯的例子并不鮮見,其深層次原因在于行政權(quán)缺少制約與監(jiān)督。如何將強(qiáng)大的行政權(quán)力約束在法律的權(quán)威之下,如何用法律去制服強(qiáng)大的行政公權(quán)力是中國(guó)憲政建設(shè)面臨的最大困難[11]。中國(guó)不采用“三權(quán)分立”的政體,但我們不否認(rèn)分權(quán)制約的思想。只有從權(quán)力內(nèi)部進(jìn)行分解,并在此建立一個(gè)穩(wěn)定的相互制約的權(quán)力體系,以權(quán)力之間的關(guān)系來制約權(quán)力,“以強(qiáng)制對(duì)付強(qiáng)制”才能有效地控制權(quán)力[12]。

3.檢察制度是中國(guó)憲政建設(shè)的重要組成部分

在憲政建設(shè)的道路上,憲政的運(yùn)作離不開司法的保障,特別是在中國(guó),檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)著法律監(jiān)督的神圣使命。建設(shè)憲政中國(guó),檢察機(jī)關(guān)起著中流砥柱的作用,而檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的配置又是檢察制度最重要的內(nèi)容之一。通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督權(quán),強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約,對(duì)抑制行政權(quán)的濫用、保護(hù)公民的權(quán)利、建設(shè)憲政國(guó)家具有重大的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。

(三)保護(hù)社會(huì)公共利益和維護(hù)公平正義價(jià)值的需要

抽象行政行為的制定由于涉及不特定主體的權(quán)益,缺少約束和程序保障可能侵害社會(huì)公共利益和相關(guān)方的利益,導(dǎo)致社會(huì)非公平正義的出現(xiàn),賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督,是保護(hù)社會(huì)公共利益和維護(hù)公平正義價(jià)值的需要。

首先,從抽象行政行為的制定程序來看,行政立法是一種公共產(chǎn)品,它的基本目標(biāo)是社會(huì)公共利益的最大化,當(dāng)然應(yīng)該具備廣泛的民主性和公益代表性,但行政機(jī)關(guān)并不是原始意義上的立法主體,行政主體未必能達(dá)到這樣的目標(biāo)。我國(guó)法律資源的配置與分享存在著失衡現(xiàn)象。政治權(quán)力、物質(zhì)財(cái)富以及其他社會(huì)力量以不同的方式在不同程度上影響和趨導(dǎo)著法律資源的配置[13]。行政主體在作出抽象行政行為的過程中由于受到各方利益主體的誘惑,且有其自身的利益偏好,結(jié)果往往偏離了目標(biāo)?；诖?現(xiàn)代國(guó)家都倡導(dǎo)由民眾參與的 “開門立法”,并確立了一系列相互配套的制度,諸如聽證會(huì)、座談會(huì)、專家論證會(huì)乃至草案的公布和公眾評(píng)議等行政程序法上的重要制度[14]。在一個(gè)抽象行政行為制定過程缺少制約與監(jiān)督的國(guó)家,行政主體恣意制定、任意發(fā)布行政規(guī)范性文件就不足為怪了。

其次,“國(guó)家—社會(huì)”二元結(jié)構(gòu)的存在和“平衡”各方利益中存在的問題。隨著社會(huì)的發(fā)展,國(guó)家一元結(jié)構(gòu)逐漸解體,取而代之的是國(guó)家社會(huì)、政治經(jīng)濟(jì)的分離和一定程度上的“國(guó)家—社會(huì)”并存的二元結(jié)構(gòu),個(gè)人自由和國(guó)家利益獲得了同等重要的法律地位[15]。在任何立法過程中,雖然“平衡”不是立法目標(biāo),但立法者必須做的一件事情是“平衡”利益相互沖突的各方[16]。作為抽象行政行為的制訂主體,一個(gè)自然產(chǎn)生的問題是行政機(jī)關(guān)究竟如何去平衡相互沖突的利益。我們?cè)O(shè)想法律的制定是遵循法定程序,考慮了各方利益的平衡。作為抽象行政行為,其追求的“平衡”不能與法律違背。當(dāng)行政機(jī)關(guān)沒有妥善處理各方利益關(guān)系,對(duì)相關(guān)方有間接影響,或者引起甚至加劇矛盾激化,這時(shí)就需要公平正義的代言人出現(xiàn),及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題加以處理,以確保公平正義的實(shí)現(xiàn)。所以,從這個(gè)意義上講,賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督權(quán)是保護(hù)社會(huì)公共利益和維護(hù)公平正義的需要。

(四)主權(quán)與權(quán)力委托理論

中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力來自人民。但主權(quán)和權(quán)力的行使,是兩個(gè)不同的概念,前者指國(guó)家權(quán)力的來源,后者則是指權(quán)力的具體行使。主權(quán)歸人民享有,但具體管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力,不可能由全體人民同時(shí)行使,結(jié)果只好委派一小部分人去行使,這就如同委托關(guān)系,人民把管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力委托給一部分人去行使。既然是委托,就可能產(chǎn)生委托方與受托方之間銜接的問題。由于人民把權(quán)力交給其中的一小部分人行使,而這一小部分握有權(quán)力的人是有七情六欲的,如果缺少監(jiān)督制約,就必然產(chǎn)生權(quán)力行使異化的問題,他們就可能把手中的權(quán)力當(dāng)做壓迫人民的工具。所以需要設(shè)立專門機(jī)關(guān)對(duì)行使權(quán)力的國(guó)家公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督。

行政主體由人組成,集體不正確地行使權(quán)力,以國(guó)家機(jī)關(guān)名義違法作出抽象行政行為不在少數(shù)。事實(shí)上,不論是個(gè)人還是組織都不是天使。“如果人是天使,就不需要任何政府;如果是天使統(tǒng)治人,就不需要對(duì)政府有任何外來或內(nèi)在的控制?！盵17]如果缺乏責(zé)任的承擔(dān)和強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制,任何權(quán)力皆有被濫用的可能性。追究相關(guān)人員的責(zé)任僅僅是對(duì)個(gè)人而言,這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還必須通過一定的程序及時(shí)撤銷違法的組織行為。我國(guó)目前的情況就是有針對(duì)公職人員個(gè)人的監(jiān)督,但還缺乏針對(duì)行政機(jī)關(guān)這一組織的監(jiān)督。賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的監(jiān)督,再加上職務(wù)犯罪偵查權(quán),則會(huì)形成對(duì)行政機(jī)關(guān)較為全方位的監(jiān)督,這對(duì)遏制行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán),確保其依法行政具有重大意義。

三、制度構(gòu)架應(yīng)注意的問題

(一)制約與分權(quán)(分工)思想的體現(xiàn)

為防止權(quán)力被濫用,就需要對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約,于是思想家們發(fā)明了分權(quán)的方法,分權(quán)思想是人類智慧的結(jié)晶,沒有國(guó)界之分。分權(quán)是制約的實(shí)現(xiàn)形式,制約是分權(quán)的目的[18]。在對(duì)抽象行政行為監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)中由于涉及權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)三機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分,應(yīng)體現(xiàn)分權(quán)制約的思想,忌一方權(quán)力過大導(dǎo)致的配置失衡。在中國(guó)的法律傳統(tǒng)中,人大和人大常委會(huì)經(jīng)常被誤解為“全能”機(jī)構(gòu),其權(quán)力是無限性和至高無上的,其實(shí)人大的權(quán)力是受到憲法和相關(guān)基本法律所規(guī)限[19]。在對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督中,監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)被設(shè)計(jì)成非最終的裁判或決定機(jī)關(guān),以防止檢察權(quán)的濫用。檢察機(jī)關(guān)作為專門的監(jiān)督者應(yīng)作為違法抽象行政行為的發(fā)現(xiàn)者而存在,檢察機(jī)關(guān)有提請(qǐng)建議權(quán)或訴權(quán),權(quán)力機(jī)關(guān)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)是決定機(jī)關(guān),有最終決定權(quán)。在檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)審查后,有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)審查完畢并作出結(jié)論,如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)結(jié)論不服可提請(qǐng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)同級(jí)有權(quán)機(jī)關(guān)處理。

(二)司法權(quán)與行政權(quán)的界限

強(qiáng)大而具有擴(kuò)張性的行政權(quán)在諸多領(lǐng)域均處于主導(dǎo)地位,致使檢察獨(dú)立經(jīng)常受到干擾和侵犯。但是檢察權(quán)的監(jiān)督具有一定的深度和范圍,在擴(kuò)大檢察權(quán)的同時(shí),還應(yīng)該尊重行政權(quán)應(yīng)有的權(quán)威和地位,檢察權(quán)不能無限制地涉入行政權(quán)專門區(qū)域或者行政權(quán)自身能更好發(fā)揮作用的區(qū)域。

除此之外,檢察權(quán)還應(yīng)對(duì)專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的抽象行政行為給予尊重?，F(xiàn)代以來,行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)大并涉及到諸多的專門知識(shí),“分權(quán)體制下權(quán)力的專屬性(從主體上而言)、專業(yè)性(從內(nèi)容上而言)、確定性(從范圍上而言)使得每一個(gè)特定的國(guó)家機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)處理的問題都有其特定的權(quán)限內(nèi)容與權(quán)力邊界,任何一個(gè)部門通過權(quán)力所產(chǎn)生的問題都具有特殊性質(zhì),屬于高度專業(yè)化、技術(shù)性的問題?！盵20]對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的抽象行政行為,檢察機(jī)關(guān)不可能也沒有必要過多地從具體內(nèi)容上介入,只要該行為的制定符合程序規(guī)定,與上位法并不沖突,則可認(rèn)可其效力,檢察機(jī)關(guān)僅對(duì)抽象行政行為的合法性作出判斷,并不代替行政主體作出新的行為。

我國(guó)的政體是以人民代表大會(huì)為中心建立起來的,檢察制度建立之初的思想基礎(chǔ)注重的是政權(quán)建構(gòu)的民主性和集中性而不是分權(quán)與制衡[21],在確立檢察機(jī)關(guān)為專門法律機(jī)關(guān)的定位下,加強(qiáng)司法權(quán),特別是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約,是今后司法改革中不容回避的問題。

我國(guó)廣大的三級(jí)地方政府都可作出抽象性行政行為,影響較為廣泛,公權(quán)力侵犯私權(quán)利諸多現(xiàn)象的背后或多或少都與違法的抽象行政行為有關(guān)?！拔覈?guó)司法改革是在精英話語主導(dǎo)下自上而下進(jìn)行的,在一定程度上,忽視一般公民對(duì)司法訴求狀況的研究而醉心于純理想模式的設(shè)計(jì),忽視中國(guó)的具體場(chǎng)景而追求最典型的司法模式。”[22]今后的檢察改革,要注重對(duì)理論和實(shí)踐的分析研究,在借鑒人類優(yōu)秀的文明成果的基礎(chǔ)上,從國(guó)家整體的角度規(guī)劃,充分反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)和公民的司法訴求,合理配置國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力,加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力之間的監(jiān)督與制約,最終建立強(qiáng)大、完善的公民權(quán)利保護(hù)體系。

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